Институт отзыва в России

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение .......................................................................................................3

1.      Участие населения в местном самоуправлении ..................................5

2.      Императивный мандат депутатов и иных выборных

    должностных лиц .................................................................................10

3.      Понятие и принципы института отзыва .............................................14

4.      Отзыв как мера юридической ответственности ................................19

5.      Организационно-правовые проблемы процессуального

     порядка реализации отзыва .................................................................26

Заключение .................................................................................................32

Библиографический список ......................................................................35

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы заключается в том, в Российской Федерации практика применения института отзыва выборных лиц довольно противоречива. Это вызвано тем, что в современной России на федеральном уровне закреплен принцип свободного мандата, а на уровне субъектов федерации, органов местного самоуправления встречается императивный мандат и, соответственно, институт отзыва.

Институт отзыва не является объектом регулирования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института.

Применительно к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации федеральный законодатель последовательно стоит на позиции недопустимости отзыва этих лиц. Это вполне логично с учетом того, что основы статуса Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы определены в самой Конституции Российской Федерации. В то же время проведенное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также определение самостоятельности местного самоуправления предполагает возможность постановки вопроса об отзыве депутатов и должностных лиц на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Институт отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления урегулирован в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объект работы – общественные отношения, связанные с реализацией института отзыва в России.

Предмет исследования – правовое регулирование деятельности системы института отзыва в России.

Цель работы – анализ института отзыва в России на основе Российского законодательства.

Поставленная цель определяет задачи исследования:

- рассмотреть участие населения в местном самоуправлении;

- раскрыть сущность императивного мандата депутатов и иных выборных должностных лиц;

- исследовать понятие и принципы института отзыва;

- проанализировать отзыв как мера юридической ответственности;

- выявить организационно-правовые проблемы процессуального порядка реализации отзыва.

Представляется, что анализ тематики института отзыва в России представляет научный и практический интерес.

1.      УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ[1] и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала[2] Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране. По мнению экспертов Совета Европы, базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] вполне соответствует этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[4].

Правовую основу (систему) местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это, пожалуй, исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой)[5].

Местное самоуправление – одна из основ кон­ституционного строя государства. Местные сооб­щества населения являются одной из составляю­щих любого демократического режима. Местное самоуправление является и основным звеном по­литики любого государства, в связи с чем необ­ходимо строить действующее законодательство и правоприменительную практику таким обра­зом, чтобы оно стало надежным правовым фун­даментом для реального народовластия[6].

Трудно не согласиться с мнением М.В. Масловской и Р.Л. Якина, что местное самоуправление представляет собой не только особый уровень публичной власти, но и наиболее демократический институт в государстве[7].

Авторы популярного учебника «Муниципальное право Российской Федерации» считают, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[8].

Некоторые авторы определяют органы местного самоуправления как органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий[9].

Используя системный подход, некоторые специалисты понимают под структурой органов местного самоуправления их совокупность и отношения между ними, что дает полную картину организационного устройства местной власти[10].

С точки зрения Ж.Д. Джангиряна – власть не разделяется на какие-либо ее виды, формы, органы, должностные лица, а разделяется ее осуществление с тем, чтобы никто не мог присвоить власть в стране, осуществить захват власти или присвоение властных полномочий[11].

Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Так же как государственная власть, муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. И те и другие формы представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления[12].

Конституция Российской Федерации гласит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и оно осуществляется через формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал положение Конституции Российской Федерации и установил, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В этом же нормативном акте закрепляется положение, согласно которому население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления[13].

Население муниципального образования – субъект сложносоставной, и он, разумеется, несводим к механической сумме граждан, проживающих на территории муниципалитета[14]. Современные авторы, исследующие местное самоуправление и его правовые свойства, используют понятия «территориальный публичный коллектив», «территориальный коллектив» как близкие или совпадающие с понятием «население муниципального образования», используемым законодательством[15].

Необходимо отметить, что о присутствии небрежности законодателей в работе с федеральными законами, о некомпетентности разработчиков их проектов. Напрашивается вывод о том, что в процессе правотворчества игнорируются не только требования правовой науки, но порой и здравого смысла[16]. Как подчеркнули участники научно-практической конференции, посвященной качеству законов и юридической технике, проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ситуация близка к критической: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении[17].

