Государство как субъект гражданских правоотношний

содержание

Введение

Будучи носителем власти и воздействуя посредством законодательных  запретов и дозволений на рыночные отношения, государство одновременно является субъектом гражданского права, наделенным особыми правовыми чертами, и выступает участником разнообразных рыночных операций. Стремление освободить российское государство от хозяйственной деятельности, выраженное в экономических программах последних лет и заявлениях правительственных деятелей, ответственных за развитие экономики, может ограничить сферы и интенсивность участия государства в имущественном обороте, но не изменит его общего правового статуса как особого субъекта гражданского права. Это необходимо как для отечественных рыночных отношений, так и для международных экономических связей, в которых современные государства активно участвуют и являются гарантом их развития.

ГК определяет основы гражданско-правового статуса государства  в гл. 5. Нормы по этому вопросу содержатся и в других главах ГК, а также в ряде федеральных законов, прежде всего, в Бюджетном кодексе, определяющем порядок распоряжения финансовыми ресурсами государства.

Целью данной работы является рассмотрение государства как субъекта гражданских правоотношений.

Цель конкретизируется в постановке следующих задач:

1. рассмотреть особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации;
2. проанализировать вопросы участия Российской Федерации в гражданских правоотношениях;
3. проанализировать ответственность Российской Федерации по обязательствам.

Представленная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Глава 1.

Особенности государства как субъекта права

В перечне субъектов  гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами закон называет также Российскую Федерацию, (ст. ст. 2, 124 ГК¹).

Российская Федерация является особым субъектом гражданского права.

Российская Федерация, будучи коллективным образованием, обладает всеми признаками, необходимыми для такого рода субъекта гражданского права.

Организационное единство, характеризующее коллективное образование  как единое целое, имеющее четко  определенную структуру построения, наличие органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определяется в Конституции РФ².

Обособление имущества  проявляется в наличии права  государственной собственности  у Российской Федерации (федеральная  собственность).

Законодательно закреплен  и признак ответственности по своим обязательствам (ст. 126 ГК). Предусмотрена также возможность выступления Российской Федерации от собственного имени при приобретении и осуществлении имущественных и личных неимущественных прав, выступлении в суде (ст. 125 ГК).

Характеризуя правосубъектность  Российской Федерации, закон устанавливает, что в этих случаях следует применять нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК).

Возникает вопрос: не означает ли упоминание в законе о возможности применения норм, определяющих участие юридических лиц в гражданском обороте, к рассматриваемым отношениям, полной схожести гражданской правосубъектности РФ с правосубъектностью юридических лиц?

По мнению российских правоведов, считать этот субъект гражданского права юридическим лицом нельзя. Российская Федерация является особым участником гражданских правоотношений³. При этом Российская Федерация является государственным образованием.

Государству как субъекту гражданского права присущи особые свойства, которых нет у юридических лиц. Прежде всего, это единая территория и единая государственная система, Российская Федерация обладает политической властью и государственным суверенитетом, т.е. верховенством власти на всей своей территории и независимостью в международных отношениях.

Надо учитывать и  то, что в отличие от юридических  лиц, государство наделено властными полномочиями.

Особенностью данного субъекта гражданского права является то, что он относится к категории публично-правовых образований. Основное назначение его деятельности заключается в достижении публичных (общественных) целей в масштабе всей страны (государство). В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда Российская Федерация вступает в гражданско-правовые отношения, его деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.

Наконец, нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК), неприменимо к правосубъектности Российской Федерации. Это касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах, государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросы ответственности по обязательствам (ср. п. 1 ст. 56 со ст. 126 ГК).

Показательно и то, что нормы о правосубъектности  Российской Федерации законодатель поместил не в гл. 4 "Юридические лица", а в самостоятельной главе ГК (гл. 5), выделяя тем самым государство как самостоятельный субъект гражданского права.

В последнее время  по поводу изложенной выше традиционной в науке гражданского права трактовки гражданской правосубъектности государства как особого субъектов гражданского права, не являющегося юридическим лицом, высказаны критические замечания.

По мнению Д.В. Пяткова, существуют различные способы персонификации государства как субъекта права. Государство, обладающее властными полномочиями, является субъектом конституционного права. А выступая в сфере хозяйственной, экономической, оно лишается своих публично-властных свойств и предстает как хозяйственная публичня организация. Поэтому нельзя говорить о РФ как о самостоятельном субъекте гражданского права. "Субъектами гражданского права являются одноименные лица, обладающие гражданской правосубъектностью... Хозяйственная публичная организация - это не государство в гражданском правоотношении, а юридическое лицо, участвующее в имущественном правоотношении"⁴.

