Исполнительные органы в системе МСУ

Содержание:

Введение

Глава 1. Исполнительная власть и местное самоуправление: понятие, признаки, соотношение

§1. Понятие, сущность и признаки исполнительной власти

§2. Понятие местного самоуправления и его соотношение с публичной  и государственной властью, государственным и местным управлением

§3. Местное самоуправление и система исполнительной власти в Российской Федерации

Глава 2. Организационные и правовые формы осуществления местным самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации

§1. Понятие и система органов местного самоуправления

§2. Конституционно-правовые основы статуса органов местного самоуправления в Российской Федерации

§3. Проблемы разграничения  компетенции между представительными  и исполнительными органами местного самоуправления

§4. Правовые акты как форма осуществления исполнительной власти местным самоуправлением

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Конституция Российской Федерации 1993 года¹ признала и гарантировала местное самоуправление, как одну из основ конституционного строя. Его специфика состоит в том, что местное самоуправление обладает одновременно признаками государственной и общественной власти, осуществляет важные управленческие функции. Сущность местного самоуправления заключается в том, что многие вопросы оно должно решать при активном участии граждан с привлечением институтов гражданского общества. Одной из основных черт муниципального самоуправления в России является его организационная обособленность, которая выражается в отсутствии прямого подчинения самоуправленческих структур государственным органам, в их невключении в систему государственной власти.

Однако в  последние годы в теории и практике постепенно осознается невозможность  противопоставления местного самоуправления государственной власти, признается наличие определенного единства между ними. Хотя с формально-юридической и структурно-организационной точек зрения органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, с функциональной точки зрения они находятся в системе государственно-властных отношений.

Данное положение  определяет необходимость исследования основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной  властью, а также формирования однозначных  подходов в понимании места и  роли местного самоуправления в системе публичной власти. Это связано с тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² определяет местное самоуправление не только как один из уровней публичной власти и институт гражданского общества, но также как механизм реализации государственных задач. Без изучения организационных и правовых форм осуществления муниципальными органами государственной, в первую очередь исполнительной, власти этого добиться невозможно.

В современной  юридической литературе в качестве управленческой, как правило, рассматривается  лишь деятельность исполнительных муниципальных  органов. Однако данный подход не отражает правовую природу местного самоуправления, которое необходимо рассматривать в контексте управления в широком смысле, а также с учетом того факта, что ведущее место среди полномочий органов местного самоуправления занимают полномочия исполнительно-распорядительного характера, реализуемые в рамках административного нормотворчества.

В широком смысле к организационным формам, посредством  которых осуществляется местное  самоуправление, относятся: формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. В узком смысле под организационными формами осуществления местного самоуправления следует понимать деятельность различных муниципальных органов, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и делегированных им государственных полномочий.

Однако специфика  этой деятельности и характер ее правовых форм остаются недостаточно исследованными в научной литературе, что с  учетом становления в рамках действия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» системы муниципальных органов, представляется важным и актуальным.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в ходе осуществления местным самоуправлением  исполнительной власти.

Предметом курсовой работы являются организационные и  правовые формы осуществления местным  самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации.

Цель курсовой работы заключается в определении природы и характерных свойств исполнительных органов местного самоуправления, их назначения в системе местного самоуправления и положения в системе исполнительной власти Российской Федерации.

Для достижения указанной цели решались следующие  задачи:

1. проведение общего теоретического анализа исполнительной власти в Российской Федерации;
2. рассмотрение вопроса о соотношении местного самоуправления с публичной властью, государственной властью, государственным управлением, местным управлением.
3. определение места и роли местного самоуправления в системе единой исполнительной власти в Российской Федерации;
4. раскрытие правовой природы и статуса органов местного самоуправления;
5. анализ проблем в разграничении компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Структура курсовой работы: Введение, две главы, заключение и список использованной литературы.

Глава 1. Исполнительная власть и местное самоуправление: понятие, признаки, соотношение

§1. Понятие, сущность и признаки исполнительной власти

В юридической  науке понятия «государственная власть» и «исполнительная власть» продолжают оставаться дискуссионными, что объясняется практикой использования данных терминов в действующем законодательстве, в том числе в Конституции Российской Федерации 1993 г. Здесь отсутствует легальная дефиниция, раскрывающая содержание понятия «исполнительная власть». Это относится и к юриспруденции, где распространена функциональная трактовка исполнительной власти, понимание ее в качестве свойства, способности и возможности социального субъекта оказывать определяющее влияние на волю и поведение других субъектов.

Исполнительная  власть как одна из ветвей государственной  власти обладает рядом особенностей, которые собственно и определяют ее сущность и основные черты. Необходимо определить ее место в системе государственной власти. За последние годы появился ряд научных публикаций, в которых предприняты попытки по-новому осветить проблемы исполнительной власти, дать ее сущностную характеристику³.

По мнению одних  авторов, исполнительная власть представляет собой определенную подсистему государственных органов, осуществляющих подзаконную, исполнительно-распорядительную деятельность⁴. Некоторые авторы рассматривают исполнительную власть в широком и узком аспектах. В широком понимании исполнительная власть есть система органов государственного управления, построенных иерархически, а в узком она является правом и возможностью должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица⁵.

В современных  условиях в России особое значение приобретают эффективное функционирование исполнительной власти, создание оптимальной  системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Реальные характеристики этой ветви власти демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов.

Принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции РФ, в соответствии с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В этой статье Конституции РФ закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации.

При этом следует отметить, что принцип разделения властей  и категория «исполнительная  власть» впервые были закреплены в Конституции РФ 1993 г. До того в законодательных актах Российской империи, Временного правительства, СССР, Российской Федерации в период действия власти Советов принцип разделения властей закреплен не был и исполнительная власть не была определена. Следовательно, точку зрения о наличии в нашей стране исполнительной власти до принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ нельзя признать обоснованной⁶.

Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть – это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции»⁷.

Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как ветвь государственной власти, которая реализует нормы права, установленные законодательной (представительной) властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни⁸.

Для более полного раскрытия  понятия исполнительной власти необходимо рассмотреть более подробно ее признаки и направления деятельности исполнительной власти, т.е. имеющиеся у нее функции.

Авторское видение основных признаков исполнительной власти можно  найти в научной и учебной  литературе по административному праву, по теории права и государства⁹. Как правило, среди основных признаков обязательно отмечают:

1) вторичный, производный  характер исполнительной власти;

2) подзаконный характер  исполнительной власти;

3) универсальный характер  исполнительной власти;

4) предметный характер исполнительной власти¹⁰;

5) структурированность исполнительной власти¹¹.

С учетом мнения ведущих  ученых-административистов по поводу формулирования понятия исполнительной власти и ее признаков можно предложить следующее определение исполнительной власти: исполнительная власть – это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.

§2. Понятие  местного самоуправления и его соотношение  с публичной и государственной  властью, государственным и местным управлением

Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в  современную отечественную политическую терминологию. Впервые словосочетание «местное самоуправление» в качестве официального юридического термина появилось в 1990 году в союзном Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Современное легальное  определение местного самоуправления дается в ст.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹². Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Еще одно определение можно почерпнуть из текста Хартии о местном самоуправлении, пункт 1 статьи 3 которой закрепляет, что под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения¹³.

Суть наиболее часто встречающихся подходов к пониманию сущности местного самоуправления заключается в следующем:

1) как основы конституционного строя Российской Федерации, то есть основополагающего принципа общественного и государственного устройства;

2) как формы народовластия;  самостоятельного уровня принадлежащей  народу власти;

3) как демократического  института гражданского общества (формы самоорганизации населения), не входящего в систему государственной власти;

4) как вида публичной  власти и формы ее осуществления,  то есть организационно обособленного  элемента системы управления  обществом и государством;

5) как вида публичной деятельности населения по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения;

6) как права населения  определенной территории на самостоятельное  решение вопросов местного значения;

7) как права граждан  на осуществление местной власти, то есть одного из конституционных прав человека и гражданина.

Все эти оценки сущности местного самоуправления в той или иной степени характеризуют различные аспекты этого многофункционального явления и имеют отношение к его сущности.

С точки зрения отношения к управленческим явлениям можно выделить выделяется ряд отличительных признаков системы местного самоуправления:

1) система местного  самоуправления предполагает способность  субъекта управления к самоорганизации  и самообеспечению жизнедеятельности в необходимой для этого сфере отношений;

2) система местного  самоуправления проявляется в  определенном замкнутом жизненном  цикле; 

3) эффективность  системы местного самоуправления  зависит не только от внешних  субъектов воздействия, но и от внутренних регуляторов этой системы, исходя из чего она должна также иметь возможность самостоятельно менять свою внутреннюю организацию в зависимости от характера управленческих задач на том или ином этапе своего существования;

4) задачи системы  местного самоуправления должны соответствовать целям самоуправления и способностям его субъекта.