Таким образом, представительный орган муниципального образования – это орган публичной власти, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Задача органов местного самоуправления – создать достаточную правовую базу для того, чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно.

Средствами правового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные акты органов государственной власти России и ее субъектов, а также акты органов муниципальной власти. Основанием осуществления государственного регулирования является Конституция РФ, которая относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных и региональных органов. Возможность правотворчества на муниципальном уровне диктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признаками публичной власти.

2. ИМПЕРАТИВНЫЙ МАНДАТ ДЕПУТАТОВ И ИНЫХ ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Деятельность законодательных органов обусловлена общественной потребностью в установлении вполне определенных правил поведения для граждан и юридических лиц. Тесная связь этих органов с населением, конституционный порядок их формирования путем избрания депутатов создает предпосылки для отражения в законодательных актах воли избирателей. Однако уровень так называемой легитимности законодательных органов многих субъектов РФ пока что невысок. В связи с атмосферой общественной пассивности и безразличия большого количества граждан к политическим процессам, в частности, к избирательным кампаниям, в большинстве субъектов РФ выборы депутатов в законодательные органы признаются состоявшимися при участии в них всего лишь двадцати пяти процентов избирателей. Следовательно, при наличии нескольких претендентов на один депутатский мандат в конкретном избирательном округе конкретный депутат представляет волю весьма незначительного круга избирателей. При этом отсутствие у большинства депутатов профессиональных знаний и умения, безусловно, отражается на качестве законов, авторитете самих законодательных органов[18]. Вследствие этого на современном этапе ослабляется значение закона как социального инструмента, отражающего волю всех избирателей либо, по крайней мере, их реального большинства. Поэтому не удивительно, что значительная часть населения негативно относится к законодательству, не руководствуется его нормами в процессе выбора вариантов своего поведения.

Принцип императивного мандата:

•  устанавливает ответственность выборного лица перед гражданами, его избравшими;

•  обязывает выборное лицо поддерживать связь со своими избирателями и выполнять их волю;

• закрепляет за избирателями право отозвать выборное лицо, не оправдавшее их доверия.

Сторонники императивного мандата указывают на то, что только этот принцип позволяет реализовать представительный характер демократии. Выборное лицо как полномочный представитель своих избирателей не может быть свободно от их воли и интересов. Депутат или должностное лицо исполнительной власти обязаны в своей деятельности руководствоваться своими предвыборными обещаниями, поддерживать связи с избирателями и выявлять их волю путем проведения консультативных референдумов, массовых опросов, собраний избирателей, рассмотрения их письменных обращений, анализа показателей социально-экономического развития территории избирательного округа.

За систематическое неисполнение выборным лицом своих обязанностей, наказов избирателей, действующего законодательства принцип императивного мандата предполагает возможность инициировать отзыв выборного лица.

В настоящее время этот принцип зафиксирован в конституциях весьма ограниченного числа государств (например, Китая, Кубы, Вьетнама), являясь при этом скорее формальным. Хотя, как уже было отмечено, в ряде стран он используется на региональном и муниципальном уровнях.

Следует отметить, что по сей день среди ученых-юристов продолжаются дискуссии по поводу необходимости осуществления гражданами политического участия в форме отзыва депутата представительного органа[19]. На современном этапе представители юридической науки пытаются найти ответ на вопрос, совместим ли императивный мандат с провозглашаемыми демократическими принципами?

Отвечая на этот вопрос, на основе анализа мнений авторитетных ученых и правоприменительной практики, В.В. Пылин высказывается в пользу предоставления избирателям собственного права по отзыву выборных лиц и близкого к нему права роспуска выборных органов. При этом автор подчеркивает, что эти формы политического участия должны осуществляться в исключительных случаях, «когда исчерпаны иные средства обеспечения деятельности депутата или выборного должностного лица или выборного органа», и что для их успешного осуществления мало признания и законодательных гарантий, необходим высокий уровень политической и правовой культуры граждан, их готовность к участию в общественной деятельности[20]. Соглашаясь в целом с мнением Пылина В.В. следует отметить, что, безусловно, высокий уровень правосознания граждан оказывает непосредственное влияние на осуществление ими политического участия в любой из форм, однако, на наш взгляд, имеется и обратная зависимость – расширение возможностей политического участия путем законодательного закрепления новых его форм должно стимулировать политическую активность граждан.