Предлагаемая Д.В. Пятковым концепция правосубъектности государства  и других публично-властных образований  вряд ли приемлема. Прежде всего она  противоречит законодательному решению  проблемы. Как показано выше, закон не считает государство как субъект гражданского права, юридическим лицом. Оно повсюду в законе обозначается своим именем и нигде не называется юридическими лицами.

У государства, выступающего в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, вопреки высказанному взгляду, суверенитет, властные полномочия не исчезают. Иначе не было бы необходимости в п. 1 ст. 124 ГК специально указывать, что оно выступает на равных началах с другими участниками гражданских отношений. Наконец, при предлагаемом подходе невозможно обосновать наличие у государства иммунитета при его выступлении во внешнеэкономических отношениях (ст. 127 ГК).

Включение Российской Федерации в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения им основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Этот принцип, зафиксированный  в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов  гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества государства, законодатель повторно, специально для этого субъекта подчеркивает, что оно "выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (ст. 124 ГК).

Внутренне присущее гражданско-правовому  регулированию свойство равенства  участников гражданских правоотношений делает невозможным использование государством властных полномочий при осуществлении им своей гражданской правосубъектности. Во все периоды существования гражданских правоотношений - при их возникновении, реализации и прекращении - этот субъект не может реализовать свои властные полномочия в отношении других участников гражданских правоотношений. Оно выступает в гражданском обороте так же, как юридические лица, подчиняясь всем установленным для последних правилам.

Вместе с тем следует отметить, что государство, обладая властными  полномочиями, в рамках публичного права имеет возможность воздействовать на гражданско-правовые отношения, уже существующие в реальности.

В нормах финансового права имеют  место попытки "забывать" о  принципе равенства в имущественных  отношениях с иными субъектами гражданского права; используя законодательные  возможности публичной власти, поставить государство в привилегированное положение в отношении других участников гражданского оборота⁵. Например, Бюджетный кодекс РФ содержит нормы, ограничивающие объем гражданских правомочий контрагентов государственных и муниципальных бюджетных учреждений. Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ, если уменьшен объем бюджетных средств, выделяемых такому учреждению для финансирования заключаемых им договоров, то, во-первых, бюджетное учреждение и его контрагент должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора; во-вторых, от бюджетного учреждения его контрагент вправе потребовать только реальный ущерб, причиненный изменением условий договора, а не убытки в полном объеме (т.е. и упущенную выгоду), как это предусмотрено ст. 15 ГК. Тем самым государство как собственник имущества созданных им бюджетных учреждений приобретает возможность ограничения объема субсидиарной ответственности, которую оно несет по обязательствам своих учреждений при недостаточности у последних денежных средств (ст. 120 ГК)⁶.

Иначе решается проблема правосубъектности  государства в законодательстве иностранных государств. По общему правилу, в гражданских кодексах и других законодательных актах  этих стран, а также в научных  исследованиях государство признается юридическим лицом публичного права. Среди критериев, отграничивающих данную группу юридических лиц от юридических лиц частного права, обычно называют публичный характер преследуемых ими целей, наличие властных полномочий, возникновение и прекращение их на основе специальных актов государственных органов.

К юридическим лицам публичного права относятся: государство, государственно-территориальные  и муниципальные образования, организации  и учреждения, осуществляющие общественно  полезные функции⁷. Например, в ФРГ таковыми признаются: казна, публично-правовые корпорации, учреждения и органы (§ 89 ГГУ 1896 г.); в Бразилии - Федерация, каждый из ее штатов и федеральный округ, каждый из муниципальных округов, учрежденных в соответствии с законом (ст. 14 бразильского Гражданского кодекса 1916 г⁸.).

В дореволюционной России группу юридических  лиц публичного права составляли: казна, представляющая государство  с хозяйственной стороны, дворянское, городское и сельское общества, земство (городское и уездное), казенные учебные заведения, монастыри, церкви, архиерейские дома.

Деятельность юридических лиц  публичного права регламентируется нормами конституционного, административного  и других отраслей публичного права. Если они оказываются субъектами имущественных отношений, на их деятельность распространяются нормы частного права (гражданского, торгового). В таких случаях их правосубъектность приравнивается к правосубъектности юридических лиц частного права.

Прямые предписания  о гражданско-правовой ответственности  публичных юридических лиц и применении процедуры несостоятельности в отношении публично-правовых корпораций, учреждений и органов содержатся, например, в § 89 ГГУ. Согласно ст. 15 Бразильского гражданского кодекса "юридические лица публичного права несут гражданскую ответственность за действия своих представителей, которые в этом качестве причиняют убытки третьим лицам в результате нарушения права или неисполнения обязанностей, предписанных законом, сохраняя за собой право регресса против причинителей ущерба"⁹.

Глава 2.

