Государство как субъект

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 4

Глава 1. Государство как субъект гражданского права 5

Глава 2. Характеристика муниципального образования гражданского права 8

2.1. Понятие  муниципального образования 8

2.2. Муниципальные  образования как социально-экономическая  система 9

Глава 3. Участие РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях 12

3.1. Опосредованное  участие государства в гражданском  обороте 12

3.2. Непосредственное  участие государства во внутреннем  гражданском обороте 13

3.3. Государство  как собственник 15

3.4. Государство  как участник сделки 17

3.5. Гражданские  правоотношения при участии муниципальных  образований 21

3.6. Ответственность  РФ, субъектов РФ и муниципальных  образований по обязательствам 23

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 25

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 27

ВВЕДЕНИЕ

Под субъектами понимаются участники  гражданских правоотношений. В соответствии со ст. 2 ГК ими являются: гражданские  лица, юридические лица, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования.

Одни участники обладают правами  и называются управомоченными лицами, другие несут обязанности и называются обязанными лицами.

Управомоченные и обязанные  лица противостоят друг другу и не могут существовать один без другого.

Для того чтобы участвовать в  гражданских правоотношениях, необходимо обладать гражданской правоспособностью - абстрактной, общей способностью лица иметь предусмотренные законом  права (ст. 17, 49 ГК).

Правоспособностью участников гражданских  правоотношений наделяет государство, признавая тем самым их в качестве субъектов права.

Для того чтобы своими действиями приобретать и осуществлять гражданские  права, создавать для себя обязанности  и исполнять их, субъекты гражданских  правоотношений наделяются дееспособностью (ст. 21 ГК).

Государство, федеральные и муниципальные  образования недостаточно широко используют субинституты гражданского права, позволяющие  получать неналоговые доходы без  отчуждения принадлежащего им имущества (эксплуатация имущественных комплексов, использование имущества третьих  лиц с приобретением в свою собственность извлекаемых плодов, продукции, доходов и т.п.).

В свете вышеизложенного представляется своевременной и актуальной разработка теоретических вопросов, касающихся участия публично-правовых образований  в отношениях, регулируемых гражданским  правом, и, в первую очередь, выявления  особенностей их юридической природы.

Предметом  работы выступает комплекс отношений, возникающих в связи  с участием Российской Федерации  и муниципальных образований  в гражданско-правовых отношениях.

Целью работы являются определение правового положения Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права и выявление особенностей их участия в гражданско-правовых отношениях.

Задачи исследования:

- дать характеристику  государства как субъекта правоотношений  в области гражданского права  России.

- проанализировать муниципальное  образование с точки зрения  признаков субъекта отношений;

- установить особенности  правосубъектности РФ и муниципальных  образований в гражданском обороте.

Структурно работа состоит  из введения, трех частей, заключения и  списка использованной литературы.

Глава 1. Государство как субъект гражданского права

Государство является особым субъектом гражданского права:

· государство участвует  в гражданском обороте не в  своих частных интересах, а для  наиболее эффективного отправления  публичной власти в целях, провозглашенных  его основным законом;

· государство само принимает  законы, которыми должны руководствоваться  все остальные субъекты гражданского права;

· государство пользуется иммунитетом во внешнеэкономической  деятельности, т. е. неподсудностью в  отношениях с иностранными субъектами права.

Особенности правоспособности государства:

· правоспособность государства  является специальной, исходящей из целей, для которых оно существует;

· некоторые элементы гражданской  правоспособности могут принадлежать только государству такие как  государственная монополия на определенные виды деятельности и др.;

· некоторые элементы гражданской  правоспособности государству принадлежать не могут, например, заключение договора коммерческой концессии, выдача банковской гарантии и др.

Особенности дееспособности государства:

· государство участвует  в гражданском обороте не само по себе, а через свои государственные  органы, исполняющие функции представителя  его интересов в подконтрольных ему сферах деятельности;

· государство участвует  в гражданском обороте не как  единое целое, а как совокупность субъектов разных уровней, независимых  друг от друга: Федерации, ее субъектов  и муниципальных образований.

Непосредственное участие  государства осуществляется путем  вступления в оборот органов государственной  власти, действующих не как юридические  лица, а как законные представители  государства, от его имени и в  пределах их компетенции.

