Государственный налоговый менеджмент

Введение

Налоговый менеджмент —  целенаправленная, организующая деятельность субъектов, с одной стороны —  государства, и налогоплательщиков с другой, с целью наиболее оптимального и юридически компетентного воздействия  на налоговые фонды денежных средств, включая управление финансовыми  активами, которые есть в наличии. Налоговый менеджмент включает также  выработку приоритетов на формирование и реализацию налоговой политики на макро и микро уровнях.

Налоги и налогообложение, с одной стороны, имеют первостепенное значение как инструмент воздействия  государства на экономическое поведение  участников рыночных отношений и  управления экономической системой. С другой стороны, налоги сами выступают  объектом управления, которое в условиях рынка принимает форму налогового менеджмента: государственного и корпоративного. Все, кто каким-либо образом связан с налогами (органы государственной  власти, налогоплательщики), манипулируют ими, пытаясь различными способами  управлять налоговыми платежами. Причем, с усложнением налоговых систем и экономических связей под воздействием процессов глобализации роль налогового менеджмента возрастает. Особенно это  касается современной России, где  рыночные отношения и институты  еще не сформировались окончательно в своем развитом виде.

     Особенности процесса налогообложения, его значимость для экономики страны вызывает необходимость выделения налогового менеджмента в качестве самостоятельной отрасли финансового менеджмента и самостоятельного направления в управленческой деятельности в России. Организации (корпорации, предприятия) все чаще используют различные схемы, включая криминальные, минимизации налоговых платежей, а государство, все более активнее, проводит налоговую реформу, не всегда получая должного фискального и регулирующего эффекта.

     Современное понимание системы налогового менеджмента обычно исключает из нее такое важное звено, как государственный налоговый менеджмент, не признает необходимость управления государством налоговыми отношениями на макро уровне рыночными формами и методами. Заложить основы такого государственного налогового менеджмента – важнейшая задача современной российской теории и практики управления налоговым процессом.

Данная работа раскрывает методологические и организационные  основы, подходы и приемы построения системы государственного налогового менеджмента, методы, механизмы и практические схемы их реализации в России.

     В первой главе рассматривается роль налогового менеджмента, его виды, организационные элементы. Вторая глава посвящена анализу эффективности налоговой политики в РФ, а именно, меры налоговой политики, направленные на стимулирование экономики и их эффективность, направления налоговой политики на предстоящий период.

1. Роль налогового менеджмента в осуществлении финансовой политики государства

1. Цели и задачи государственного налогового менеджмента

Специфика субъекта и объекта, целей и задач управления на макро и микро уровне обусловила выделение в общей системе налогового менеджмента двух звеньев – государственного и корпоративного.

В рамках государственного налогового менеджмента решаются задачи управления налоговыми потоками в масштабе страны и ее регионов. Целью такого управления является максимально возможное  обеспечение органов власти доходными  источниками. Менеджерский подход предполагает достижение этой цели не любыми средствами, а на основе эффективной налоговой  политики, обеспечивающей рост налоговых  доходов на базе роста производства, продаж и доходов налогоплательщиков.

Корпоративный налоговый  менеджмент охватывает уровень управления налоговыми потоками на предприятиях. Его основной задачей является минимизация  налогов, уплачиваемых конкретным предприятием на основе принятия управленческих решений. Конечная цель корпоративного налогового менеджмента – за счет минимизации  и оптимизации налогов увеличить  доходы (денежные потоки) предприятия. Корпоративный налоговый менеджмент призван решать проблемы управления налоговыми взаимоотношениями предприятий  с государством, возникающими в связи  с исполнением обязанностей по уплате налоговых платежей.

Несмотря на кажущиеся  противостояние, различие субъектов, целей  и задач государственного и корпоративного налогового менеджмента, обоим звеньям (уровням) управления присущи общие  черты, принципы и другие основы организации. И государственный, и корпоративный  налоговый менеджмент преследуют общую  экономическую цель – рост производства, продаж и доходов. При рассмотрении государства как макроэкономического  юридического лица (хозяйствующего субъекта), производящего и распределяющего  в обмен на налоги общественные блага  и ведущего свое финансовое хозяйство  через макроэкономический «расчетный счет» – бюджет, государственный  налоговый менеджмент принимает  форму макроэкономического корпоративного налогового менеджмента. Сказанное  не является основанием для абсолютного отождествления государственного и корпоративного налогового менеджмента, но объединяет их в общее понятие «налоговый менеджмент» и позволяет применять единые организационные подходы к управлению налоговыми потоками как общего объекта налогового менеджмента.