Представляется преждевременным отказ в Российской Федерации от императивного мандата депутата. В настоящее время вопрос о возможности отзыва депутатов региональных парламентов зависит от усмотрения самих парламентов, которые не спешат устанавливать в субъектах РФ этот правовой институт. Поэтому необходимо закрепить на уровне Федерального закона «Об общих принципах…» императивный мандат депутатов региональных парламентов России, возродить институты наказов, отчетов и отзыва, освободив их при этом от былого формализма[21].

Говоря о переходе к формированию региональных представительных органов, в том числе и по пропорциональной системе, нельзя не отметить и тот факт, что вследствие этого ставится под вопрос возможность отзыва депутата указанного представительного органа. В этой связи Гошуляк В.В., отмечая тесную связь депутатского мандата с многопартийностью, говорит о том, что «поскольку федеральный законодатель ввел обязательность формирования законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, в том числе по пропорциональной системе, то тем самым он указал на необходимость признания депутатского мандата на уровне субъекта Федерации свободным»[22].

Действительно, при пропорциональной системе кандидат в депутаты выступает не как самостоятельная фигура, а в составе списка, выдвинутого той или иной политической партией. Соответственно, население, не избиравшее непосредственно конкретного депутата, не может наделяться правом его досрочного отзыва. В этом плане введение пропорциональной системы, конечно, сужает сферу политического участия на уровне субъекта РФ, ослабляет связь депутата с избирателями округа.

Таким образом, наличие или отсутствие в демократическом государстве института отзыва выборных лиц избирателями характеризует специфику взаимоотношений представителей народа со своими избирателями. Характер этих взаимоотношений определяется, прежде всего, правовым статусом мандата, который выборное лицо получает от избирателей.

Принцип императивного мандата определяет характер взаимоотношений выборных лиц со своими избирателями и устанавливает меру ответственности представителей народа. В этом случае граждане имеют возможность влиять на своих властных представителей в течение практически всего срока их полномочий.

3. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ИНСТИТУТА ОТЗЫВА

Одной из форм непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления является отзыв избранных депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Отзыв не включен в систему избирательного права. Избирательное право заключается в законах о выборах, гарантирующих право избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право). А отзыв – это мера ответственности за ненадлежащее исполнение уже избранными лицами возложенных на них обязанностей. Отзыв является формой прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 130) местное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем выборов, референдума и иных форм прямого участия в осуществлении местного самоуправления. Конституция России среди иных форм подразумевает в том числе отзыв, поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит, что голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума, т.е. наблюдается совпадение с формой прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренной Конституцией РФ (референдумом), и непосредственное выражение воли населения муниципального образования (голосование).

Несмотря на то, что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. У отзыва собственное целевое назначение, вытекающее из его направленности на досрочное прекращение полномочий выборных лиц, что предопределяет применение особых процедур его проведения, обеспечивающих гарантии для отзываемых лиц.

Требования к некоторым общим моментам процедуры отзыва содержатся в законодательстве. К ним относятся, например, основания отзыва, предоставление отзываемому лицу возможности дать объяснение, необходимость проведения голосования для принятия решения об отзыве, которое проводится по инициативе населения.

Поскольку решение вопроса о соответствии фактических оснований отзыва основаниям отзыва, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования, явно относится к части процедуры отзыва, то основания отзыва, установленные этим Федеральным законом, являются общими и могут быть конкретизированы в контексте процедуры отзыва уставом муниципального образования. Например, в соответствии с указанным Федеральным законом основаниями отзыва являются конкретные решения или действия (бездействие), допущенные при осуществлении полномочий, определенных уставом муниципального образования, нарушающие Конституцию РФ, федеральные законы, законы субъекта РФ, устав муниципального образования. Уставом муниципального образования основания отзыва могут быть измерены в денежном выражении (если нарушения повлекли ущерб свыше определенной суммы) или их можно продолжить (нарушающие помимо устава другие муниципальные акты) или ограничить (вряд ли следует считать основанием отзыва незначительный ущерб, если в короткий период времени он был многократно возмещен или был возмещен иной вред, причиненный другим лицом, если он наступил на первом этапе пребывания в избранной должности, если инициируют отзыв лица, которым вовсе никакого вреда не причинено, и т.д.).