Различие в  подходах к соотношению местного самоуправления и государственной  власти основывается на различии в  понимании сущности вопросов местного значения и предметов ведения государства, что получило свое закрепление в ст. 132 Конституции РФ. Вторая позиция заключается в признании государственного характера всех предметов ведения и полномочий местного самоуправления, в том числе вопросов местного значения. Данный тезис основан на том, что решение вопросов местного значения так или иначе направлено на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в конечном счете государством. Соответственно, защита этих прав и свобод относится к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения также определяется государством – Конституцией и законодательством. При этом он является открытым. Анализ содержания вопросов местного значения показывает, что решение многих из них является, одновременно, государственной задачей (например, участие в охране окружающей среды, обеспечение социальной поддержки и занятости населения, охрана общественного порядка и др.). Поэтому господствующей в настоящее время стала позиция, что местное самоуправление есть разновидность публичной власти, не являющейся государственной. Эта идея постоянно проводится в решениях Конституционного суда РФ, находит свое отражение в законодательстве. Однако анализ статуса муниципальных образований и деятельности всех структур местного самоуправления показывает, что они не обладают абсолютной независимостью и самостоятельностью по отношению к государству и его органам. Их самостоятельность и независимость относительна.

Полностью автономное местное самоуправление невозможно, а попытки исключить его из единой системы государственной власти препятствуют согласованности общенациональных мероприятий, эффективности деятельности муниципальных органов, создает почву для злоупотреблений на местах и т.п.

§3. «Местное самоуправление и система исполнительной власти в Российской Федерации»

Принцип организационной самостоятельности (автономии) местного самоуправления не является основанием для исключения органов местного самоуправления из единой государственной системы власти и управления в России и в то же время никоим образом не нарушает принципа ее единства. При рассмотрении

Система органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации устанавливается  ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя  Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. То есть административное единство структур государственной исполнительной власти имеет определенные рамки, ограниченные распределением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, и по своему нормативному содержанию ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, относящаяся к взаимоотношению федеральной и региональных властей, близка ст. 12, относящейся к организации деятельности местного самоуправления. Следовательно, конституционный принцип единства органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не является абсолютным. Это следует из содержания ч. 1 ст. 77 и ст. 73 Конституции РФ.

При этом принцип  самостоятельности субъектов Российской Федерации нигде не подвергается сомнению, как и целостность и непрерывность осуществления государственной власти в Российской Федерации. Однако в отношении местного самоуправления такие сомнения высказываются, хотя концептуальных особенностей в принципах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, с одной стороны, и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другой стороны, не существует.

Складывается  парадоксальная ситуация: отсутствие организационного единства местной власти и государственной власти вызывает теоретические и практические споры, а организационное обособление органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральным органам остаются незамеченными. Отсюда следует вывод, что во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов присутствует весь спектр характеристик вертикальных отношений (фактическое неравенство сторон, юридическое неравенство сторон, подчинение (соподчинение) одной стороны вертикальных отношений другой), за исключением права назначения и отстранения руководителей нижестоящих органов власти вышестоящими. Здесь так же присутствуют отношения вертикального типа, характеризующиеся наличием правового, функционального и определенного организационного единства. Поэтому тезис о необходимости укрепления вертикали исполнительной власти сводится в настоящее время по сути дела к восстановлению организационной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти ее субъектов¹⁴.

Глава 2. «Организационные и правовые формы осуществления  местным самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации»

§1. Понятие  и система органов местного самоуправления

Орган местного самоуправления образуется и действует как элемент  системы местного самоуправления, обеспечивая  ее существование и развитие. Его  деятельность необходима для упорядочения общественной жизнедеятельности в пределах муниципального образования, реализации государственных и местных публичных интересов. Указанный орган может быть определен как организация, являющаяся элементом системы местного самоуправления, созданная для осуществления публично-властных функций в целях реализации публичных интересов на муниципальном уровне, и обладающая соответствующей компетенцией по воздействию на общественную систему¹⁵.