Единство государственного и корпоративного налогового менеджмента  в рамках общей системы управления налоговыми потоками обуславливает  единообразие подходов к процессу принятия управленческих решений. Как составная  часть финансового менеджмента  налоговый менеджмент строится на принятии эффективных управленческих решений  в области входящих и исходящих  налоговых потоков субъекта управления. Налоговый менеджмент оперирует  такими управленческими понятиями, как налоговый бюджет (он же налоговый  баланс), налоговые доходы и налоговые  расходы. Несмотря на особенности их содержания на макро и микро уровне, и государственный, и корпоративный налоговый менеджмент предполагают принятие эффективных управленческих решений в области налоговых доходов и налоговых расходов в целом и по отдельным их статьям в рамках соответствующих налоговых бюджетов.

Промежуточным положительным  результатом налогового менеджмента  является получение дополнительных налоговых доходов и налоговой  прибыли. Однако для достижения конечной цели управления важен не единовременный факт получения налоговой прибыли, а ее долговременный, устойчивый рост на основе эффективного использования (вложения) налоговых доходов (прибыли), обеспечивающего в перспективе  дополнительный рост налоговых доходов.

Субъекты управления могут  получить сиюминутную выгоду в виде экономии на налогах (предприятиями) или  дополнительных налоговых поступлений (органами государственной власти), но использовать ее в целях, не связанных  с выполнением функциональных обязанностей, или неэффективно, нерационально. В  таком случае не будет достигнута конечная, основная цель налогового менеджмента  – обеспечение финансовой устойчивости субъектов управления и экономики, устойчивого экономического роста, роста объема и качества общественных благ. Таким образом, полученная субъектом управления налоговая прибыль должна быть не «проедена», а эффективно вложена, использована на цели развития или стимулирования. Поэтому в налоговом менеджменте не менее важны управленческие решения в области налоговых расходов, включая расходы, связанные с использованием (вложением) налоговой прибыли. Только на основе комплексной взаимообусловленности и организационного взаимодействия управленческих решений по налоговым доходам и налоговым расходам будет иметь место реальный общий эффект налогового менеджмента.

Налоговый менеджмент строится на оптимизации объема, состава и  структуры входящих и исходящих  налоговых потоков. Правда, способы  их оптимизации различные у государства и предприятий. В краткосрочном плане оптимизация налоговых платежей хозяйствующими субъектами, как правило сопровождается потерями для бюджета, и наоборот, оптимизация налоговых доходов государством влечет за собой рост налоговых расходов предприятий. Однако, в стратегическом плане от оптимизации налоговых потоков (входящих и исходящих) субъектами управления выигрывают все – общество, экономика в целом, государство и предприятия, учитывая общую конечную целевую направленность налогового менеджмента в целом. Налогоплательщики находятся в постоянном поиске путей оптимизации налогов, а налоговые органы пытаются противодействовать уклонению и обходу налогов предприятиями. На единстве и борьбе противоположных интересов строится налоговый менеджмент, что является нормальным рыночным состоянием экономики и финансов.

Обобщая все вышесказанное, можно свести в единое целое организационно-методологические основы налогового менеджмента, включающие в себя цель, задачи, методы, принципы и риски, что наглядно представлено в Приложении 1.

Налоговый менеджмент в зависимости  от длительности периода и характера  решаемых задач подразделяется на стратегический и тактический налоговый менеджмент (что характерно в равной степени и для корпоративного, и для государственного налогового менеджмента).

Стратегический  налоговый менеджмент определяет долговременный курс (направления деятельности) субъекта налогового менеджмента и в большей мере основывается на перспективном налоговом планировании, прогнозировании и регулировании как стратегических элементах системы управления в целом.

Тактический налоговый  менеджмент предусматривает решение задач конкретного периода развития путем текущего налогового планирования и бюджетирования, контроля и мониторинга, внесения оперативных изменений в налоговый процесс.

2. Государственное налоговое планирование и регулирование налоговой системы

Налоговый менеджмент как  система управления налогами состоит  из структурных элементов, конкретизирующих ее функциональное предназначение:

– организация управления налоговым процессом;

– налоговое планирование;

– налоговое регулирование;

– налоговый контроль.

Общепризнанно считается, что  планирование, регулирование и контроль – это элементы налогового механизма. Вместе с тем, здесь нет противоречия, поскольку управление налоговым процессом осуществляется через налоговый механизм. В этой связи и налоговый механизм, и налоговый менеджмент имеют три общих элемента (планирование, регулирование и контроль). Эти элементы представляют собой инструментарий, включающий в себя методы и приемы управления. К названным трем элементам налогового механизма необходимо добавить и организацию управления налоговым процессом как элемента налогового менеджмента.

Структура функциональных элементов  налогового менеджмента (они являются универсальными в государственном  и в корпоративном налоговом  менеджменте), характеризующих сам  процесс управления налоговыми потоками, представлена на рис. 1.

Рис. 1. Элементы налогового менеджмента

Организация налогового менеджмента  представляет собой совокупность координационных  действий и решений субъектов  управления, обеспечивающих функционирование налогового процесса и достижение намеченных целей и задач налогового планирования, налогового регулирования и налогового контроля. Управление налоговыми потоками невозможно без организации налогового процесса. Налоговый менеджмент уже  есть организованная определенным образом  система, включающая в себя все организационно-финансовые категории управления налоговым  процессом (налоговое право, налоговую  политику, процедуры налогообложения, налоговую систему и налоговый  механизм).

К организации государственного налогового менеджмента в широком  смысле относится координация всего  налогового процесса и его элементов, а в узком понимании – организация  только исполнения налогового бюджета  в масштабах страны и регионов. В настоящее время в России организационно система управления налогообложением в основном уже  сложилась. Она представляет собой  многоуровневую и много аспектную систему с нечеткими отношениями соподчинения между исполнительными и законодательными органами разных уровней государственного устройства.

Эффективность управления во многом зависит от того, насколько  правомерно распределены полномочия и  ответственность за принятие и реализацию решений между отдельными элементами системы управления налоговыми потоками. На сегодняшний день организационное реформирование системы налогообложения в России – современная насущная задача, решение которой представляется одной из важных в проблематике налогового менеджмента на государственном и корпоративном уровнях. При этом в основе реформирования лежат стратегические задачи налоговой политики России.

1. Налоговое планирование

Налоговое планирование –  это важный функциональный элемент  налогового менеджмента. С помощью  планирования устанавливаются основные направления усилий и принятия решений, которые обеспечивают достижение целей. В ходе реализации этой функции управления намечается не только результат, который  должен быть достигнут в процессе управления налоговыми потоками, но и должен быть определен эффективный способ достижения намеченного результата. Конкретные способы формирует управляющая система, опираясь на свои представления о том, как будет функционировать управляемый объект в планируемом периоде (здесь важны прогнозные данные). Именно поэтому при управлении любыми социально-экономическими процессами планирование всегда сопровождается прогнозированием, основой которого является обобщение и анализ имеющейся информации с последующим моделированием возможных результатов развития ситуаций.

Поскольку основой налогового менеджмента выступает финансовая наука, то налоговое планирование и  прогнозирование в определенной степени является и частью финансового  планирования (прогнозирования). Задачи налогового планирования и прогнозирования  неоднозначны. Они различаются в  зависимости от того, относительно какого объекта управления они ставятся: применительно к налоговым потокам  страны (ее территорий) или налоговым  потокам отдельного предприятия.

Налоговое планирование –  это основанный на прогнозных параметрах процесс определения наиболее эффективных  направлений движения и оптимизации  объема, состава и структуры входящих и исходящих налоговых потоков  на предстоящий год и (или) перспективу  государством и хозяйствующим субъектом.

Цели и задачи налогового планирования на макро и микро уровнях различны. Государство стремится запланировать как можно больше налоговых доходов для бюджета и внебюджетных фондов, а предприятие – наметить уже в процессе планирования пути и методы снижения налоговых обязательств.

Целью государственного налогового планирования является оптимальное  по объему, составу и структуре  финансовое обеспечение расходных  полномочий органов власти всех уровней  в рамках реализации концепции государственной  экономической, финансовой, социальной и налоговой политики.

Ключевую роль в налоговом  планировании играет аналитическая  стадия сбора и обработки информации, которая поступает как от налогоплательщиков, так и со стороны государства, для выработки управленческих решений. В целом, налоговое планирование – это процесс аналитический  и одновременно поисковый, творческий, требующий индивидуального подхода. На базе проведенного анализа составляются различные варианты деятельности субъекта общего налогового менеджмента. Главная  задача на данном этапе заключается  в сравнении выработанных различных  вариантов (планов) на предмет выявления  наиболее подходящего в складывающихся условиях и позволяющего достичь  поставленной цели с наибольшим эффектом.

Следующий этап налогового планирования – разработка общей  концепции налогообложения, обеспечивающей реализацию стратегических экономических  целей налогового менеджмента, т. е. практическое внедрение планов.

Налоговое планирование тесно  связано с налоговой политикой, и не только на государственном уровне. В России предприятия обязаны разрабатывать ежегодную политику для целей налогообложения, положения которой доводятся до сведения налоговых органов. Однако на государственном уровне налоговая политика в определенной степени сводится к налоговому планированию: все параметры налоговой политики отражаются в налоговом планировании. Налоговая политика состоит из стратегии и тактики, и налоговое планирование также подразделяется на стратегическое и тактическое. Причем налоговое планирование эффективно в том случае, когда имеет место тесное взаимодействие обеих его составляющих.

Стратегическое налоговое  планирование представляет собой долгосрочное планирование достижения поставленных стратегических целей, т. е. планирование налоговых потоков на длительную перспективу на основе стратегических параметров налоговой политики. В  современных российских условия стратегическое планирование на предприятии не достаточно развито, что связано, в первую очередь, с нестабильностью в стране – это относится к правовому полю, экономической среде, политической обстановке. В масштабе страны процесс стратегического налогового планирования более развит, что связано с наличием в целом поставленного процесса планирования во всех сферах деятельности и на всех уровнях. Налоговое планирование всегда имело место в нашей стране, составлялись и составляются прогнозные значения налоговых поступлений в бюджетную систему, анализируются причины недоимок. Однако, говорить о том, что сейчас в России есть полноценная система налогового планирования как элемента налогового менеджмента, еще рано.

На уровне отдельно взятых налогоплательщиков большее распространение  имеет тактическое текущее или  оперативное налоговое планирование, которое получило свое развитие в  России в середине 90-х гг. XX в. Данный вид налогового планирования предполагает составление прогнозных данных и  разработку планов налоговых платежей в разрезе на текущий год. Однако на предприятиях разработка таких годовых  налоговых планов неизбежно перерастает  в стратегическое налоговое планирование, если данный хозяйствующий субъект  продолжает использовать выработанную концепцию налоговой политики, учитывающую  меняющиеся внешние и внутренние факторы.

В целом, как элемент налогового менеджмента, налоговое планирование состоит из следующих процессов:

– налоговое прогнозирование;

– стратегическое и тактическое  налоговое планирование, сводное  налоговое планирование (разработка концепции налоговой политики);

– налоговое бюджетирование, ориентированное на результат;

– рациональное использование  полученных дополнительных доходов  на финансирование эффективных расходов.

Важнейшей формой финансового  планирования является бюджетирование, непосредственно направленное на оптимизацию налоговых потоков. Этого нельзя сказать о налоговом менеджменте. Поэтому необходимо повысить роль налогового бюджетирования в налоговом планировании, сделав его центральным звеном налогового менеджмента.

1.2.2 Налоговое регулирование

Налоговое регулирование  как функциональный элемент налогового менеджмента непосредственным образом  связано с налоговым планированием. Налоговое регулирование – это  один их наиболее мобильных элементов  налогового менеджмента.

Согласно теории управления, регулирование представляет собой  детальную разработку способа реализации плановых заданий, а также выработку  регулирующих воздействий, направленных на их исполнение. Налоговое регулирование является связующим звеном между планированием и контролем, поскольку регулирование не только признано детально обосновать принятый вариант плана по ресурсам, методам и времени реализации, но и выявить и затем зафиксировать такую совокупность параметров плана (полную и не избыточную), которая будет достаточна для проведения эффективного контроля за исполнением принятых плановых заданий.

Налоговое регулирование  – составная часть процесса управления налогами, направленная на обеспечение  реализации концепций налоговой  политики государства и предприятий. Налоговое регулирование как  функциональный элемент налогового менеджмента не следует путать с  регулирующей функцией налогов, посредством  которой, наряду с другими функциями, реализуется общественное назначение налогов. Функция налогов объективна как форма проявления сущности объективной  категории налогов, она предполагает потенциальную возможность регулирования  социально-экономических процессов. Налоговое регулирование – это субъективная деятельность людей по использованию на практике регулирующих возможностей налогов, которые могут быть использованы с различными КПД в рамках принятых налоговых заданий и налоговой концепции. Налоговое регулирование – это процесс детальной разработки способов реализации налоговых планов, формирования и введения при необходимости новых и корректировке действующих налоговых режимов, направленных на реализацию ценового, фискального, регулирующего и контрольного назначения (функций) налогов, получивших количественное и качественное отражение в бюджетно-налоговых заданиях, целевых установках и налоговой концепции на конкретный период времени.

Основная цель налогового регулирования в уравновешивании  общественных, корпоративных и личных экономических интересов. Практика налоговых взаимоотношений показывает, что на сегодняшний день среди  функций налогов реально выполняется (и то не всегда эффективно) только фискальная, тогда как регулирующая имеет  место лишь теоретически, ее методы не срабатывают на практике.

В государственном налоговом  менеджменте налоговое регулирование  представляет собой макрорегулирование экономики, финансов страны и всего налогового процесса в обществе. Кроме того, налоговое регулирование представляет собой процесс научно выверенного и практически обоснованного оперативного вмешательства в ход выполнения налоговых бюджетов. В практическом плане налоговое регулирование состоит из следующих этапов: принятие решений, их детализация по обеспечению полного и своевременного выполнения и по вертикали, и по горизонтали задач налогового администрирования. Эффективность налогового регулирования может быть обеспечена только при наличии четкой макроэкономической стратегии в рамках общей системы государственного регулирования экономики, разработанной в соответствии с долгосрочной программой социально-экономического развития страны. Все экономические, финансовые и налоговые методы государственного регулирования должны быть тесно взаимосвязаны, что является необходимым условием достаточной результативности каждого из них в отдельности.

Методы налогового регулирования  имеют свои отличительные особенности, связанные со спецификой исполнения плановых и бюджетных заданий  по налогам. Плановый уровень налоговых  поступлений не имеет четкой адресной росписи по конкретным исполнителям, и поэтому их исполнение определяется результирующей составляющей разнообразных  результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков, ориентированных  на реализацию собственных интересов. Вследствие этого, методы налогового регулирования  должны включать как методы прямого (законодательного) воздействия, так  и методы косвенного воздействия  на поведение налогоплательщиков, стимулирующих  принятие ими решений, необходимых  обществу. В целом и общем методы налогового регулирования связаны  с элементами системы налогов  и налогообложения по отдельным  налогам, налоговыми льготами и другими  составляющими налогового процесса на макро и микро уровнях.

3. Государственный налоговый контроль.

Налоговый контроль – процесс, обеспечивающий достижение поставленных целей, задач и плановых параметров, в том числе путем применения налоговых санкций. Контроль предполагает выявление отклонений фактически достигнутых  объектом управления результатов за определенный период времени от запланированных, а также принятие мер, направленных на устранение выявленных отклонений. Необходимость такой функции  управления связана с тем, что  объект управления вследствие непредвиденных воздействий внешней среды, сбоев  внутри самого объекта может отклоняться  от намеченной для него линии поведения (плана). На стадии контроля одним из возможных решений может быть пересмотр первоначальных целей  и задач в связи с невозможностью их реализации из-за изменившихся обстоятельств.

 Государственный налоговый контроль - представляет собой комплекс мероприятий и деятельность высших органов государственной власти по проверке и мониторингу законности, рациональности и эффективности налоговых потоков в экономике, а также деятельность специальных контролирующих органов по учету налогоплательщиков, проверке их отчетности и объектов налогообложения, правильности исчисления и уплаты налогоплательщиками установленных налогов, по выявлению резервов увеличения налоговых поступлений, улучшению налоговой дисциплины и проверке соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками.