От имени государства  в гражданском обороте согласно ст. 124 ГК могут выступать как исполнительные, так и представительные органы РФ, а также соответствующие им органы государственных и муниципальных  образований. Согласно п. 3 ст. 125 ГК в  случаях и в порядке, предусмотренных  законодательством, от имени государства  по его специальному поручению могут  выступать любые лица — государственные, муниципальные органы, юридические  и физические лица.

Опосредованное участие  государства в гражданском обороте  осуществляется путем вступления в  него созданных государством юридических  лиц, действующих от своего имени  и приобретающих себе права и  обязанности для достижения целей, установленных для них государством в учредительных документах.

Несмотря на формальную самостоятельность  таких юридических лиц как  субъектов гражданского права, государство, оставаясь собственником их имущества, вправе контролировать их деятельность как через согласование определенных категорий сделок с имуществом, так и через назначение определенных лиц в органы их управления.

Участие государства как  собственника в гражданском обороте  осуществляется через уполномоченные на то государственные органы, посредством  которых оно приобретает, осуществляет и прекращает право собственности  на свое имущество:

- государственные и муниципальные органы по управлению имуществом во главе с Минимуществом РФ, которые передают имущество унитарным предприятиям и контролируют его использование, вносят имущество в уставные капиталы хозяйственных обществ, сдают его в аренду и т. п. ;

- государственные и муниципальные фонды имущества во главе с Российским фондом имущества основном получают доходы от сделок с имуществом.

Допускается участие государства  в любых сделках, кроме тех, которые  на него не рассчитаны: оно не может  быть потребителем, предпринимателем, наследодателем и т. п. Существуют сделки, стороной которых, как правило, является государство:

- приватизация госимущества;

- финансирование и кредитование капитального строительства предприятий;

- краткосрочная финансовая поддержка для перестройки производства;

- выдача гарантий по обязательствам госзаказчиков продукции для федеральных нужд;

- сделки по использованию природных ресурсов, в т. ч. соглашения о разделе продукции;

- эмиссия и обращение государственных ценных бумаг.

Государство является субъектом  гражданско-правовой ответственности.

Следует различать договорную и внедоговорную гражданско-правовую ответственность государства.

Согласно ст. 126 ГК в отношениях по исполнению сделок публичными субъектами действует следующий принцип  имущественной ответственности: федерация, ее субъекты, муниципалитеты не отвечают по обязательствам друг друга, а также  по обязательствам созданных ими  юридических лиц. Исключения из этого  правила:

- субсидиарная ответственность федерации по долгам федерального казенного предприятия;

- субсидиарная ответственность публичных субъектов по долгам созданных ими учреждений;

- ответственность публичных субъектов по выданным им гарантиям.

Внедоговорная ответственность  государства выражается в следующем: согласно ст. 53 Конституции РФ, вред, причиненный лицу в результате незаконных действий государственных органов, в т. ч. издания акта, несоответствующего законодательству, подлежит возмещению из соответствующей казны.

Ответчиком в суде при  предъявлении иска о возмещении такого вреда являются Министерство финансов РФ и соответствующие финансовые органы на местах.

Участие государства во внешнеторговом обороте заключается в выступлении  его в качестве заемщика, кредитора, гаранта, эмитента ценных бумаг при  заключении сделок, другой стороной которых  является иностранный субъект гражданского права: международная организация, иностранное государство, юридическое  или физическое лицо.

Такие сделки от имени Российской Федерации заключает Правительство  РФ в лице его профильных министерств:

по денежным обязательствам — Минфин;

по инвестиционным соглашениям  — Минэкономики;

по распоряжению имуществом — Минимущество.

Особенности участия государства  во внешнеэкономической деятельности:

Органы, уполномоченные действовать  от имени государства, могут вступать в соответствующие отношения  как непосредственно, так и через  посольства, консульства или торгпредства, которые должны иметь для этого  специальные полномочия;

За государством как субъектом  внешнеэкономической деятельности в общем случае согласно ст. 127 ГК признается иммунитет. Различают несколько  видов иммунитета:

- судебный, когда без согласия государства оно не может быть привлечено к суду другого государства;

- от предварительного обеспечения иска, когда без согласия государства нельзя арестовать его имущество;

- от принудительного исполнения решения, когда без согласия государства нельзя осуществить принудительное исполнение решения, вынесенного против него: обратить взыскание на его имущество и т. п.