Это предопределяет необходимость более точного  и конкретного законодательного регулирования организационно-правовых форм самоуправленческой деятельности в современной России. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление следующих признаков органа местного самоуправления:

а) орган публичной  власти муниципального образования;

б) действующий  на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования;

в) формально-юридически не входящий в систему органов  государственной власти, но осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия;

г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными  ему органами государственной власти;

д) полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный (административный) характер;

е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Исходя из этого  под органом местного самоуправления следует понимать орган публичной  власти муниципального образования, действующий  на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования, формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти, имеющими исполнительно-распорядительный (административный) характер, и осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Ввиду различий в порядке  формирования органы местного самоуправления могут быть разделены на:

1) образуемые непосредственно  населением;

2) формируемые иными  органами и должностными лицами  местного самоуправления.

В соответствии с действующим  законодательством, государственные  органы и должностные лица не вправе вмешиваться в образование органов местного самоуправления и назначение (выборы) должностных лиц местного самоуправления. В то же время следует обратить внимание на тот факт, что современное государственное устройство России предполагает создание и органов государственной власти субъектов Российской Федерации без прямого вмешательства органов федерального уровня. Это требует при определении основных черт органов местного самоуправления акцентировать внимание не столько на особенностях их формирования, сколько на функциональных свойствах.

Необходимо  выделить общие и особенные признаки представительных и исполнительных органов местного самоуправления. К  общим признакам данных органов  относятся:

1. орган публичной власти муниципального образования;
2. формально-юридическое невхождение в систему органов государственной власти;
3. действующие на основе федерального, регионального законодательства и устава муниципального образования;
4. действие на территории конкретного муниципального образования;
5. наличие внутренней организационной структуры;
6. обладание собственными полномочиями и полномочиями, делегированными им органами государственной власти;
7. определение наименований данных органов уставом муниципального образования.

Различия между  представительными и исполнительными органами местного самоуправления заключаются в следующем:

1. представительный орган является выборным на определенный срок, а исполнительный орган формируется, как правило, па постоянной и профессиональной основе:
2. представительный орган принимает решения только в коллегиальном порядке, а исполнительный орган может принимать решения как коллегиально, так и единолично;
3. законодатель установил исключительные полномочия для представительного органа, а исполнительный орган организует выполнение решений представительного органа и осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в финансово-экономической, хозяйственной, социально-культурной сфере, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.

Но, в общем, они имеют единую правовую природу, определяемую политико-правовой сущностью  местного самоуправления.

Понятие «структура органов местного самоуправления»  может быть истолковано в узком  и широком смысле. В узком смысле под этим термином понимается система имеющих самостоятельный статус органов, образующая определенную организационную модель самоуправления в конкретном муниципальном образовании, через которую осуществляются его функции и полномочия. В широком смысле данное понятие включает в себя также и внутренние подразделения органов, наделенные самостоятельным статусом, а также органы, имеющие производный статус и (или) подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления.

К органам, имеющим  первичный самостоятельный статус, относятся:

1. представительный орган муниципального образования;
2. глава муниципального образования;
3. местная администрация.

Все остальные  органы являются производными от указанных  выше или подчиненными им.

Потенциальное строение системы органов местного самоуправления, определяемое законодательством, применительно к отдельному муниципальному образованию приобретает «реальный» характер в виде конкретной совокупности органов.

Органы местного самоуправления могут  быть разделены на «обязательные» (их создание происходит в силу требований законодательства) и «факультативные» (формируются по усмотрению населения муниципального образования или органов и должностных лиц местного самоуправления).

К числу «обязательных» относится выборный орган местного самоуправления. Определяя необходимость создания данного органа в муниципальном образовании, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» точно не указывает его вид, ограничиваясь определением порядка формирования. Но, по смыслу законодательных положений, имеется в виду представительный орган местного самоуправления.

Самостоятельное место  в системе местного самоуправления занимают должностные лица местного самоуправления. Есть все основания относить их к формам осуществления местного самоуправления. Это обусловлено своеобразием порядка занятия соответствующих должностей (избрание населением или представительным органом), а также закреплением за ними собственной компетенции по решению вопросов местного значения. Особую роль играет глава муниципального образования – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на соответствующей территории. На практике распространено монопольное положение главы муниципального образования в системе местного самоуправления, обусловленное одновременным руководством и исполнительным и представительным органами, что не во всех случаях способствует полноценному развитию указанной системы. В связи с этим следует отметить и противоречивость законодательной регламентации статуса данного должностного лица, когда он, возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, наделяется и правом председательствовать в представительном органе, но признается подотчетным последнему.