Участие Российской Федерации в гражданском обороте

2.1. Формы участия государства в имущественном обороте

В соответствии со ст. 125 ГК участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований  в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления без специального уполномочия. Органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют соответственно от имени государства, или его субъекта, или муниципального образования в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Стороной гражданского правоотношения становится в этих случаях не орган государственной власти или орган местного самоуправления, а само государство, либо его субъект, либо муниципальное образование.

Между тем государственные  и муниципальные публично-правовые образования нередко для осуществления  имущественных отношений наделяют свои органы (например, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ) правами юридических лиц обычно в форме учреждений с закреплением за ними имущества на праве оперативного управления.

Возникает ситуация, при  которой один и тот же орган  может действовать в двух ипостасях: как орган публично-правового  образования, реализующего свои полномочия от его имени, или как орган учреждения (юридического лица), действующего от имени последнего. В этих случаях, особенно при возникновении вопроса о субъекте ответственности за нарушение договорных обязательств, важно уяснить, в каком качестве действовал орган в данном правоотношении.

Критерием, позволяющим  принять правильное решение, по мнению Е.А. Суханова¹⁰, является выяснение вопроса о том, в чьих интересах - публично-правового образования как субъекта гражданского права или его юридического лица (финансируемого им учреждения) возникло соответствующее гражданское правоотношение. Вывод о том, в состав какого имущества - непосредственно государственного (муниципального) или имущества этого юридического лица - включается результат товарообмена, зависит от ответа на поставленный вопрос.

Какие же органы государственной  власти и органы местного самоуправления могут, реализуя установленную для  них компетенцию, действовать в  сфере гражданского права от имени  Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований?

На федеральном уровне от имени государства возможностью своими действиями приобретать и  осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и другие органы государственной власти. Чаще всего гражданско-правовые действия от имени государства совершают в пределах своей компетенции органы исполнительной власти, уполномоченные управлять государственным имуществом, финансами.

Среди органов государства, выступающих от его имени в  гражданском обороте, важная роль принадлежит  Федеральному казначейству РФ¹¹. Казначейство представляет собой единую централизованную систему органов, состоящую из Главного управления федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов в республиках, краях, городах и районах. Органы казначейства являются юридическими лицами, организуют, осуществляют и контролируют исполнение бюджета, управляют доходами и расходами бюджета на счетах казначейства в банках, обслуживают совместно с Центральным банком государственный внутренний и внешний долг РФ, организуют и осуществляют в установленном порядке размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в ведении Правительства, и др.

Наряду с изложенным порядком участия государства в гражданских правоотношениях закон предусматривает и иной специальный правовой механизм такого участия. Согласно п. 3 ст. 125 ГК от имени государства по его специальному поручению в гражданских правоотношениях могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Случаи и порядок таких выступлений должны предусматриваться федеральными законами, нормативными актами федерального уровня. Таким образом, выступление от имени государства в рассматриваемых случаях должно опираться на нормативный акт, допускающий такую возможность, договор поручения и доверенность соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления¹².

Сфера участия государства, субъектов РФ, муниципальных образований  в отношениях, регулируемых гражданским  законодательством, определяется рамками их гражданской правоспособности, которая трактуется в юридической литературе как специальная, допускающая возможность иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом¹³.

Правоспособность государства  и иных публично-правовых образований  не может быть признана общей (универсальной)¹⁴. Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной правоспособностью.

Предложение именовать (и, следовательно, считать) правоспособность государства и иных публично-правовых образований целевой, т.е. вытекающей из тех функций носителей публичной власти, которые они выполняют в интересах общества¹⁵, вряд ли вносит что-либо новое в уяснение ее сущности. Основной критерий, который, по мнению сторонников такого решения, не позволяет считать правоспособность рассматриваемых лиц специальной, заключается в том, что государство, принимая законы, само может устанавливать более широкий объем своей правоспособности. Но разве оно не может поступить так же в том случае, если правоспособность государства признать целевой? Главное, видимо, заключается в том, что государство и иные публично-правовые образования при участии в гражданско-правовых отношениях могут обладать лишь теми правами и обязанностями, которые прямо предусмотрены законом. При отсутствии такой прямой фиксации в законе и иных нормативных актах гражданско-правовые действия названных субъектов также признаются правомерными, если не противоречат основным целям их деятельности. Традиционно это именуется специальной правоспособностью.

Сфера гражданско-правовых отношений, участниками которых являются Российская Федерация достаточно широка. Важнейшими среди них являются отношения собственности. Российской Федерации принадлежит та часть государственной собственности, которую закон именует федеральной. Имущество, принадлежащее на праве государственной собственности субъектам РФ, составляет собственность субъектов РФ. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом (ст. 214 ГК)¹⁶. Имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 ГК).