Иммунитет основывается на том, что государство обладает суверенитетом, который не позволяет предпринимать  в его отношении какие-либо принудительные меры. Государство вправе дать согласие на применение к нему принудительных мер, которое должно быть явно выражено дипломатическим или иным путем, а также отказаться от иммунитета при заключении международных договоров.

Глава 2. Характеристика муниципального образования гражданского права

2.1. Понятие муниципального  образования

В Федеральном законе «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько; поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Основные признаки любого муниципального образования приведены на рис. 1.

Рис. 1. Признаки муниципального образования¹

Таким образом, в Законе 1995 г. четко даны правовые признаки муниципального образования: это любая территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, атрибутами которой являются: муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом какая конкретно территория, в каких административных границах может быть муниципальным образованием — не сказано. Этот недостаток устранен в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором уточнены территориальные основы и правовое положение муниципальных образований. Это сделано для более четкого распределения публично-правовых задач (вопросов местного значения), объектов собственности, доходных источников и ответственности между различными муниципальными образованиями. Четко определены два типа муниципальных образований: муниципалитеты, которые создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов, и муниципальные округа,— фактически районы. Вся территория страны должна быть покрыта как муниципалитетами, так и муниципальными округами. Большие города (города регионального значения), а также любые административные центры субъектов Российской Федерации будут муниципалитетами, осуществляющими также функции муниципального округа.

Наличие обоих типов муниципальных  образований признано необходимым  для одновременного решения следующих  задач: приближения местного самоуправления к населению, обеспечения его доступности, эффективности решения вопросов местного значения на соответствующем их содержанию территориальном уровне.

Границы муниципальных образований  могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.

Следовательно, в соответствии с законом к признакам муниципального образования можно отнести²:

- территориальность местного  самоуправления в границах поселения или в иных, определенных законом, границах (т.е. законом закрепляется поселенческо-территориальный принцип организации местного самоуправления);

- реализация населением  на этой территории своего  права на местное самоуправление, т.е. на решение всех вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность;

- наличие выборных органов  местного самоуправления (представ  вительного органа, главы муниципального  образования, иных выборных органов);

- реализация населением  своего права на владение, пользование;

- распоряжение муниципальной  собственностью;

- наличие у органов  местного самоуправления права  самостоятельно разрабатывать, утверждать  и исполнять местный бюджет;

- несвязанность территории  муниципального образования с  границами административно-территориальных  единиц субъектов Российской Федерации.

2.2. Муниципальные  образования как социально-экономическая  система

Сложные системы, включающие в себя множество природным и  созданных человеком подсистем, называются социально-экономическими. При этом одна социально-экономическая система может быть, подсистемой в рамках другой социально-экономической системы. Муниципальное образование (город, поселение, район) как социально-экономическая система является подсистемой региона и государства. В этих системах муниципальное образование выполняет множество различных, функций: административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.

Для управления муниципальным  образованием как социально-экономической  системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть ее основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысла он носит субъективный характер. Например, территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т.д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории. Функциональная же структуризация (по функциям или по целям) помогает построить «дерево целей» системы управления городом.

В материально-вещественной структуре города можно выделите следующие главные подсистемы³: территория; население; градообразующая сфера; градообслуживающая сфера, или городское хозяйство; социальная сфера.

Муниципальное образование  как социально-экономическая система может быть определена через параметры объекта и субъекта управления. Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают существенное влияние на формирование интересов совместного проживания.

На муниципальном уровне можно с достаточной степенью условности выделить следующие интересы совместного проживания:

1)  совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственной деятельности;

2) совместное пользование  социальной инфраструктурой;

3) регулирование общественной  жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).

Цель и методы деятельности субъекта управления муниципальным  образованием определяют его характеристики. Главная характеристика субъекта управления муниципальным образованием — объем  его компетенции. Прежде всего, это те задачи, которые государство возложило на органы местного самоуправления.

