Государственный муниципальный бюджетный контроль

Содержание

Введение

Бюджетные отношения в государстве  осуществляются на базе определенных правовых норм, совокупность которых  образует бюджетный кодекс. Бюджетный  кодекс Российской Федерации служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной  системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных  правоотношений, порядок регулирования  межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности  за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные отношения, возникающие в связи с формированием  бюджетов, распределением и использованием бюджетных средств.

Бюджетная система России - важнейший  элемент финансовой системы страны, поэтому проблемы правового регулирования  бюджетной системы занимают огромное место в финансовом праве и  даже выделяются в особую подотрасль - бюджетное право.

Построение бюджетной системы  России во многом определяет эффективность  функционирования финансовой системы  государства. Россия - федеративное государство, отсюда вытекает необходимость существования  федерального бюджета и бюджетов каждого из ее субъектов. Каждый бюджет, формируемый в РФ, обеспечивает финансирование мероприятий, имеющих соответственно федеральное, республиканское, областное, краевое, окружное или местное значение. Вообще бюджет - это центральный  институт финансового права, так  как именно в форме бюджетов различных  уровней происходит аккумуляция, распределение  и использование основной массы  государственных и муниципальных  денежных средств. В материальном смысле бюджет-это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями  для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т.п.

Правовое регулирование бюджетной  системы призвано разрешить многие вопросы: разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы, принципы формирования доходной и расходной  части бюджетов, объем прав РФ, ее субъектов и муниципальных образований  при формировании бюджетов, полномочия, методы и принципы деятельности и  взаимодействия различных государственных  органов в бюджетной сфере  и многое другое.

Глава 1. Основы бюджетного законодательства РФ

1.1 Структура бюджетного законодательства РФ 

Бюджетное законодательство - это  совокупность нормативных актов  по идентификации бюджетного устройства государства, его субъектов, местного самоуправления, правовому регулированию  отношений по поводу распределения  бюджетных средств между бюджетами  разного уровня, их расходования, а  также по установлению порядка формирования и исполнения бюджетов, осуществления  финансового контроля и ответственности  за нарушение бюджетного законодательства.

В бюджетное законодательство включается не только сам БК РФ, но и два типа нормативных правовых актов: долгосрочного  действия, регулирующих отдельные вопросы  бюджетных правоотношений, и ежегодных  – о бюджете на очередной финансовый год. БК РФ принадлежит приоритет  в сфере нормативного регулирования  бюджетного процесса в России. Нормативные  правовые акты, которые обозначены на рис. 1.1, указы Президента РФ, постановления  Правительства РФ, акты федеральных  исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут  противоречить БК РФ. В то же время  БК РФ устанавливает приоритет международных  правовых норм: если международным  договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены  бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Структура бюджетного законодательства России, установленная в БК, представлена на рис. 1.1.

Рис. 1.1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

Структура бюджетного законодательства РФ, указанная в ст. 2 БК РФ, связана, прежде всего, с федеративным устройством  РФ, а также с существованием в  ней системы местного самоуправления. Помимо БК РФ, и принимаемых в  соответствии с ним федеральных  законов, регулирующих бюджетные правоотношения, в систему бюджетного законодательства РФ включаются нормативно правовые акты и законы, принимаемые на уровне субъектов РФ и муниципальных  образований.

На федеральном уровне основополагающим законодательным актом, принятым в  соответствии с Конституцией РФ, является БК РФ. В ряде регионов приняты свои законы.  

К бюджетам бюджетной системы  Российской Федерации относятся:

1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
2. бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. местные бюджеты, в том числе:

1. бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2. бюджеты городских и сельских поселений.

 Федеральный бюджет и бюджеты  государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются  и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.  

Финансовый год соответствует  календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.  

Федеральный бюджет и бюджеты  государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены  для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных  образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета  межбюджетных трансфертов между  этими бюджетами), образуют консолидированный  бюджет субъекта Российской Федерации.  

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для  исполнения расходных обязательств муниципального образования.