Как и любому иному собственнику, Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям принадлежат права владения, пользования и распоряжения их имуществом. Они могут осуществлять правомочия собственника как непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и опосредованно, создавая самостоятельные субъекты гражданского права - унитарные предприятия и учреждения с закреплением за ними имущества на вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В последнем случае имущество остается в собственности публично-правового образования.

В Постановлении Правительства  РФ от 31 августа 2000 г. № 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности"¹⁷ установлено, что государственная регистрация права хозяйственного ведения и оперативного управления на закрепленное за организацией имущество в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним "осуществляется с указанием Российской Федерации как собственника данного имущества".

Российская Федерация выступает в качестве субъекта гражданского права и в обязательственных отношениях. От имени Российской Федерации действует Министерство финансов РФ, когда выпускает государственные займы (ст. 817 ГК). Государство, субъекты РФ, а также муниципальные образования гарантируют в порядке их субсидиарной ответственности возврат вкладов граждан банками, в уставном капитале которых более 50% их акций или долей участия (п. 1 ст. 840 ГК). Названные субъекты гражданского права являются участниками обязательственных отношений, возникающих, например, при эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг¹⁸.

Федеральные органы и  органы исполнительной власти субъектов  РФ могут выступать государственными заказчиками в договорных связях по поставкам и подряду для государственных нужд (ст. ст. 525, 763 ГК).

Возможно участие государства  в иных договорных правоотношениях  при условии, что эти действия не выходят за рамки их правоспособности и соблюдается принцип равенства с другими участниками гражданского оборота (например, в договорах поручения, доверительного управления имуществом, совместной деятельности и др.). Российская Федерация становится участником гражданско-правовых отношений в случаях взыскания в доход государства имущества по некоторым недействительным сделкам (ст. ст. 169, 179 ГК).

Закон предусматривает  участие Российской Федерации также  в обязательствах из причинения вреда, в которых оно может выступать в качестве субъекта ответственности. Оно обязаны возмещать вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа (ст. ст. 16, 1069 ГК). Государство обязано возмещать вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (ст. 1070 ГК).

Российская Федерация  может быть участником наследственных правоотношений. Наследником государство может быть по завещанию, а при отсутствии наследников принимает имущество умершего как выморочное. В первом случае действуют общие правила гражданского законодательства о наследовании по завещанию, и статус государства не имеет правовых особенностей. Во втором - действуют специальные правила ст. 1151 ГК¹⁹ о наследовании выморочного имущества и дополняющие их акты, которые определяют порядок учета и использования такого имущества.

В соответствии с действующим  законодательством участниками  гражданско-правовых отношений при осуществлении внешнеэкономической деятельности могут быть любые субъекты гражданского права. Право Российской Федерации быть участником этой деятельности предусмотрено Федеральным законом от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»²⁰.

Осуществляя внешнеэкономическую  деятельность, каждый субъект гражданского права самостоятельно заключает внешнеэкономические договоры с иностранными гражданами и юридическими лицами, исполняет их и несет ответственность в случаях нарушения обязательств.

При совершении государственными юридическими лицами внешнеэкономических  сделок с иностранными субъектами государство не является участником внешнеэкономического оборота. Оно становятся участником внешнеэкономических гражданских отношений лишь в случаях заключения сделок от их имени в порядке, предусмотренном ст. 125 ГК, т.е. заключения их органами государственной власти, действующими в рамках их компетенции, либо государственными органами, юридическими лицами и гражданами на основании специальных поручений Российской Федерации.

От имени государства  совершают и исполняют внешнеэкономические  сделки торговые представительства  РФ за границей и иные органы исполнительной власти (Минфин РФ, Центральный банк РФ и др.), наделенные соответствующей компетенцией. Например, получение иностранных кредитов Российской Федерацией осуществляется Правительством РФ на основе международных договоров, гражданско-правовых договоров и гарантий от имени Российской Федерации или Правительства РФ. Такие договоры, включая предоставление гарантий по займам, могут заключать также федеральные органы исполнительной власти или российские юридические лица, если они действуют по полномочию Правительства, оформленному в виде его постановления²¹.

2.2. Ответственность Российской Федерации по обязательствам

Закон устанавливает, что Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования подобно  любому иному субъекту гражданского права несут самостоятельную  имущественную ответственность  по своим обязательствам. Подчеркивается, что они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК). Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, согласно которому это правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица, либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК на Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования как на учредителей унитарных предприятий и собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана исполнением обязательных для этих юридических лиц указаний учредителей, собственников их имущества. Точно так же на них как на собственников имущества создаваемых ими учреждений возлагается субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК). Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК).

Как отмечалось выше, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные  образования в определенных случаях  выступают как субъекты внедоговорной  ответственности (ст. ст. 16, 1069, 1070 ГК).

Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества: