Институциональное развитие

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение…………………………………………………………………………...2

Глава 1. Новая институциональная теория в государственном управлении ....4

1. Понятие и принципы институционализма………………………………….4
2. Экономика как институциональный процесс………………………….......7

Глава 2. Анализ государственного управления: институциональный подход…………………………………………………………………………….12

1. Общая характеристика институционального подхода к организации государственного управления…………………………………………………..12
2. Организация таможенного управления в ФТС России……………………16

Глава 3. Анализ реализации институционального подхода на основе зарубежного опыта в государственном управлении …………………….……22

3.1. Организация государственного управления в Японии…………………...22

3.2. Организация государственного управления в США...................................28

Заключение ………………………………………………………………………35

Список использованных источников…………………………………………...36

ВВЕДЕНИЕ

В последние десятилетия  в зарубежных странах осуществляется радикальные конституционные реформы, трансформирующие всю систему государственного управления. Эти реформы, в частности, вызваны вступлением ряда зарубежных стран в Европейский Союз и обязательствами приведения внутреннего законодательства в соответствие с законодательством данной организации. Одним из элементов конституционного преобразований в европейских странах является реформа местного управления. Основными направлениями данной реформы являются: модернизация процесса принятия решений, оптимизация механизма обслуживания населения, изменение структуры местного управления и организации местной исполнительной власти ( в том числе и введение прямых выборов мэра в отдельных территориальных единицах), обеспечение развития экономики и благосостояния населения, охрана окружающей природной среды, а также выработка новых этических рамок поведения должностных лиц органов местного управления.

В условиях  современного постиндустриального, информационного  общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и  внедрением общечеловеческих ценностей (свобода, равноправие, демократия, права  человека; социальная справедливость и др.), изменяется роль государства  внутри страны, а происходящие в  мире интеграция и глобализация порождают  новые проблемы. Конечно, они неодинаково  решаются в разных государствах, но и активизация деятельности государства  представляет собой общее явление. Это относится и к его социальной роли,  и к решению технических  задач (многие чрезвычайно дорогостоящие  научно-технические, экономические  проекты не могут быть реализованы  только усилиями частного капитала), к  вопросам международной политики.

Институциональный подход к  рассмотрению государственного управления позволяет определить государственное  управление как целостную сферу  деятельности всех ветвей, всех органов, всех должностных лиц государственной  власти,  т.е. как реализацию государственной  власти во всех ее формах и методах.

Актуальность исследования определяется необходимостью изучения опыта стран, в которых развития система государственного управления успешно функционирует уже на протяжении нескольких столетий, и  анализа положительных черт таких  систем для применения их при формировании системы институционального государственного управления в зарубежных странах.

Таким образом, все вышесказанное  обусловило актуальность темы курсовой работы и предопределило ее выбор.

Цель работ – рассмотреть  институциональный подход к организации  государственного   управления зарубежных стран.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующий ряд  задач:

-рассмотреть предпосылки  новой институциональной теории  в государственном управлении;

-показать методологические  основания институциональной теории;

-показать общий институциональный  подход к государственному управлению  в зарубежных странах;

-раскрыть институциональный  подход к организации государственного  управления в развитых странах. 

ГЛАВА 1. НОВАЯ  ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТЕОРИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ  УПРАВЛЕНИИ

1. Понятие и принципы институционализма

Институционализм есть система  взглядов на методологию социальной науки – особый отрасли знания, резко контрастирующей с естествознанием  по специфике своего предмета и метода. В той мере, в какой экономическая  наука занимается именно этим особым предметом ( заметим сразу же, что  ее область шире), она является отраслью социальной науки и инститционализм  есть ее методологическое кредо. [6,c.32]

Исходным является понятие  социальной системы как предмета исследований социальной науки.