В качестве составной части  бюджетов городских и сельских поселений  могут быть предусмотрены сметы  доходов и расходов отдельных  населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.  

1.2 Правоотношения, регулируемые БК РФ

К бюджетным правоотношениям относятся:

- отношения, возникающие между  субъектами бюджетных правоотношений  в процессе формирования доходов  и осуществления расходов бюджетов  всех уровней бюджетной системы  РФ и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, осуществления  государственных и муниципальных  заимствований, регулирования государственного  и муниципального долга;

- отношения, возникающие между  субъектами бюджетных правоотношений  в процессе составления и рассмотрения  проектов бюджетов всех уровней  бюджетной системы РФ, утверждения  и исполнения бюджетов всех  уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования  бюджетных фондов и регулируемые Бюджетным Кодексом, составляют предмет  бюджетного права. Круг этих отношений  достаточно широк, например, отношения, связанные:

1) с установлением бюджетного  устройства и бюджетной системы  РФ;

2) с организацией контроля за исполнением бюджетов;

3) с установлением структуры  доходов и расходов бюджетной  системы РФ и распределением  их между бюджетами разного  уровня.

Каждая из указанных групп бюджетных  отношений включает совокупность более  конкретных отношений, причем все они  взаимосвязаны. Не могут реализовываться  отношения по установлению структуры  доходов и расходов бюджетной  системы без отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь  и те, и другие отношения не могут  быть реализованы без определения  компетенции государственных органов  по установлению бюджетной системы  и структуры доходов и расходов бюджета любого уровня.

Источниками являются - нормативные  акты - Конституция РФ (ст. 71), Бюджетный  Кодекс, Указы Президента РФ.

Субъекты бюджетных правоотношений делят на три группы:

1) государство, национально-государственные  и административные образования  (РФ, ее субъекты);

2) представительные и исполнительные  органы государственной и местной  власти (Правительство РФ, Правительства  республик, министерства и т.п.);

3) государственные и муниципальные  организации (предприятия, учреждения).

Не являются субъектами бюджетного права - негосударственные организации  и граждане. Особенность бюджетных  правоотношений - длятся не более года, срок действия бюджета.

Таким образом, перечисленные общественные отношения, возникающие между субъектами и урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной  деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию  бюджетов.

Организации и физические лица имеют  право участвовать в формировании бюджетов различных уровней в  качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов.

1.3 Бюджетное законодательство субъектов РФ

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации  в соответствии с БК, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие  бюджетные полномочия:

1. установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за
2. их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
4. установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
5. установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
6. определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
7. установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;
8. установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
9. предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
10. установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
11. осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;
12. детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;
13. временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
14. в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
15. иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов  федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, кроме вышеперечисленных бюджетных  полномочий, в соответствии с БК и другими федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:

1. определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные БК источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
2. установление нормативов отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с БК и законодательством о налогах и сборах;
3. определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;
4. определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
5. определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Итак, особенности финансов субъектов  РФ свидетельствуют о том, что  в рамках федеративного устройства государства они имеют единую законодательную базу и к ним  применяются единые инструменты  государственного регулирования. В  то же время в рамках финансов каждого  субъекта РФ имеются специфические  черты и особенности, характер которых  вытекает из законодательных актов  субъектов РФ и применяемых инструментов регионального регулирования. Финансы  субъекта РФ зависят от совокупности факторов социально-экономического развития и достигнутого уровня жизни населения, что отражается на финансовом потенциале региона и его возможностях по формированию бюджета и социальных внебюджетных фондов. 

1.4 Местное бюджетное законодательство РФ

Местный бюджет — это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также  контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно.

Органы местного самоуправления в  соответствии с Бюджетным Кодексом и другими федеральными законами осуществляют следующие бюджетные  полномочия:

1. установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждением отчета об исполнении местного бюджета;
2. составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
3. установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
4. определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
5. осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
6. детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;
7. в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и другими федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
8. иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ и другими федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
9. Органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо полномочий, перечисленных выше, осуществляют также следующие бюджетные полномочия:
10. установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
11. установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
12. определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ 
    (действующая редакция от 01.09.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
13. составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений  наряду с другими полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения  и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

Представительные органы местного самоуправления наделены следующими правами:

1) устанавливать местные налоги  и сборы и предоставлять льготы  по их уплате в соответствии  с федеральными законами;

2) в соответствии с законодательством  РФ принимать решения об установлении  или отмене местного налога  и сбора, о внесении изменений  в порядок его уплаты.

Органы местного самоуправления имеют  право получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и субъектов  РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены  вне территории данного муниципального образования.

1.5 Виды нарушений бюджетного законодательства РФ и меры ответственности за их совершение

В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние  годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том  числе институт ответственности  за нарушение бюджетного законодательства. До недавнего времени правовые нормы  об ответственности в бюджетной  сфере не были кодифицированы. Такие  нормы содержались в федеральных  и региональных законах о бюджете  на соответствующий финансовый год, в Законе РФ "О субвенциях республикам  в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" (на сегодняшний день утратил силу), Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.

С принятием Бюджетного кодекса  РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена  ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 которого предусмотрена ответственность  за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).

Изменения в законодательстве обусловили разные подходы специалистов к проблеме ответственности в финансовом праве. Вопрос об ответственности за нарушение  бюджетного законодательства тесно  связан с научной дискуссией о  возможности выделения финансово - правовой ответственности в самостоятельный  вид юридической ответственности, а также о сущности финансового  правонарушения как основания финансово - правовой ответственности.

Если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву, то можно  заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные  нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение. В большинстве же случаев в  финансово - правовой литературе не уделяется  внимание правонарушениям в области  бюджета и ответственности за их совершение, хотя вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности  за их совершение освещены в такой  литературе достаточно подробно. Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения регламентируются нормами части четвертой (гл. 29 " Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения ") БК РФ. Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение описаны в гл. 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение». Положения о конкретных видах административных правонарушений в сфере бюджетной деятельности и размеры санкций (ответственности за их совершение) установлены статьями 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств", 15.15 "Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе", 15.16 "Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами" Кодекса РФ об административной ответственности. Кроме того, уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства установлена нормами УК РФ.

Выделяют следующие виды нарушений  бюджетного законодательства РФ:

1. неисполнение норм закона (решения) о бюджете;
2. нецелевое использование бюджетных средств;
3. не перечисление, неполное перечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
4. несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
5. несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
6. несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
7. несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;
8. несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ;
9. несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ;
10. несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов,
11. не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;
12. открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России и др.

Указанные нарушения выступают  основаниями применения мер принуждения  за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Меры, применяемые к нарушителям  бюджетного законодательства

РФ, определены положениями гл. 29 и гл. 30 БК РФ: «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».

Анализируя статьи Бюджетного кодекса  РФ, где устанавливаются нарушения  бюджетного законодательства и ответственность  за их совершение (ст. 306.1 – 306.8), можно заметить, что санкции всех этих статей содержат отсылку к Кодексу РФ об административных правонарушениях, а при наличии состава преступления - к Уголовному кодексу РФ.

Глава 2. Государственный  муниципальный бюджетный контроль

2.1 Субъекты финансового контроля

Главными органами, наделенными  полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля в нашей стране, являются, в частности:

1. Счетная палата Российской Федерации;
2. Центральный банк Российской Федерации (Банк России);
3. Министерство финансов Российской Федерации;
4. Федеральное казначейство Российской Федерации;
5. Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору Российской Федерации;
6. Федеральная налоговая служба Российской Федерации;
7. Федеральная таможенная служба Российской Федерации;
8. органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
9. контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;
10. иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Надо заметить, что специальные  контрольные, органы, призванные осуществлять мероприятия по защите бюджетных  интересов, созданы и функционируют  в большинстве стран мира, но далеко не во всех.

2.2 Виды (формы, методы) финансового контроля

Выделяют следующие формы (или виды, методы) финансового контроля: