Институт полномочных представителей Президента РФ как структурная составляющая укрепления вертикали власти

Содержание:

Введение…………….

Глава 1. Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в  федеральных округах

Глава 2. Институт полномочных  представителей Президента РФ как структурная  составляющая укрепления вертикали  власти

Институт полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах: политическая сущность и специфика  функционирования

Глава 3: Оптимизация деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

Заключение……………………………………………………………

Список использованной литературы…………………………….

Введение:

Актуальность темы исследования. Становление и развитие Российской Федерации в 90-х годах XX века характеризовалось  системным кризисом, одной из составляющих которого стало нарушение политического  баланса между федеральным центром  и субъектами РФ, что негативно  сказалось на состоянии российской государственности, единстве и безопасности страны. Поиск более совершенных  форм и методов построения системы  государственной власти и управления привел политическое руководство страны к началу административного реформирования. Одной из составных частей данного  процесса явилось образование нового административного звена - федеральных  округов во главе с полномочными представителями Президента РФ.

Эта ситуация еще более  усиливает актуальность исследования, которая обусловлена следующими обстоятельствами:

во-первых, появилась необходимость  изучения проблем, связанных с особенностями  функционирования института полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах в условиях современного политического развития России, когда  имеют место существенные изменения  в государственном строительстве  и системе власти в стране; набирает силу процесс укрепления вертикали  власти и государственных структур; создаются объективные предпосылки  для перехода к устойчивому развитию общества и государства;

во-вторых, в течение последнего десятилетия существенно изменились полномочия представителей главы государства, их политико-правовой  статус, кадровый состав, соответственно и их политическая роль, что требует научного осмысления и взвешенных, объективных оценок;

в-третьих, со времени появления  института полномочных представителей Президента России, накоплен значительный опыт работы, в связи с чем назрела  необходимость его изучения и  обобщения, систематизации достигнутых  результатов и определения неиспользованных возможностей, оптимизации деятельности в быстро меняющейся социально-политической обстановке, устранении выявленных недостатков, определении перспектив дальнейшего развития в условиях реформирования политической системы России;

в-четвертых, социально и  политически значимой, на наш взгляд, является необходимость сравнительного анализа функционирования полномочных  представителей Президента РФ в различных  федеральных округах. В этом смысле важно установить как некоторые  общие доминанты, присущие этой деятельности, так и ее особенности в конкретном федеральном округе, в частности, в ЦФО. Такой анализ необходим  в интересах политической науки  и для решения практических задач. 

Объектом исследования выступает  институт полномочных представителей Президента РФ, обеспечивающий реализацию главой государства своих конституционных  полномочий и способствующий повышению  эффективности деятельности органов  государственной власти и управления.

Предметом исследования являются приоритеты и особенности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах  в условиях реформы органов государственной  власти.

Научная гипотеза исследования состоит в том, что институт полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах, доказав свою востребованность и политическую жизнеспособность, является важной составляющей реформирования системы  государственной власти и управления современной России, причем в процессе оптимизации деятельности института  его политическая роль в перспективе  будет возрастать, внося определенные коррективы в его институционализацию, сущность, направления, формы и методы работы.

Цель курсовой работы состоит  в изучении политической природы  и содержания, институциональных  характеристик и правовых основ  функционирования института полномочных представителей Президента РФ. Достижение поставленной цели обусловило решение ряда исследовательских задач.

Задачей курсовой работы является:

- раскрыть конституционно-правовые  основы института полномочных  представителей Президента Российской  Федерации в федеральных округах;

- дать оценку институту  полномочных представителей Президента  РФ как структурную составляющую  укрепления вертикали власти;

- рассмотреть оптимизацию  деятельности института полномочных  представителей Президента РФ.

Эмпирическая база исследования. Для раскрытия темы использовались Конституция РФ, указы и распоряжения Президента РФ, документы федеральных  и 9 региональных органов власти РФ, нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность аппаратов полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах, а также статистические сборники, материалы аналитических  докладов, справочники.

Глава 1. Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в  федеральных округах

Как известно, Указом Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном  представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»  институт полномочного представителя  Президента РФ в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: Территория Российской Федерации была распределена на семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный президентским  указом от 21 июня 2000 г. №1149 в Южный (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск). 

Из текста указа следует, что такое преобразование было осуществлено в целях обеспечения реализации Президентом своих конституционных  полномочий, повышения эффективности  деятельности федеральных органов  государственной власти и совершенствования  системы контроля за исполнением  их решений.

Президент и Правительство  Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции, обеспечивают осуществление  полномочий федеральной государственной  власти на всей территории России. Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства реализует  с помощью должностных лиц  и органов, в ряде случаев прямо  указанных в Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции  РФ, Президент является гарантом…  прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности  государства, обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эту статью часто называют «набором скрытых полномочий Президента»[1].

До принятия Конституции 1993 г. Президент определялся как  высшее должностное лицо и глава  исполнительной власти, не обладающий, однако, полномочиями устанавливать  основные направления внутренней и  внешней политики и не являющийся главой государства. В соответствии с Конституцией 1993 г. Президент –  глава государства, занимает особое место в системе органов государственной  власти и не входит непосредственно  ни в одну из ее ветвей. Как справедливо  подчеркивает Е.И. Козлова, данное положение  не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую  над другими властями, зависящими от нее. В Конституции заложена «система сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей: «каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными рычагами влияния на иные власти и на Президента»[2]. Так, Президент путем применения координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Таким образом, разделив страну на федеральные округа, Президент  РФ действовал в пределах своих конституционных  правомочий определять основные направления  внутренней политики и обеспечивать согласованное функционирование и  взаимодействие органов государственной  власти, закрепленных в ч.ч. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ. Как подчеркивает А.В.Семенов, «цель создания данной специальной единицы деления  государства видится в необходимости  оптимизации функционирования в  Российской Федерации системы территориальных  структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля за системой территориальных  органов федеральными органами исполнительной власти»[3].

Конституционность создания непосредственно института полномочного представителя Президента в федеральном  округе также не вызывает сомнений. Е.М. Ковешников подчеркивает, что Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента. Это – Администрация Президента РФ, Совет безопасности, полномочные представители Президента. В Конституции для этого предусмотрены и организационные возможности. Так, пункт «к» ст. 83 предусматривает, что Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. «Без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду – от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований»[4].

В Конституции не закреплены понятие и определение «федерального  округа», а также понятия, определения  и правомочности института полномочного представителя Президента РФ в федеральном  округе. Некоторые правоведы на основании  этого делают вывод о том, что  «Президент России, в обход Конституции, декларирующей единственно возможное  и правомерное деление Российской Федерации на субъекты Российской Федерации, управляемые органами, образуемыми  органами государственной власти Российской Федерации, произвел некое альтернативное деление Российской Федерации и  в этом ключе образовал новый  институт государственной власти, призванный управлять вышеозначенными единицами  альтернативного деления Российской Федерации»[5].

С данной позицией нельзя согласиться. Согласно ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов  Федерации. Все субъекты обладают общими конституционно-правовыми признаками: имеют собственную территорию; образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти; принимают свои конституции (уставы), законы, иные нормативные  правовые акты; имеют собственные  предметы ведения, в пределах которых  «обладают всей полнотой государственной  власти»; обладают собственными материально-финансовыми ресурсами и др. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Федеральные округа не обладают никакими признаками субъекта Федерации, их принципы образования совсем иные. Они созданы главой государства  для обеспечения исполнения своих  конституционных полномочий в пределах территорий, где действуют должностные  лица Администрации Президента РФ и  функционируют ее структурные подразделения. По своему правовому положению федеральные  округа схожи с такими единицами  «абстрактного» деления России, как  округа военные или пограничные  – в них отсутствуют так  называемые органы исполнительной власти общей компетенции и органы представительной власти. Вместо этого в пределах соответствующих округов действуют  специальные органы исполнительной власти.

Введение института полномочных  представителей Президента в федеральном  округе явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов  управления системой федеративных отношений. Не меняя Конституции, на ее базе начат  процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

Идея создания специального института, представляющего президентскую  власть на местах и одновременно координирующего  деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в 1998 г. Как подчеркивает М.А. Краснов, появление Указа о  региональных коллегиях было «реакцией  на изменение реального статуса  полномочных представителей Президента РФ в регионах, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и  то далеко не всегда объективно, о деятельности региональных администраций. Многие территориальные органы федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации[6]. На основании положения, утвержденного указом, в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти создавались региональные коллегии этих органов, куда по должности входили полномочный представитель региона, а также руководители территориальных органов, действующих на территории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Коллегии были призваны содействовать реализации Президентом России своих конституционных полномочий по осуществлению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации в регионах, согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач, совершенствованию взаимодействия территориальных органов государственной власти субъектов РФ, исключению дублирования в их работе.

Тогда же был предложена  работа     представителей    Президента по укрупненным округам. Данная административная реформа отличалась от более поздней тем, что планировалось создать существенно   больше федеральных округов. На каждый федеральный округ приходилось бы 34 субъекта Федерации. Главной задачей административной реформы было выведение федеральных структур, расположенных на территориях субъектов Федерации, из-под контроля и опеки губернаторов и создание федеральных округов, удобных для управления и контроля временных структур в рамках развития федеративного государства; важнейшей конечной целью – создание эффективного механизма завершения реформ в стране. Однако Президент Б.Ельцин так и не решился на создание укрупненных федеральных округов, что являлось стержневой идеей новой региональной политики. В качестве эксперимента были назначены полномочные представители Президента, ответственные за Ставропольский край, Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию и Карачаево-Черкессию.

Сегодня, по всей видимости, реорганизованные региональные окружные коллегии продолжат функционирование в качестве совещательного органа при  полномочных представителях. Активно  создаются окружные структуры правоохранительных органов, причем достаточно самостоятельные, выполняющие не только контрольные  функции. Так, Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» в системе министерства предусмотрено создание главных  управлений МВД по федеральным округам  и определены их основные задачи; аналогичные  федеральные управления созданы  в системе Министерства юстиции; приказом министра иностранных дел  утверждено положение о представительстве  МИД РФ на территории России, в соответствии с которым представительства  МИД подразделяются на представительства  в центрах федеральных округов  и представительства в субъектах  РФ; прокурор федерального округа имеет  ранг заместителя Генерального прокурора  РФ (с соответствующими полномочиями, в том числе и процессуальными, определенными Законом о прокуратуре); в состав Федеральной службы налоговой  полиции вошли семь главных управлений службы по федеральным округам. В  соответствии с размещением полномочных  представителей Президента в федеральных  округах создаются структуры  и иных федеральных органов исполнительной власти. Остается надеяться, что все  это приведет к укреплению правопорядка в стране и усилению правовой защищенности граждан.

Итак, данную реформу нельзя рассматривать как попытку нарушения  федеративного устройства России, поскольку  статус и целостность субъектов  Федерации сохраняются. Не вызывает сомнений, что эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что  подчеркивал сам глава государства  в своем Послании Федеральному собранию России: «…суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»[7].

Впрочем, некоторые правоведы  считают, что федеральные округа в перспективе могут стать  административной и территориальной  структурой, в рамках которой возможны организация эффективной системы  управления регионами и решение  всего комплекса проблем государственной  политики в области регионального  развития. Например, С.И. Некрасов не исключает, что со временем формирование федеральных  округов станет прологом реформы  федеративного устройства России с  образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных  и примерно одинаковых в экономическом  отношении субъектов Федерации[8]. Однако, по данным Госкомстата, Минэкономразвития, МНС и других федеральных органов власти, публикующих данные о социально-экономическом положении, темпах промышленного роста, поступлениях в бюджетную систему РФ по федеральным округам, об экономическом равенстве групп субъектов РФ, входящих в тот или иной федеральный округ, не может быть речи.