Термин «институт» предполагается связать именно с понятием – это  и есть фактически действующая рефлексивная норма. Правовой  норме (группе взаимосвязанных  норм) соответствует правовой  институт, например, институт наследования. Условной норме соответствует, по нашей терминологии, социально-культурный институт. Закрепление  внешней нормы в общественной практике, ее фактическое подтверждение  в реальном поведении людей (в  реальных правоотношениях, традициях  и т.д.) называем институционализацией, имея в виду, что речь совместная деятельность, упорядоченная институтами. Роль социально-культурных институтов здесь особенно значима. [6,c.33]

Институциональная экономика  – это часть методологически  единой социальной науки и опирается  она на общие для всей социальной науки исходные принципы, в совокупности названные нами институционализмом. Это принципы институтоцентризма, несводимости, методологического социализма, единства и историзма.

Принцип инстутоцентризма является главным, остальные, по существу, являются его расшифровками, отражают тот  или иной его аспект. Он утверждает, что ни одна область социальной науки не может ни выделить свой предмет как упорядоченное единство, ни изучать его, отвлекаясь от конкретной институциональной формы социальной жизни, т.е. не принимая непосредственно во внимание систему рефлексивных норм.  Без участия этих норм не существует какого-то механизма регулирования совместной деятельности людей, которое можно было бы изучать отдельно. Каков бы ни был фактор, оказывающий воздействие на процесс совместной деятельности людей и его результаты, он действует через институты и благодаря институтам. Это относится равным образом к технике, природно-климатическим условиям, плодовитости и другим расовым и этническим признакам населения и т.д. любое явление, имеющее социальное значение, т.е. так и ли иначе соотносящиеся со смыслом совместной деятельности, с намерениями и ожиданиями участвующих в ней людей, будь то богатство и нищета или мощь и бессилие государств, есть явление институционально упорядоченной, определенным образом оформленной жизни.  Его нельзя описать и причинно объяснить, минуя институты.

Принцип несводимости устанавливает  четкую границу между социальным и естественнонаучным знанием. Каждое из них имеет свой особый предмет. Мир человека, его опыт двойственен. Этот мир природы в естественном или «прирученном» посредством  рефлексивных норм. Совместную деятельность людей можно и нужно изучать  либо только как природно – техническую, либо только как социальную систему. Каждый из этих аспектов подчиняется  своим, непересекающимся цепочкам причинно – следственных связей.

Аналогично принцип методологического  социализма направлен против так  называемого «методологического индивидуализма»  [1] последний составляет один из центральных исходных пунктов, например, неоклассической школы экономической мысли, заимственный ею у авторов наиболее влиятельных теоретико-экономических систем ХVIII и ХIХ в., исключая марксизм.

Принцип методологического  социализма указывает, что должно быть отправным пунктом научного анализа  социальной системы и что таким  отправным пунктом быть не может. Если социальная система есть совместная деятельность, регулируемая рефлексивными  нормами, то наличие рефлексивно  нормируемой совместной деятельности должно быть явно и недвусмысленно принято в качестве исходной предпосылки  любого исследования социальной системы. Нельзя теоретически реконструировать социальную систему из взаимодействия индивидов, если в модель поведения  каждого из них уже не заложены с самого начала особые основания  действия, определяемые рефлексивными  нормами. Институты не могут быть выведены путем умозаключений из свойств поведения взаимодействующих  индивидов в их «естественного»  индивида логически предшествует понятию  института. Это принцип методологического  социализма индивидуализма. Понятие  института логически предшествует фигуре неиституированного индивида. Это принцип методологического  социализма. Иными словами, институционализированная совместная деятельность людей может  быть выведена только из институционализированной совместной деятельности людей, если это  движение по кругу имеет смысл. А  оно имеет смысл, когда речь идет об анализе процессов воспроизводства  институтов или возникновения одного института из другого. [6,c.34]

Принцип единства  гласит, что не существует « материи социально  жизни» с самостоятельно складывающимися  в ней «отношениями», которые  можно было бы представить отдельно от норм права и других институтов.  Институты и регулируемую ими  совместную деятельность людей мы вправе трактовать соответственно как регулирующую форму и регулируемую метрию социальной жизни, но нельзя говорить о том, что  форма и материя находятся  между собой в причинно-следственной связи. Социальные отношения не распадаются  на две отдельные «сущности», одна из которых первична, другая – производна, одна объективна, а другая выступает  как нечто вторичное, субъективное, отражение как тень, неизменно  следующая за своим хозяином. Иных отношений, кроме тех, которые возникают в практике применения рефлексивных норм, не существует, корректная мысль о них невозможна.

