Государственный орган как сложное правовое явление

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Переломные периоды развития любого государства обуславливают необходимость придания максимального динамизма процессам развития экономики, социальных и иных сфер общественной жизни. Задачей первостепенной важности является создание государственного аппарата, высокопрофессионального и экономичного, способного работать в современных условиях.

В связи  с этим необходимым условием ускорения социально-экономического развития любой страны является реформирование системы государственного управления. Именно поэтому в течение ряда лет в России осуществляется административная реформа, имеющая целью оптимизацию структуры и функционирования государственного аппарата.

Первейшим элементом, своего рода «кирпичиком» всего «здания» механизма государства выступает государственный орган. Категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления.

Существует огромное количество государственных органов. Их многообразие обусловлено тем, что с развитием человеческого общества создавались именно такие государственные органы, которые в целом обеспечивали его нормальное функционирование. И естественно, что для каждой нации и в каждом государстве создавалась своя особая система органов власти. Это объясняется экономическими, социальными причинами, национальным составом населения государства, размерами его территории, географическим положением и другими факторами. Типов органов государства существует столько же, сколько и государств, и все они в своих функциях, признаках, компетенциях имеют некоторые сходства и различия.

В связи с этим перед каждым государством стоит сложная задача выбора рациональной и эффективной модели организации государственных органов, способной обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач.

От того, как формируются государственные органы, какой способ для этого избран и закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством во многом зависит эффективное осуществление государственной власти.

Порядок формирования государственных органов предопределяет нормальное функционирование и развитие общества, внутреннюю устойчивость институтов власти в нем, зависящую, в свою очередь, напрямую от ценностного согласия, общественного и индивидуального признания справедливости и открытости порядка формирования государственных органов, а также его институтов и базовых стандартов.

Кроме того, изучение проблемы рациональной организации государственных органов важно не только для выбора наиболее оптимальной модели государственного управления, но и для того чтобы избежать возможных ошибок.

Поскольку проблема оптимизации и выбора способа организации государственных органов тесно связана с важнейшими сферами государственной и общественной жизни, она нуждается во всесторонней разработке, а её изучение приобретает очевидную актуальность.

Целью работы является изучение многообразия подходов к пониманию государственного органа и его признаков, а также определение места и роли различные государственных органов в механизме государства.

Для достижения поставленной цели необходимо последовательно решить следующие задачи:

• определить содержание понятия государственного органа и рассмотреть различные подходы к его пониманию;
• сформулировать основные признаки государственного органа;
• охарактеризовать виды государственных органов и выявить основания их классификации;
• оценить место и роль различных видов государственных органов в механизме государства;
• изучить систему государственных органов.

Объектом изучения является государственный орган как сложное правовое явление.

В качестве предмета исследования в данной работе выступают различные точки зрения относительно понимания сущности и признаков государственных органов; основания классификации государственных органов; выделяемые на их основе виды государственных органов; система государственных органов.

Тема «Государственный орган: понятие, признаки, система» достаточно глубоко изучена в учебной литературе по дисциплине «Теория государства и права»: Алексеев С.С., Марченко М.Н., Малько А.В. и другие, в научной литературе такими авторами как: Черкасов К.В., Варлен М.В. Помимо этого, данный вопрос рассмотрен в периодических изданиях («История государства и права», «Российская юстиция», «Общество и право») такими авторами как Носов С.И., Вишняков В.Г., Кешикова Н.В., Федотов А.В., Вожова Е.М.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, КЛАССИФИКАЦИЯ

1.1. Понятие и признаки государственного  органа

 Как сложная социальная система, государство для реализации своих задач и функций опирается на определенный управленческий аппарат, способный принуждать к исполнению принимаемых государственных решений. Государству необходим особо организованный и структурированный аппарат публичной власти. Он состоит из различных государственных органов, учреждений, которые взаимодействуют между собой и в совокупности представляют целостный, слаженно функционирующий механизм. Причем, как правило, это целостная, иерархически построенная система государственных органов, учреждений и служб. Неслучайно механизм государства нередко отождествляется с государственным аппаратом в широком смысле.

Под государственным аппаратом понимают систему органов, через которые осуществляется государственная власть, выполняются основные функции и достигаются стоящие перед государством цели и задачи1.

Важнейшими и неотъемлемыми частями государственного аппарата выступают государственные органы. «Орган» происходит от греческого «organon», что значит «орудие, инструмент»2.

Представление об органах государственной власти зародилось еще в Древнем Риме. Так, юристы Древнего Рима рассматривали государственный орган как представитель государства. При этом государство - это фиктивное лицо (persona ficta), а государственный орган - лицо живое, поскольку состоит из живых людей, которые действуют за государство и представляют его интересы вовне. Согласно теории фикции, разработанной канонистами Средневековья, можно утверждать, что государственный орган рассматривался больше как фиктивное образование, созданное государством для обеспечения порядка, безопасности в стране, управления народом.

Представитель правовой мысли периода Нового времени О.Гирке при разработке понятия органа государственной власти выделяет две личности - вымышленная личность государства и реальная коллективная личность. Орган государства - часть живой коллективной личности. Государство действует посредством своих органов как личность высшего порядка, так же как и отдельная физическая личность реализует свои действия и поступки через свои органы. Г. Еллинек, наоборот, не отделял орган государства и государство, а, наоборот, указывал, что орган и государство - одно и то же лицо, поскольку только посредством своих органов государство существует и реализует все свои функции. В теориях Гирке и Еллинека прослеживается идея о юридической личности органа государственной власти.

Однако в истории правовой мысли существуют и иные, диаметрально противоположные точки зрения. Так, Дюги считал, что органы государства - не юридические личности. Есть только фактически властвующие - физические лица, которые суть органа государства и являются содержанием государства. Бертелеми также подтверждает предыдущую теорию, указывая, что не мистическому лицу государства, а органам власти - лицам (реально существующим, физическим) подчиняется все население. Ориу полагает также, что орган государственной власти состоит из физических лиц, выступающих в виде активной формы самоуправляющегося народа.

Отечественные дореволюционные исследователи организации и деятельности государства, опираясь на научные теории и концепции прошлого, сформировали свое видение органов государства. Так, Н.И.Лазаревский раскрывал природу органа как представление о конкретном физическом лице: «...нет ни отвлеченной «должности», ни юридического лица, а есть совокупность полномочий и совокупность физических лиц, образующих правящий механизм». Д.И. Мейер также придерживался точки зрения, которая по многим параметрам сходна с предыдущим мнением: «Все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами... исходят от государства и исполняют те или иные его задачи». Таким образом, ни Н.И.Лазаревский, ни Д.И.Мейер не признают органы государственной власти самостоятельными юридическими лицами, поскольку они целиком и полностью зависят от государства, к личности которого все сводится. Профессор М.Коркунов раскрыл понимание органа государства через понимание государственной власти как силы, основанной на сознании людьми своей зависимости от государства. Органы – всего лишь распорядители этой силы. Я.М. Магазинер выработал понятие органа государственной власти через призму их особенностей, которые заключаются в следующем:

• государственный орган - это законный представитель государства, поскольку он действует от его имени; при этом он не перестает быть частью государства, хотя и представляет собой «самостоятельную правовую личность»;
• орган государства имеет «правообязанность» и особую цель - защищать интересы всех членов общества (государства);
• орган государства имеет особое право - совершать от имени государства юридические акты, обязательные в частноправовой и публично-правовой сферах;
• для осуществления государственных функций и возложенных на него законом полномочий в распоряжении имеются общественные средства.
• действия государственного органа можно обжаловать в вышестоящий орган или суд, и за счет этого обеспечивается постоянный контроль действий государственного органа как представителя власти, имеющего право применять меры принуждения;
• наличие внутреннего единства;
• назначается в одностороннем порядке, поскольку акт назначения или избрания носит характер возложения обязанности.

На основе вышеизложенного можно прийти к выводу о том, что ученые как зарубежные, так и отечественные, не занимались детально изучением вопроса о тождестве и различиях понятий - орган государственной власти и государственный орган. Они не занимались изучением подобного вопроса, поскольку в сферу их интересов входила в первую очередь разработка самого понятия органа государственной власти. Представители правовой мысли использовали данные понятия больше как синонимы, пытаясь определить правовую природу действующего от имени и в интересах государства «органа».

В настоящее время в юридической литературе бытуют различные представления относительно понятия государственных органов. Так, один из исследователей в данной области права А.П.Адаменко считает, что «государственные органы - это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в конкретной сфере государственного управления на определенной территории».

Е.А. Ромашко выдвигает и доказывает утверждение о том, что существуют две категории - «государственный орган» и «орган государственной власти», которые соотносятся как общее и частное. При этом действуют два вида государственных органов: «государственные органы без властных полномочий» (совещательные органы) и собственно «органы государственной власти» 3.

Схожей точки зрения придерживается С.И.Носов: «Говоря о соотношении понятий «государственные органы» и «органы государственной власти», следует подчеркнуть, что первое понятие является более широким по своему содержанию. Оно включает органы государственной власти, обладающие государственно-властными полномочиями, и другие государственные органы, не обладающие такого рода полномочиями. При этом полномочия государственных органов, которые не являются непосредственно властными, связаны с государственной властью постольку, поскольку они обеспечивают государственно-властную деятельность» 4.

А.Н.Кокотов, М.И.Кукушкин раскрывают сущность органа государственной власти посредством анализа его особенностей:

• орган государственной власти - это в традиционном понимании организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности;
• государство наделяет орган государственной власти собственностью и материальными ресурсами;
• орган государственной власти отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и по поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность;
• государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному органу власти методами, средствами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение;
• наличие структуры государственного органа.

Кроме того, отмечается тот факт, что органы государственной власти - часть государственных органов наряду с государственными органами, не обладающими признаками органов государственной власти.

М.Б. Смоленский, М.В. Мархгейм, Е.Е. Тонков также указывают на то, что следует отличать государственные органы и органы государственной власти, поскольку государственно-властными полномочиями обладают не все государственные органы, а только органы государственной власти.

М.В.Баглай раскрывает понятие органов государственной власти посредством выделения следующих признаков:

• каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного нагромождения органов власти;
• орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения имеют обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства;
• деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами.

Таким образом, М.В. Баглай не выделяет и не рассматривает отдельно понятие государственного органа, однако отмечает, что «в Конституции РФ наряду с наиболее часто применяемым термином «орган государственной власти» встречается термин «государственный орган» (ст. ст. 33, 120).

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин делают вывод, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями - уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке. Г.В.Атаманчук формулирует дефиницию государственного органа как «единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций». М.И. Байтин придерживается точки зрения, согласно которой орган государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенных государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства5.

Авакьян С.А. дает следующее определение: «Государственным органом являются группа (коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осуществление задач и функций государства; орган образован надлежащим образом, определенным конституцией или законом, наделен соответствующими полномочиями, действует в установленном законодательством порядке, принимает необходимые правовые акты и несет ответственность за свою деятельность пред народом и государством». С.С.Алексеев определяет государственный орган как «звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями6.

М.Н.Марченко государственный орган рассматривается как «относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, создаваемое государством в целях осуществления строго определенного вида государственной деятельности, наделенное соответствующей компетенцией и опирающееся в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства»7.

Краткий анализ современных представлений о понятиях «орган государственной власти» и «государственный орган» позволяет сделать вывод, что некоторыми учеными не делается различий между органами государственной власти и государственными органами, вместе с тем проблема такого соотношения имеет место8.

В целом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что государственным органам присущи следующие признаки:

• государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию. Обладание властными полномочиями – важнейший признак государственного органа.
• имеет право издавать обязательные к исполнению акты (нормативные правовые и правоприменительные);
• вправе применять принуждение в случаях и в объеме, устанавливаемых в законодательном порядке;
• действует от имени государства;
• каждый государственный орган сообразно своей компетенции, выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы9.
• государственные органы предполагают юридически четко регламентированный порядок их создания, преобразования и ликвидации;
• важным признаком государственного органа является особый, установленный действующим законодательством порядок его деятельности. Отступить от этого порядка орган государства не вправе10;
• у каждого государственного органа имеется юридически закрепленная организационная структура11;
• для осуществления своей компетенции государственный орган наделяется определенными материальными средствами. Имеет в пользовании здание, организационную технику, транспортные средства, расчетный счет в банке и необходимые денежные ресурсы. В процессе реализации имущественных прав государственный орган выступает в качестве юридического лица, т.е. может отвечать по своим обязательствам вверенным ему имуществом, а также от своего имени приобретать и осуществлять имущественные отношения, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде12;
• государственный орган наделен определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью13;
• является легальным институтом, так как формируется и действует на основе соответствующих юридических документов (конституции, закона, подзаконного акта);
• состоит из государственных служащих и соответствующих структурных подразделений (отделы, управления, аппарат, канцелярии и пр.), скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы;
• осуществляют свою компетенцию тремя способами: путем принятия нормативных актов (предписаний общего характера); путем принятия правоприменительных актов (предписаний индивидуального характера); путем конкретно-организационной деятельности;
• выступает легитимным институтом, поскольку его авторитет и властные полномочия добровольно или вынужденно признаются большинством людей;
• осуществляет свою деятельность на определенной территории (имеет территориальный масштаб деятельности) 14.

Только в совокупности все перечисленные признаки дают представление о таком понятии, как «государственный орган». Общие признаки, присущие всем государственным органам, не исключают того, что существуют специфические черты и особенности в порядке образования, структуре, характере деятельности конкретного государственного органа, обусловленные его местом и ролью в системе органов государственной власти. Данное обстоятельство делает целесообразным классификацию органов государства.

1.2. Классификация государственных  органов

При всем многообразии органов государства их можно определенным образом классифицировать. В основу классификации могут быть положены разные основания.

По источнику формирования органы государственной власти делятся на первичные и производные.

К первичным органам государства относятся представительные учреждения (учредительное собрание, парламент), образуемые непосредственно в результате выборов. Сюда же может быть отнесен и глава государства (президент), если он избирается непосредственно населением.

К производным (или вторичным) государственным органам относятся органы, образуемые органами государственной власти. Таковы, например, органы исполнительной власти (правительства, министерства и т.д.). Круг их полномочий, как правило, четко определен и закреплен в нормативных правовых актах об этих органах (статутных законах, положениях), а деятельность носит в основном подотчетный характер. К этой же категории можно причислить органы правосудия15.

По характеру осуществляемых полномочий государственные органы подразделяются на следующие:

• институт главы государства (президент, монарх);
• органы законодательной власти (парламент, конгресс и д.р.);
• органы исполнительной власти (правительство, органы исполнительной власти субъектов);
• судебные органы;
• надзорно-контрольные органы (прокуратура, таможенный комитет и т.д.) 16.

По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Правда, не все местные органы являются государственными (например, органы местного самоуправления). Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Местные органы государства функционируют в административно-территориальных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти регионы17.

По процедуре принятия решений различают коллегиальные и единоначальные органы. В первом случае решения принимаются большинством голосов правомочных принимать такие решения должностных лиц органа, во втором - решение принимает единолично руководитель органа и он же несет за него персональную ответственность18.

По срокам полномочий – на постоянные, которые создаются без ограничения срока действия (например, прокуратура, милиция, суд) и временные, которые создаются для достижения краткосрочных целей (временная администрация в условиях режима чрезвычайного положения)19.

По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, правительство, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-то, одной функции, одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции)20.

По характеру подчиненности - на органы исключительно «вертикального» подчинения (прокуратура, суд и т.д.) и органы «двойного» или «вертикально-горизонтального» подчинения (милиция, государственные банки и т.д.).

По правовым формам деятельности – на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные21.

По структуре или способу организации государственные органы можно поделить на простые (не имеют внутреннего подразделения, например, нотариат) и сложные (обладают соответствующей структурой организации, например, министерства)22.

Наиболее универсальной считается классификация по принципу разделения властей, т.е. деление органов государства на законодательные (обобщающее название – парламенты), исполнительные (правительства, министерства, службы, комитеты, администрации) и судебные (конституционные, обычные, административные, военные, арбитражные суды)23.

Таким образом, существует большое количество классификаций государственных органов, каждая из которых позволяет познать определенную группу подобных органов. Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства. Необходимо отметить, что исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной взаимосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации.

2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ОРГАНОВ

2.1. Структура государственного аппарата

Под структурой государственного аппарата понимается его внутреннее строение, порядок расположения составляющих звеньев аппарата, их соотношение. Структура всегда указывает на то, из чего складывается государственный аппарат, какова субординация его составных частей, каковы принципы его организации и функционирования.

В любой стране сложившийся государственный аппарат выступает как единая целостная (общая) система. Она распадается на ряд частных систем. В качестве последних выступают однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности различные государственные органы. Наиболее важными частными системами современного государственного аппарата являются следующие: система органов государственной власти, система органов государственного управления и система судебных органов. Каждая из названных систем является носителем соответствующей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной24.

До сих пор нет единого мнения о том, в какой момент возникла теория разделения властей. Одни исследователи, говоря о ее зарождении, отталкиваются от политико-правовых взглядов об ограничении абсолютной власти монарха теми или иными средствами и способами: властью Бога и Церкви; нравственными критериями оценки личности государя; законом, которому обязан подчиняться верховный правитель, и т.п. Другие уверены, что идеи разделения властей «восходят к древности и берут свое начало со сложившихся взглядов Платона о разделении труда». При этом нередко нивелируется различие между понятиями «разделение властей» и «распределение властных полномочий между государственными органами». Между тем, как справедливо отмечали В.С. Нерсесянц, А.М. Барнашов и другие, говорить о том, что древние мыслители «уже в деталях разрабатывали само учение о разделении властей», было бы несколько преждевременно. Верно сказано, что разграничение полномочий органов государственной власти имело место во всей истории существования государств. Разделение властей - это более позднее явление.

Прежде чем обрести формы широко известной «классической» доктрины, концепция разделения властей прошла сложный путь развития. Фундамент этой теории не оказался бы столь прочным, если бы она не опиралась на наследие мыслителей Древнего мира и Средних веков. Предпосылки разделения властей зародились вместе с идеями об ограничении абсолютной власти, сфокусированной в руках одного человека или небольшой группы лиц. Можно предположить, что первые воззрения подобного рода стали появляться в эпоху формирования древних государств, так как в условиях любого политического режима возможно свободомыслие и явная или скрытая оппозиция25.