Осуществляя управленческую деятельность в муниципальном образовании, органы местного самоуправления призваны выявлять тенденции экономических процессов на подведомственной территории, определять приоритеты, ресурсные средства и формулировать экономическую стратегию развития местного сообщества. Особое значение приобретают укрепление муниципальной собственности, постепенное восстановление работоспособности объектов местного хозяйства. Ведь нельзя потребить то, что не произведено. Только собственник может быть заинтересованной опорой местного производства, активным участником решения местных проблем. Не случайно один из системных принципов Европейской хартии о местном самоуправлении — достаточность материальных, финансовых и других ресурсов местного самоуправления⁴.

Глава 3. Участие РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях

3.1. Опосредованное участие  государства в гражданском обороте

Государство может участвовать в гражданском  обороте как непосредственно, так  и через специально созданные  им для этих целей государственные  юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим  гражданским законодательством. Остановимся  вначале на последней форме участия  государства в гражданском обороте.

Опосредованное  участие государства в обороте  достигается путем вступления в  него созданных государством юридических  лиц, действующих как таковые, принимающих  обязанности и приобретающих  права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах  таких организационно-правовых форм, как государственные и муниципальные  унитарные предприятия и финансируемые  собственником (в нашем случае - государством) учреждения. Через этих юридических  лиц, косвенно, опосредованно в гражданском  обороте участвует и государство. Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности  учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК), однако у этого  принципа есть немало исключений (см., напр. п. 5 ст. 115и п. 2 ст. 120 ГК), связанных  в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических  лиц. Однако не только в этих исключениях  из принципа раздельной ответственности  состоит опосредованное участие  государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником  имущества, на базе которого оперируют  созданные им юридические лица, и  в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной  ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства  случаев за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и  т. п.) в отношении таких юридических  лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском  обороте (сторонами соответствующих  сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место, опосредованное участие  государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать  и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в  гражданском обороте государство, но в то же время оно действует  и как самостоятельное юридическое  лицо, приобретающее права и обязанности  для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

3.2. Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском обороте

Оно осуществляется путем вступления в оборот органов государственной  власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, что государство  будет представлено органом, который  является одновременно и юридическим  лицом. Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает  именно его. Главное, что этот орган  действует от имени государства  в пределах компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК).

Квалифицирующим признаком участия  государства в обороте не может  быть действие такого государственного органа, который не является юридическим  лицом. Сейчас практически все государственные  органы, которые участвуют в гражданском  обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное - не формальный критерий наличия или  отсутствия прав юридического лица, а  направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены  от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства  в гражданском обороте мы имеем  специфические отношения представительства  в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых  обстоятельствах государство может  считаться участвующим в гражданском  обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства  совершить действие от имени государства, тем самым связав его. От имени  государства в гражданском обороте  могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное  казначейство РФ, Мингосимущество РФ и др., а также соответствующие  им органы государственных и муниципальных  образований. В случаях и в  порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые  лица - государственные органы, органы местного самоуправления, юридические  и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах  управления акционерных обществ (хозяйственных  товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной  собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие  договоры на представление этих интересов. Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском  обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими  органами и даже некое подобие  их иерархичности отсутствуют. Между  тем многие правовые системы исходят  из монистической модели участия  государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву⁵.

Ценность ее состоит в том, что  достаточно однажды зафиксировать  равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками  гражданского оборота - и в дальнейшем это положение не будет нуждаться  в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует  фиксации равноправия применительно  к каждому государственному органу, представляющему государство в  гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число  этих органов все увеличивается  и увеличивается. Неслучайно степень  обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц  во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада. Ситуацию не может исправить и  то, что в РФ существует Федеральное  казначейство. Оно создано на основании  Указа Президента РФ от 8 декабря  1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе". Положение о федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864. Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений. Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ. Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ.

Однако Федеральное казначейство РФ - не единственный орган, действующий  непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств  единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых  из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из "общей  кассы", и в отношении него право  представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно, за органами по управлению государственным  имуществом. Последние являются распорядителями  практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы). Между тем в нашем  законодательстве уже появилась  конструкция, исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны хотя бы по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК). Их учредителем, правда, не является федеральное  казначейство, но название прямо говорит о том, что они находятся в собственности казны⁶.