В последнее время много  внимания уделяется вопросу об укрупнении субъектов Федерации как о  мере, позволяющей решить многие проблемы государственного устройства России. Так, после референдума 7 декабря 2003 г. произошло слияние Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью. На очереди Иркутская область  и Усть-Ордынский Бурятский округ, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Это очень сложная политическая и правовая проблема, требующая продуманной  юридической базы. После принятия Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования  в ее составе нового субъекта Российской Федерации», содержащего правовой и  достаточно демократичный механизм укрупнения субъектов Федерации  через проведение всенародных референдумов в регионах, должна быть создана рабочая группа по совершенствованию этого механизма. Пока гораздо более эффективным представляется другой путь – укрупнение управленческих моделей в системе федеративных отношений по всей вертикали власти, прежде всего исполнительной. В первую очередь речь должна вестись о восстановлении управляемости государством на региональном уровне.

Укрепление государственности  заключается в том, чтобы в  интересах развития страны были собраны  и эффективно использованы финансы, промышленный, кадровый потенциал. С  этой точки зрения концентрация функций  в руках ограниченного круга  исполнителей является важным рычагом, который должен и может быть обеспечен  с помощью нового государственно-правового  института. Теперь именно на полномочных  представителей возложена обязанность  по регулярному представлению докладов Президенту Российской Федерации об обеспечении национальной безопасности, о соблюдении прав и свобод человека, о политическом, социальном и экономическом  положении в федеральном округе. Все эти вопросы должны постоянно  находиться в поле зрения полномочного представителя.

Глава 2. Институт полномочных представителей Президента РФ как структурная составляющая укрепления вертикали власти

Вопрос о кадрах в России был и остается первостепенным. При  формировании же корпуса президентских  представителей как определенного  зеркального отражения самого Президента РФ в регионах решение кадрового  вопроса усложняется многократно. Но все же попытаемся проследить президентскую  логику в личностном выборе своих  представителей в округах.

В 2000 г. Президент в подборе  своих представителей исходил, как  нам представляется, из двух приоритетов - прошлой деятельности и проблем  региона, делая упор на состоявшихся управленцев и опытных исполнителей в возрасте 40-60 лет (С.В. Кириенко - Л.В. Драчевский). Эмоционально-популистские утверждения в прессе о семи глав - не совсем корректны и имеют  скорее достаточно формальные основания. Так, в Центральный федеральный  округ полпредом назначили в  прошлом генерал-майора госбезопасности  Г.С. Полтавченко, который в 1993-1999 гг. руководил налоговой полицией в  Санкт-Петербурге и Ленинградской  области (генерал-майор налоговой  полиции), что для данной территории весьма актуально. К тому же он имел опыт работы полномочным представителем Президента РФ в Ленинградской области. В Северо-Западный - В.В. Черкесова, опять-таки генерал-полковника госбезопасности, в недалеком прошлом заместителя  директора ФСБ, имеющего представление  о криминальной ситуации в регионе. Южный округ, известный своими застарелыми  проблемами новых кавказских войн, естественно, возглавил военный - генерал  армии и Герой России В.Г. Казанцев; правда, при этом еще и кандидат педагогических и философских наук. действительный член Российской Академии социальных и гуманитарных наук и  почетный доктор Ростовского государственного строительного университета.

Полпредом в Приволжский  округ14, известный своей насыщенностью национальными республиками, был поставлен достаточно опытный политик и управленец С.В. Кириенко. Сложность криминальной ситуации в регионе, видимо, легла в основу назначения полпредом в Уральский федеральный округ генерал-полковника, заместителя (1994-2000 гг.) министра внутренних дел РФ П.М. Латышева. Проблемы приграничного характера в Сибирском округе, видимо, заставили остановиться на кандидатуре П.В. Драчевского, в прошлом работника МИД, министра по делам СНГ. В приграничный и достаточно отягощенный проблемами Дальневосточный федеральный округ был направлен бывший профессиональный военный, генерал-лейтенант в отставке К.Б. Пуликовский (в 1994-1996 гг. командующий группировкой российских войск в Чечне). Так что опыт и доверие Президента сыграли основную роль в определении Президентом РФ В.В. Путиным своих первых региональных представителей.

Прошедшие пять лет деятельности реформированного института полномочных  представителей показывают сохранение тенденции опоры В.В. Путина на профессионально  подготовленных и способных представлять его интересы в регионах полномочных  представителей, профессиональные качества и опыт которых сочетаются с личным доверием Президента. Сохранили свои посты и соответствуют в целом  прежним приоритетам Г.С. Полтавченко, С.В. Кириенко, П.М. Латышев и К.Б. Пуликовский. В русле прежних тенденций  и назначение полпредом по Сибирскому округу вместо П.В. Драчевского бывшего  кадрового военного А.В. Квашнина (до назначения - начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ и  первый заместитель министра обороны  РФ). В связи с обострением проблем  организации государственного правления  в Чеченской республике в условиях определенного свертывания военной  фазы операции по наведению конституционного порядка В.Г. Казанцева сменил в  сентябре 2004 г. Д.Н. Козак, юрист с  большим опытом практической работы (в 1990-1999 гг. занимал ряд ответственных  постов в Ленгорисполкоме и администрации  Санкт-Петербурга, в 1999-2004 гг. - руководитель Аппарата Правительства РФ, министр  РФ, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ). Несколько большим изменениям подверглась расстановка полпредов в Северо-Западном округе. Институт полномочных и специальных представителей Президента РФ в России еще до президентства В.В. Путина органично вошел в систему организации власти. Едва ли кто-либо будет оспаривать необходимость представления интересов главы государства в российском парламенте, где в палатах Федерального Собрания присутствует в качестве связующего звена полномочный представитель Президента РФ. Такой же институт представления интересов главы государства существует и на уровне Конституционного суда РФ. Известен и институт специальных представителей Президента РФ по проблемным вопросам государственной деятельности - по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике и по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта. Думается, что такая форма участия Президента РФ в реализации своих полномочий оправдана и рациональна, и поэтому ее выбор и перенос на региональный уровень вполне оправдан и рационален в условиях необходимости укрепления государственности как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации.

Распределение субъектов8 по территориям созданных федеральных кругов объяснить довольно трудно. Оно не соответствовало ни экономическому районированию, ни военным округам. Да и субъектное закрепление территорий не пропорционально. Так, если в Центральном федеральном округе 17 субъектов РФ - Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, то в Уральском 6: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области и Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Правовой статус президентского представителя определяет "Положение  о полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  федеральном округе", которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 и подвергалось незначительной корректировке указами 2000-2005 гг. Данный документ определяет положение полномочного представителя в нескольких плоскостях.

По своему положению в  системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный представитель  как раз и представляет одну из семи точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он "непосредственно подчиняется  Президенту Российской Федерации и  подотчетен ему", а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока полномочий своего патрона. За руководителем Администрации  Президента РФ закрепляется определение  порядка "взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации". При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным  законодательством и "в своей  деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации".

И хотя полномочный представитель  самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата - "имеет заместителей, распределяет между ними обязанности  и руководит их деятельностью", федеральный центр сохраняет  за собой основные рычаги кадрового  обеспечения деятельности президентского представительства в округе с  достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации  Президента РФ. Так, "назначение на должность  заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также  применение к ним мер поощрения  и дисциплинарного взыскания  осуществляются Руководителем Администрации  Президента Российской Федерации". При этом "заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации". Таким образом осуществляется своеобразное "двойное" управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.

Основные направления  деятельности полномочного представителя  президента и его компетенция  исходят из его положения в  системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом  РФ и создают своеобразный территориальный  уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных, с точки зрения принятия решений, функций представительства интересов  федерального центра в отдельных  регионах.