В процессе своей деятельности налогоплательщики допускают разнообразные  нарушения, как по объективным, так  и по субъективным причинам. На налоговые  службы возложен контроль за обеспечением полноты и своевременности уплаты налогоплательщиками налогов и сборов, предусмотренные действующим законодательством. Такой контроль называется внешним. При этом за нарушения налогового законодательства предусмотрены различные виды ответственности (финансовая, административная, уголовная).

Государственный налоговый  контроль обеспечивает обратную связь  общества, экономики и налогоплательщиков с органами государственной власти. По своей сути, налоговый контроль – это заключительная фаза управления налогообложением и один из элементов  налогового механизма, тесно связанных  с налоговым планированием и  налоговым регулированием.

Государственный налоговый  контроль обеспечивает формирование доходной базы бюджетов всех уровней, финансовые ресурсы которых направляются на реализацию социальных, экономических  и других реформ. Решению стратегических и тактических целей государственного налогового менеджмента способствует своевременность и всеобщий охват  налогового процесса контрольными действиями. Таким образом, одной из главных  задач налогового контроля как функционального  элемента государственного налогового менеджмента является препятствование  уклонению от налогов.

Обычно контроль ведется  в трех направлениях: за ходом осуществления  намеченной цели; за выполнением отдельных  мер, являющихся звеньями работы по достижению цели; за реализацией намеченной ранее  эффективности решений. Вместе с  тем, нельзя упускать и еще одно направление  – изучение обоснованности и целесообразности самих управленческих решений.

Субъектами государственного налогового контроля являются высшие органы государственной власти, которые  осуществляют проверку и мониторинг движения налоговых потоков в  стране, а также те организационные  структуры, которые непосредственно  осуществляют налоговый контроль налогоплательщиков.

Налоговый контроль является немаловажным элементом государственного воздействия на хозяйствующие субъекты, обязывающий их правильно формировать  налоговую базу и исчислять причитающиеся  с ней платежи, с одной стороны, (государственный налоговый контроль); это – систематическая деятельность, направленная на организацию надежного  налогового учета на предприятии, самоконтроль за правильностью налоговых расчетов, а также выявление и устранение налоговых ошибок до проверки со стороны  налоговых органов, с другой стороны (корпоративный налоговый контроль).

В основу внутреннего налогового контроля положены общие принципы осуществления  этой функции управления и, вместе с  тем, он имеет специфические организационно-экономические  принципы. К ним относятся:

1) соблюдение интересов  государства и экономических  контрагентов;

2) доступность результатов  налогового контроля для их  анализа со стороны государственных  налоговых и таможенных администраций  и банков;

3) аналитичность и содержательность отчета по внутреннему налоговому контролю для установления закономерностей потока денежных средств.

Основные задачи внутреннего  налогового контроля заключаются в  следующем: правильное и аккуратное ведение финансовых документов; своевременное  и должное заполнение всех регистров  налоговой отчетности, деклараций и  промежуточных расчетов налоговых  платежей и т. п.; обеспечение достоверности  бухгалтерского и налогового учета.

Подавляющую роль в возникновении  налоговых ошибок играет субъективный фактор. По некоторым данным, около 75 % всех налоговых ошибок связаны  с человеческим фактором: недостаточной  квалификацией работников, ошибками из-за невнимательности, недобросовестного  отношения к выполнению своих обязанностей и другие. В целом, правильно организованный корпоративный налоговый контроль позволяет существенно снизить количество налоговых ошибок и, тем самым, свести до минимума размеры штрафных санкций по результатам проверок налоговыми органами, а также обеспечивает предприятию стабильную основу для работы.

2. Анализ  современного состояния и особенностей функционирования налоговой политики в РФ

2.1 Анализ налоговой политики России на современном этапе

В соответствии с принципами среднесрочного финансового планирования Министерством финансов Российской Федерации в 2007 году был впервые  разработан документ, определяющий концептуальные подходы формирования налоговой  политики в стране на трехгодичный плановый период. Предлагаемые Минфином России мероприятия, предусматривающие изменение налогового законодательства в части налогового администрирования, а также порядка исчисления и уплаты отдельных налогов и сборов, отражены в основных направлениях налоговой политики, одобренных правительством Российской Федерации.