Устанавливая общие принципы отзыва в законодательстве, законодатель стоит на страже избирательных прав.

Согласно п. 5 ст. 18 данного Федерального закона уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. На основе данного Федерального закона в субъектах Федерации принимались законы об отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления, в которых подробно определялась процедура назначения голосования по отзыву и регламентировался сам процесс голосования.

Из Постановления Конституционный Суд РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П[23] следует, что жители муниципального образования имеют право на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ), и при признании федеральным законом возможности отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъекта РФ не могут препятствовать представительному органу муниципального образования самостоятельно решать, какие основания и процедура отзыва должностного лица местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Таким образом, только уставом муниципального образования устанавливается процедура отзыва. Устав может устанавливать нормы, отсылочные к иным муниципальным нормативным правовым актам, федеральным законам, которые, по мнению представительного органа муниципального образования (так как он утверждает устав), содержат положения, схожие с теми, которые были бы установлены на местном уровне. Но данный вопрос решается муниципальным образованием самостоятельно. Как считает О.В. Крупочкин, если устав муниципального образования процедуру отзыва не устанавливает, то применять другие акты, например Закон о референдуме, неправильно, незаконно[24]. Применяя указанное Постановление Конституционного Суда к такому случаю, можно констатировать, что тогда Закон о референдуме не соответствует Конституции.

Уставы муниципальных образований, как правило, ограничивались краткими упоминаниями о возможности отзыва депутатов и соответствующих должностных лиц. В этой связи А.В. Алехичева отмечает, что зачастую уставы муниципальных образований свидетельствуют о том, что в них основания и процедуры проведения отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления нередко излагаются бессистемно, с существенными пробелами. Это с неизбежностью ведет к переносу дискуссий о возможности отзыва конкретного должностного лица к обсуждению в судах юридической силы устава муниципального образования[25]. Для устранения данных недостатков представляется актуальной выработка федеральными органами государственной власти и органами государственной власти рекомендаций по проведению отзыва на местном уровне, которые бы включали модельную регламентацию отзыва в уставе муниципального образования. Такого рода методическая помощь могла бы сориентировать муниципальное нормотворчество и сыграть важную роль в снятии необоснованных ограничений для демократического волеизъявления населения муниципальных образований.

В целом же практика проведения отзывов на местном уровне не получила достаточного развития. Наиболее серьезные юридические препятствия для отзыва возникали при обжаловании в суде оснований для отзыва.

Таким образом, отзыв является одной из форм непосредственного участия жителей муниципального образования в осуществлении местного самоуправления. Если выборы в органы местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, проходят в обязательном порядке, то отзыв, допустимость которого устанавливается на федеральном уровне (и только на федеральном, поскольку право избирать на определенный срок и быть избранным на определенный срок гарантировано Конституцией и Федеральным законом), может быть установлен только на муниципальном уровне. Отзыв в чистой форме является декларацией населения о недоверии депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления. На основании такой декларации лишить должности может только представительный орган муниципального образования.

4. ОТЗЫВ КАК МЕРА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Отзыв – институт непосредственной демократии, являющийся формой ответственности депутата и выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий[26]. Инициатива отзыва принадлежит избирателям в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума.

В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права – юридической ответственности.

Проблема нормативного основания конституционно-правовой ответственности является очень острой: существуют различные точки зрения касательно того, какое именно деяние является основанием данного вида ответственности[27].

В своей работе В.А. Виноградов указывает, что основанием конституционно-правовой ответственности может быть не только конституционный деликт, но и иные обстоятельства, прямо предусмотренные конституционно-правовыми нормами[28].

А.А. Дабалаев предлагает следующую теоретическую конструкцию. В тех случаях, когда инстанцией ответственности является государство в лице своих органов или должностных лиц, основанием ответственности должно быть исключительно правонарушение. Такой императив будет являться гарантирующим началом от необоснованного привлечения к ответственности как проявления силового воздействия на «нижестоящих» во властной вертикали субъектов. Когда инстанцией ответственности является народ России или его часть, объединенная на основе какого-либо критерия (например, население муниципального образования), то основание ответственности не должно носить формально-юридического характера[29].