Государственный и муниципальный финансовый контроль. 3

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО  ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 

1. Сущность, значение и задачи государственного и муниципального финансового контроля

     В рыночных условиях хозяйствования роль государственного финансового контроля многогранно возрастает. Он становится важнейшей управленческой функцией государства, и его назначение заключается  в содействии реализации государственной  экономической и финансовой политики, обеспечении эффективного использования  государственных финансовых средств, в частности государственных  бюджетных средств и средств  бюджетов государственных внебюджетных фондов. Содержание государственного финансового контроля сводится к  проверке деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти государственного управления, а также других участников (хозяйствующих  субъектов) бюджетного процесса с точки  зрения соблюдения законности, эффективности  и прозрачности их действий в области  образования, распределения и использования  фондов денежных средств государства (бюджетного фонда и внебюджетных фондов).

     Хорошо  функционирующая система управления государственными финансами требует  в первую очередь формирования качественных и реалистических бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, затем создания эффективных механизмов организации их исполнения, а также  применения четко налаженных методов, форм и правовых норм контроля за исполнением  указанных бюджетов. Для того чтобы  законодательные (представительные) и  исполнительные органы государственного управления и хозяйствующие субъекты выполняли свои задачи в строгом  соответствии с предписанными законами и другими правовыми нормами, регламентирующими их деятельность в области образования, распределения и использования фондов денежных средств государства, необходимо, чтобы эта деятельность осуществлялась весьма эффективным и прозрачным образом, объективно необходим предварительный, текущий и последующий государственный финансовый контроль над управленческими структурами и хозяйствующими субъектами, распоряжающимися государственными бюджетными средствами. Именно государственный финансовый контроль позволяет сопоставить фактические результаты использования бюджетных средств с плановыми, выявить имеющиеся недостатки и правонарушения в области формирования (через предварительный контроль), процесса расходования (через текущий контроль) и определения состояния (через последующий контроль) использования указанных средств с целью повышения эффективности и качества управления государственными финансами. [1]

     Финансовый  контроль — регламентированная законодательством совокупность действий контролирующих органов по проверке финансовых и налоговых операций, связанных с образованием, распределением и использованием государственных и муниципальных денежных фондов. Это форма реализации контрольной функции финансов, определяющая назначение и содержание финансового контроля. [7]

    В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение  экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов по целевому назначению.

    Финансовый  контроль осуществляется на всех стадиях  финансовой деятельности, т. е. в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти. Однако финансовый контроль охватывает финансовую деятельность не только государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов. [6]

    Основными задачами финансового контроля являются:

     (1) проверка состояния и эффективности  использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов предприятий и учреждений;

     (2) выявление резервов роста финансовых  ресурсов;

     (3) правильность составления и исполнения  бюджета;

     (4) правильность ведения бухгалтерского  учета;

     (5) обеспечение соблюдения действующего  законодательства в области налогообложения  юридических лиц, относящихся  к различным организационно-правовым  формам. [4]

    Государственный финансовый контроль — это система  мероприятий по контролю:

    • за экономической обоснованностью, соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил использования государственных средств, полнотой и своевременностью формирования и исполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, сохранностью, эффективным и целевым использованием государственных финансовых и материальных ресурсов, налоговых льгот, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;

    • за исполнением международных финансовых обязательств Российской Федерации, состоянием государственного внутреннего долга, соблюдением налогового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг;

    • за осуществлением операций с негосударственными средствами в целях выявления  необычных (нетрадиционных для финансово-хозяйственной  деятельности субъекта правоотношений) сделок, требующих повышенного внимания и дополнительного контроля. [6] 

    1.2 Формы, виды и методы государственного и муниципального финансового контроля

     В настоящее время в литературе можно встретить самые различные классификации видов, форм, методов финансового контроля. При этом необходимо учитывать, что соотношение понятий «вид», «форма» и «метод» в науке финансового права остается дискуссионным. В то же время в большинстве работ они представлены в различных смысловых сочетаниях, но фактически используются как равнозначные.

     С точки зрения предмета контрольного воздействия, основными видами государственного (муниципального) финансового контроля являются:

     • бюджетный — финансовый контроль над соблюдением бюджетного законодательства (финансовый контроль в бюджетной  сфере);

     • налоговый — финансовый контроль над законностью (полнотой) налогообложения;

     • валютный — финансовый контроль над  соблюдением валютного законодательства.

     Являясь составной частью публично-правового  финансового контроля, бюджетный  контроль представляет собой урегулированную нормами бюджетного права систему ревизионно-правовых мер, направленных на проверку законности и целесообразности осуществляемой в России бюджетной деятельности. [8]

     Под формой проведения бюджетно-финансового  контроля понимают способы конкретного выражения организации контрольных действий.

     В соответствии с Бюджетным кодексом РФ законодательные (представительные) и представительные органы местного самоуправления применяют следующие формы финансового контроля:

     ♦ предварительный контроль;

     ♦ текущий контроль;

     ♦ последующий контроль.

     Предварительный контроль производится до совершения финансовых операций по созданию, распределению и использованию денежных средств. Он проводится с целью предупреждения финансовых нарушений законодательства, выявления на стадии прогнозов и планов дополнительных финансовых ресурсов. Предварительный контроль предусматривает оценку обоснованности финансовых программ, оценку обоснованности финансовых планов, обоснованности финансовых смет, учредительских договоров, обоснованности расчетов прибыли и др.

     Текущий (оперативный) контроль проводится в  момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд. Он проводится с целью предотвращения нарушений финансовой дисциплины, предупреждения возможных нарушений, предупреждения возможных потерь на фоне быстро меняющейся финансовой ситуации в расходовании денежных средств в процессе осуществления финансовой и хозяйственной деятельности. Объектом текущего контроля в первую очередь становится документация, связанная с уплатой или получением денежных средств. Затраты сопоставляются с нормативами расходов.

     Последующий контроль проводится после совершения финансовых операций путем анализа  и ревизии отчетной финансовой и  бухгалтерской документации. Он проводится с целью выявления нарушений  финансового законодательства и оценки результатов финансовой деятельности. Результаты финансовой деятельности сравниваются с планами, нормативами. Эта форма контроля проводится путем анализа отчетов и балансов, путем проверок и ревизий непосредственно на месте в организациях и учреждениях. [5]

     Под методами финансового контроля понимают приемы и способы его осуществления. Применяются следующие методы финансового контроля: наблюдение, обследование, проверка, анализ, ревизия, надзор.

     Наблюдение (мониторинг) — общее ознакомление с состоянием финансовой деятельности объекта контроля со стороны контролирующих организаций за выполнением определенных действий предприятиями.

     Обследование  в отличие от наблюдения охватывает более широкий круг финансовых показателей обследуемого предприятия для определения его финансового состояния. При обследовании могут использоваться такие приемы, как опрос и анкетирование.

     Проверка  финансовой деятельности проводится на месте с использованием балансовых, отчетных и расходных документов для выявления нарушений и их устранения Проверка касается основных вопросов финансовой деятельности на месте и проводится с целью устранения нарушений.

     Проверки  финансовой деятельности могут осуществляться государственными, ведомственными и  внутрихозяйственными органами контроля.

     Результаты  проверки государственными ведомственными и внутренними органами контроля оформляются актами проверки.

     Анализ  в переводе с греческого означает "расчленение, разложение изучаемого объекта или процесса на отдельные составляющие части, элементы, внутренне присущие этому объекту". В традиционном понимании финансовый анализ представляет собой метод исследования (изучения) путем расчленения сложных явлений на составные части. В широком научном понимании финансовый анализ — это метод научного исследования (познания) и оценки явлений и процессов, в основе которого лежит изучение составных частей, элементов изучаемой системы (совокупности).

     Цель  финансового анализа — оценить  финансовое состояние организации на основе достоверной информации, определить финансовый результат, платежеспособность организации, оценить эффективность использования капитала.

     При анализе используются различные  аналитические приемы (средние и  относительные величины, группировки, индексный метод и др.).

     Ревизия — это наиболее глубокий и всеобъемлющий основной метод финансового контроля. Это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятия, организации. Законодательство предусматривает обязательный и регулярный характер ревизий.

     Ревизии могут быть комплексные и тематические; плановые и внеплановые; документальные с проверкой товарно-материальных ценностей.

     Ревизии проводятся органами управления в отношении  подведомственных предприятий и  организаций, ревизионными комиссиями организаций, а также государственными органами контроля.

     Плановые  ревизии, как правило, проводятся на основе заранее составленной программы  работы ревизора, в которой определяется ревизуемый объект, конкретный перечень вопросов контроля, методы контроля, сроки ревизии. Результаты ревизии оформляются актом, имеющим силу источника доказательства в следственной и судебной практике.

     Надзор проводится контролирующими государственными органами за предприятиями и организациями, получившими лицензию на определенный вид финансовой деятельности, за соблюдением нормативов. Например, надзорные функции практикует Центральный банк РФ, осуществляя надзор за деятельностью в стране коммерческих банков, Росстрахнадзор — за страховыми фирмами. [7] 

     1.3 Основные задачи и функции органов государственного и муниципального финансового контроля

     Главными  органами, наделенными полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля в нашей стране, являются, в частности:

     Счетная палата Российской Федерации;

     Центральный банк Российской Федерации (Банк России);

     Министерство  финансов Российской Федерации;

     Федеральное казначейство Российской Федерации;

     Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору  Российской Федерации;

     Федеральная налоговая служба Российской Федерации;

     Федеральная таможенная служба Российской Федерации;

     органы  представительной (законодательной) и  исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

     контрольно-ревизионные  органы федеральных органов исполнительной власти;

     иные  органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. [3]

     В соответствии с законодательством  в случае наличия на то необходимости  осуществление отдельных бюджетных  полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти.

     Кроме того, в соответствии с БК субъектам  Федерации предоставлено право создания своих финансовых органов и органов Финансового контроля. А органы местного самоуправления могут в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы. Естественно, при этом должен соблюдаться принцип законности: порядок создания таких органов должен быть урегулирован нормами, соответственно, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований, а полномочия и организационно-правовой статус создаваемых органов не должны противоречить федеральному законодательству. [8]

     Федеральное Собрание РФ для осуществления государственных функций финансового контроля образовало Счетную палату. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему.

     К основным задачам Счетной палаты отнесены следующие:

     • организация и осуществление  контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

     • определение эффективности и  целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

     • оценка обоснованности доходных и расходных  статей проектов федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

     • финансовая экспертиза проектов федеральных  законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

     • анализ выявленных отклонений от установленных  тенденций бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению;

     • контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях;

     • регулярное представление Совету Федерации  и Государственной Думе информации о ходе выполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

     Счетная палата осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами законности, объективности, независимости и гласности.

     Счетная палата осуществляет следующие виды (функции) контрольной деятельности:

     1) контрольно-ревизионную:

     • организация и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

     • проведение комплексных ревизий  и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

     • подготовка и представление в  палаты Федерального Собрания заключений по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

     2) экспертно-аналитическую:

     • экспертиза проектов федерального бюджета, законов, иных нормативных актов, международных  договоров, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов России;

     • подготовка и представление заключений и ответов на запросы органов  государственной власти РФ;

     3) информационную деятельность:

     • информация Государственной Думы о  результатах ревизий и проверок;

     • информация Совета Федерации о результатах  ревизий и проверок;

     • представление органам государственной  власти предписаний по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц.

     Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения РФ, на федеральные внебюджетные фонды. Счетной палате также подконтрольны органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и иные финансово-кредитные учреждения вне зависимости от форм собственности, деятельность негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или имеют налоговые льготы.

     Финансовый  контроль осуществляют органы исполнительной власти, органы местного самоуправления: Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований; распорядители бюджетных средств.

     Министерство  финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой политики в стране. Положением о Министерстве финансов РФ на него возложено осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля. Минфин России осуществляет контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями и получателями бюджетных средств.

     Осуществляя государственный контроль, Министерство финансов РФ имеет право:

     • запрашивать у федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Федерации необходимые материалы;

     • ограничивать, приостанавливать в соответствии с законодательством финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании полученных средств;

     • взыскивать в установленном порядке  с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению.

     Федеральное казначейство Министерства финансов РФ осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе проведения контроля и координирует их работу.

     Главными  задачами органов Федерального казначейства являются: организация и контроль за исполнением бюджета; управление доходами и расходами бюджета  на счетах казначейства, открытых в банках исходя из принципа единства кассы; сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов; представление вышестоящим органам отчетности о финансовых операциях и др.

     Главные распорядители, распорядители бюджетных  средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

     Финансовый  контроль органы субъектов Федерации и муниципальные образования проводят при самостоятельном исполнении бюджетов. Их финансовые органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы субъекта Федерации осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

     С 1 февраля 2002 г. начал свою деятельность Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу, созданный в соответствии с Указом Президента России от 1 ноября 2001 г. № 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем".

     На  Федеральную службу по финансовому  мониторингу (в просторечии —  финансовая разведка) возлагаются задачи:

     • организация надзора и борьбы с финансовыми преступлениями в России;

     • координация деятельности правоохранительных органов в области финансового и налогового мониторинга;

     • изучение опыта финансового мониторинга  в зарубежных странах;

     • противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

     Установлена предельная численность работников Центрального аппарата Федеральной службы по финансовому мониторингу (без персонала по охране и обслуживанию зданий) в количестве 250 единиц. В составе службы руководитель, 4 заместителя руководителя. [7]