Таким образом, принцип единства, во-первых, отвергает претензии экономической  науки на какой-то особый предмет, лишенный правовой оформленности, а следовательно, институционального своеобразия. 

Во-вторых, принцип единства противостоит принципу экономического материализма, который обычно связывается  с учением Маркса о базисе и  надстройке.

Принцип историзма утверждает, что социальная система как комплекс отношений представляет собой конкретную исторически развивающуюся целостность. Применительно к экономической  науке это значит, во-первых, что  явления экономической жизни  невозможно объяснить иначе, как  явления определенной культуры [6, c.35], не принимая во внимание сложившиеся социально-культурные институты, т.е. образ и стиль мышления, особенности мироощущения, привычки и традиции, стереотип суждения о том, что «справедливо» и «несправедливо». Когда говорят о необходимости комплексного междисциплинарного исследования экономических процессов и явлений, сотрудничества экономистов с юристами, культурологами, социопсихологами, имеют в виду именно этот аспект принципа историзма.

2.  Экономика как институциональный процесс

Чисто структуралистская  концепция социального мира, несмотря на все предлагаемые ею удобства строго организационного подхода, довольно быстро оказывается несостоятельной, как  только обнаруживается, что «экономика»  в лице промышленности, сельского  хозяйства, транспорта, финансовой системы  вместо того, чтобы решать адаптивные проблемы общества в его отношениях с финансовой средой и обеспечивать другие подсистемы общества средствами выполнения их системных функций, становится причиной опустошения внешней среды  и природных катаклизмов, социальной напряженности и деградации культуры и т.д., а политика, вместо того чтобы обеспечивать функции целеполагания и целедостижения, заводит социальную систему в политический или социальный тупик, и т.п. поэтому общество и его составляющие части не могут сводиться только к структуре, формирующейся на базе организационных образований типа семьи, государства, экономических единиц, учреждений культуры, политических партий и движений, религиозных конфесий и т.д. их адекватное понимание весьма затруднительно вне двоякого, по крайне мере, рассмотрения как с точки зрения действий в них людей, направляемых ценностями разных системных уровней и личными интересами, так и с точки зрения институциональных форм этих действий.

Если бы было достаточно ограничиться идеей структурно-функциональной дифференциации, то проблемы социального  мира и присутствующей в нем экономики  могли бы быть сведены к набору задач социальной инженерии, а его  динамические проблемы – социальные сдвиги, экономическое развитие и  т.п. – к социальному конструированию. По существу именно это и пыталось делать централизованное планирование. Трудность, однако, в том, что в  обществе практические невозможно выделить специализированные однофункциональные образования, которые можно было бы назвать строго экономическими, политическими, культурными и идеологическими. И дело не в том, что для своего функционирования эти образования  нуждаются в экономических ресурсах, и не только в том, что реальные общественные структуры многофункциональны, а скорее в том, что сами системные  функции взаимообусловлены и  не существует отдельно друг от друга. Не может быть экономики без политики, культуры, идеологии и т.д. общество не может быть развитым  в экономическом  отношении без достаточно высокого культурного уровня населения, без  развитых политических структур, без  объединяющей идеологии.  Вся трудность  стуктурно-функционального подхода состоит в упорядочении эмпирически наблюдаемых организационных образований согласно их функциональному предназначению, не сбываясь при этом на сугубо монофункциональную трактовку.

Системные функции суть условия  сохранения и развития общества, и  было бы странно, если бы их исполнение осуществлялось специализированными  однофункциональными образованиями. Семья дает пример реальной многофункциональности  и способы ее поддержания. Если мы обратимся к действиям и процессам, имеющим общественное значение, то мы увидим, что они осуществляются через действия людей, выступающих  в устойчивых и четко различных  социальных ролях. Они поэтому и  признаются в обществе как значимые и даже необходимые, т.е. их признают согласующимися с общественными  интересами. Такое признание совершенно недвусмысленно указывает на наличие  в жизни общества аспекта, который  называют институциональным и который  обеспечивает необходимую для его  выживания меру подчинения частных  интересов общественными.

Выделение институциональных  единиц общества оправдывается необходимостью поддержания непрерывности жизнедеятельности  общества через взаимодействия его  членов. С другой стороны, действия людей, по крайней мере, воспринимаемые как соответствующие этическим  нормам, осуществляются ими в институциональных  ролях. Благодаря этому последнему условия они складываются в процессы, часто очень сложные организационно и требующие сознательного управления [6,c.44].

Это означает, что институты  и прочие организационные единицы  общества возникают и существуют только благодаря тому, что являются формирующими условиями протекания процессов взаимодействий людей, из которых складывается жизнедеятельность  общества. При анализе исполнения системных функций  общества нельзя замыкаться только на структурной или, напротив, на акционистской стороне  предмета. Институциональный и акционистский (деятельностный) аспект являются разными сторонами, но одного и того же объекта, и не существуют отдельно друг от друга. Только в сочетании друг  с другом они служат средством функциональной дифференциации социальной системы на составляющие ее внутренние подсистемы. Поэтому понятно, что действие, призванное иметь, например экономические последствия (в системно смысле), совершается в институциональных формах. Выражением этого является, в частности, концепция экономики как институционального процесса.

Эта концепция основывается на представлении экономики одновременно как системы действий, обеспечивающих реализацию экономических функций  в  обществе, и как системы институтов, в которых и через которые  осуществляются эти действия. Такое  двойственное предоставление об экономике  позволяет преодолеть ограничения, порождаемые чисто акционистским  подходом, неизбежно сводящим экономический  процесс к движению масс ресурсов, превращающихся в продукты под действием  технологических  процессов.

В свою очередь неправомерно сводить институты к организационным  образованиям, складывающимся по поводу необходимости осуществлять экономические  действия наиболее эффективным способом. С точки зрения институциональной  концепции экономики эффективность  является не количественной, а скорее ценность – правовой характеристикой, отражающей системно оправданные границы  экономического действия.

В развитии общества неизбежно  возникают области индивидуальной и социальной жизни, которые в  силу институциональной инерции  оказываются вне нормативного воздействия  институционального контроля и становятся сферой исключительных интересов узких  и достаточно закрытых групп. В этих областях регулирование деятельности заинтересованных участников происходит на базе ценностей доминирующей группы или групп.  Ценности эти носят  откровенно антисоциальный характер и  выражают фактическое или потенциальное  подчинение интересов общества интересам этих замкнутых групп. Когда уровень этого подчинения достигает критической величины, то у представителей доминирующих интересов появляются властные полномочия, признаваемые, хотя временно и неявно, другими участниками. Возникает уровень «теневой» институционализации, поддерживающий устойчивость этих теневых интересов и деятельности на устоявшиеся и признанные в обществе виды и сферы деятельности стараются облечь себя в законные формы, оставаясь криминальными по своим целям и методам.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД

1.  Общая характеристика институционального подхода к организации государственного управления

В начале ХХ века во Франции  возникло качественно новое направление  развития политической мысли.  Данное явление связано с появлением  понятия «институты», которое заложило основы институционального подхода к административно-государственному управлению.

Институциональный подход позволил политологам достаточно успешно  преодолеть формализм традиционной науки конституционного права, что  опосредуется изучением не только тех  юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, однако и то как эти нормы фактически реализуются. 

Классическая теория политико-правового  институционализма была сформулирована французским юристом Морисом  Ориу (1856–1929)  Он считал общество состоящим из множества институтов [3]. Под «институтом» Ориу понимал «идею дела или предприятия, которое реализуется и находит правовую форму в социальной среде». Для осуществления этой идеи «государственная власть организовывается, образуя органы» [4, c.29]. Таким образом, институт включает в себя людей, объединенных ради какой-то цели, а также «идею, идеал, принцип, которые служат своего рода горнилом, извлекающим энергию этих индивидов. Институт является спонтанным источником права, «реальностью в жизни права», его подлинным «онтологическим» элементом. Для института важно не только то, что люди организуются для достижения какой-то цели – они образуют институт, когда эта цель, формулируемая как идея, позволяет им проникнуться сознанием своего единства, будь то идея извлечения прибыли, идея милосердия или идея религиозного спасения. Тем самым институты способны приобретать устойчивый характер и продолжать существовать после того, как исчезли те люди, которые их создали [3].

В начале 70-х годов М. Дюверже  выработал новое понятие института. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так  и по объему существенно отличается от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, «институты есть известные  модели человеческих отношений, с которых  копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных» [5, c.21]. Они  отличаются от отношений, возникающих  вне рамок институциональных  моделей; последние случайны, эфемерны, шатки». Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру  и убеждения, коллективные представления.

Французский политолог различает два типа институтов. Одни — простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассоциации. 

На  основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт как таковой, в котором воплощается власть [6, c.70-72].

Таким образом, выделение  институтов как объединения людей  в формализованные союзы позволяет  рассматривать систему организации  государственного управления в соответствие с институциональным подходом. Институциональный  подход позволяет показать участие  государственных институтов, органов  и учреждений в разработке и реализации управленческих решений, а также сконцентрировать внимание на организационной структуре государственного управления в целом, а также на государственных органах и учреждениях, обеспечивающих государственное управление, на дифференциации структурных элементов, классификации их задач и управленческих функций [7, c.9].

В современных условиях нарастающей  нестабильности роль институтов заметно  возросла и привела к становлению  неоинституционализма. Однако понятие  «институт» приобрело достаточно широкий  и расплывчатый характер. Наиболее характерные изменения – сближение истории, антропологии и культурологии, а также движение политической науки в сторону экономики (хотя чаще мы слышим об экономическом империализме.

Рост нового институционализма  в политической науке стал своего рода аналогом «культурного поворота»  в истории или подъема «нового  историзма» в литературоведении. В  частности, реагируя против преобладающего взгляда на демократические правительства  как посредников между конкурирующими социальными интересами, исследователи  начали «возвращать государство» как  совокупность институтов, структурирующих  политический конфликт. В это же время сторонники теории рационального  выбора, занятые моделированием политики на основе предположений о рациональных действиях, начали включать институты  в свой анализ. Политика стала рассматриваться  как набор дилемм коллективного  действия, а политические институты  – в качестве инструментов для  их решения. Несмотря на различные теоретико-методологические акценты, все версии институционализма  согласны в том, что предпочтения выражаются не атомизированными, а  агрегированными институтами индвидами. Следовательно, коллективные решения  не являются простой суммой индивидуальных решений, но формируются под организационным  давлением; институты влияют на направление  агрегирования [8, c.8-10].

В настоящее время, как  было сказано выше, выделяют различные  трактовки понятия «институтов». Так, согласно Дж. Марчу и Й. Ольсону  институты представляют собой «логически последовательные образцы человеческой деятельности, прибегая к которым  люди и организации производят и  организуют время и пространство» [2, c.28]. По мнению Дж. Ходжосона «институты – это разновидность структур, принадлежащих социальному пространсту и представляют собой содержание общественной жизни, значительная доля взаимодейтсвий и деятельности которой структурирована в терминах явных или неявных правил» [9, c.28]. Д. Норт, придерживаясь традиций Веблена, трактует институты как «социально-психологические феномены, включающие в себя три элемента: неформальные ограничения (традиции, обычаи, социальные условности), формальные правила (конституции, законы, судебные прецеденты), механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение правил». Наряду с зарубежными учеными проблемой институционального подхода также занимаются и белорусские экономисты и политологи, среди которых можно выделить Е.Б. Дорину, которая определяет институты как «устойчивый комплекс формальных и неформальных ограничений (норм, принципов, законов, правил, обычаев, привычек), регелурующих и контролирующих различные сферы деятельности и социальные отношения и объединяющих их в систему социальных структур (органов государственного управления, учреждений, организаций) [10, c.61-64].

В соответствие с вышеизложенным общественные институты – это  ограничительные рамки, которые  своим относительным постоянством упорядочивают взаимоотношения  между людьми, организациями, государствами, оформляют социокультурный контекст таких взаимоотношений, снижая порог  неопределенности в человеческой жизни.

Применительно к теории государственного управления данный подход позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, при выборе институциональной структуры управления необходимо начинать с выстраивания шкалы политических приоритетов, определения целей, идеологии управления, которые формулируются в политическом курсе. Во-вторых, как показывает практика, высокая степень институциональной автономии, которая лежит в основе распределения власти между различными уровнями управления (национальным, региональным и местным), характерна для консенсусной модели, где институты обречены на поиски согласия в принятии решения. Следовательно, автономия, предоставляемая отдельным институтам, есть свойство децентрализованных систем управления. В-третьих, он предполагает оценку на основе национального и мирового опыта.

Мировой опыт показывает, что эволюция форм управления, несмотря на известную  страновую специфику, имеет общую  тенденцию. Но сами по себе институты  не есть относительный гарант устойчивого  развития, поэтому ввиду того, что  не все социальные изменения влекут перестройку институтов, необходимо предпринимать соответствующие меры для их модернизации [2, c.28-29]. 

2. Организация таможенного управления в ФТС России

Необходимость повышения  качества таможенных услуг определяет новые институциональные условия  развития таможенной службы Таможенного  союза, а это значит и таможенной службы Российской Федерации. Возникает  необходимость в разработке и  внедрении современных подходов и методов повышения эффективности  таможенного администрирования  и качественного управления институциональным  развитием таможенных органов. Актуальность проблемы обусловлена новыми параметрами  условий развития таможенных органов. В частности, они закреплены в  Киотской конвенции об упрощении  и гармонизации таможенных процедур и рамочных стандартах безопасности и облегчения международной торговли. В указанных документах четко  определено, что эффективное институциональное  развитие является важнейшим направлением совершенствования таможенного администрирования и развития таможенных служб мира [1].

Одним из перспективных концептуальных подходов к проблеме развития таможенных органов в условиях изменений, на наш взгляд, является институциональный  подход. Институционально-эволюционная теория содержит теоретико-методологический и технологический инструментарий решения поставленной проблемы развития таможенных органов, адаптация и  совершенствование которого позволит разработать теоретические основы и методические положения управления развитием таможенного дела в  рамках единой платформы таможенного  менеджмента.

Новые условия развития таможенных администраций формируют сегодня  общую концепцию институционализации  таможенного дела. Она объединяет новую философию таможенного  дела («контроль в виде сервиса») [3], идеологию развития таможенных институтов и важнейшие направления институционализации.

Рис. 2.1. Концепция институционализации таможенного дела

Дальнейшее развитие мировой  торговли возможно только при создании благоприятных условий для ее осуществления, что зависит от эффективности  деятельности таможенной службы как  социально-экономического института  государства и регулятора внешнеторговой деятельности, а также от качества услуг, оказываемых таможенными  органами. Выделение в качестве приоритетной сервисной функции таможенной службы и ее реализация является в современных  условиях важнейшим направлением институционализации  таможенного института, определяющим все остальные направления совершенствования  таможенной деятельности.