Исполнительные органы государственной власти. 2

СОДЕРЖАНИЕ 

стр.

ВВЕДЕНИЕ

     Проводящиеся  на сегодняшний день в нашей стране экономические, социальные и иные реформы  могут быть эффективны лишь в сочетании с соответствующей организацией деятельности государственных органов исполнительной власти, единственно способных материализовать любую идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь же повседневные зримые результаты¹.

     Теоретические разработки проблем связанных с  осуществлением исполнительной власти представляют немалый как научный, так и практический интерес. Все большее число ученых обращается к исследованию важнейших вопросов административного права, связанных с осуществлением государственной власти, и в особенности государственных органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей глубокого теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала. В этом заключается актуальность настоящего исследования.

     Объектом  исследования является комплекс общественных отношений складывающихся в процессе осуществления исполнительной власти. Предмет исследования – общетеоретические вопросы в сфере правового регулирования института исполнительной власти.

     Целью работы является изучение и анализ органов исполнительной власти. В соответствии с целью решались следующие задачи:

     - проанализировать соотношение понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»;

     - проанализировать понятие и правовой статус государственных органов исполнительной власти;

     - исследовать классификацию органов исполнительной власти;

     - изучить систему органов исполнительной власти РФ и Самарской области.

1. Понятие исполнительного органа государственной власти

     В первую очередь, по нашему мнению, необходимо проанализировать соотношение понятий «государственный орган» и «орган государственный власти».

     Категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления. В юридической литературе представлены различные определения понятия государственного органа (органа государства), во многом отражающие многоаспектность рассматриваемой сущности. Большинство авторов под государственным органом понимают юридически оформленную первичную структурную, но в то же время организационно и хозяйственно относительно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, имеющую соответствующую структуру и наделенную установленным законодательством объемом властных полномочий, необходимыми средствами для участия в осуществлении в пределах своей компетенции задач и функций государства, действующую от его имени и по его поручению, применяющую присущие ей формы и методы деятельности. При этом государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц и государственных служащих. Государственные органы взаимодействуют с другими элементами государственного механизма, образуя государственный аппарат².

     В целом государственный орган (орган  государства) характеризуется следующими основными признаками: учреждается государством; является автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата государства; осуществляет свойственные ему государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей; действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени; обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен правом издания юридических актов); располагает необходимыми материальными средствами, источниками финансирования; несет ответственность перед государством за свою деятельность; состоит из граждан или коллектива граждан должностных лиц и государственных служащих; занимает определенное место в управленческой иерархии, подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный масштаб деятельности; его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом³.

     Конституция Российской Федерации и текущее законодательство широко используют как термин «государственный орган», так и термин «орган государственной власти». В этой связи в правовой науке возникла полемика относительно соотнесения этих понятий, не потерявшая свою актуальность по сей день. Теоретически одним из критериев разграничения органов государственной власти от государственных органов может являться то, относится или нет тот или иной орган к ветвям власти. Однако его вряд ли можно использовать в полной мере. Некоторые основополагающие постулаты классической теории разделения властей устарели, не вполне соответствуют реалиям современной политической жизни и нуждаются в корректировке⁴. Кроме того, исходя из теории разделения властей и российской правовой действительности, речь идет не о буквальном «разделении» властей, о простом делении органов на три группы, а о разграничении полномочий между различными государственными органами при наличии системы сдержек и противовесов.

     По  мнению некоторых исследователей, критерием  отличия органов государственной  власти от государственных органов  является то, что последние не обладают государственно-властными полномочиями, то есть лишены возможности регулирования общественных отношений путем принятия правовых актов внешнего действия⁵. Данная точка зрения небесспорна. Развивая указанную мысль, логически можно прийти к парадоксальному выводу, что федеральные службы и федеральные агентства, являясь государственными органами, не относятся к органам государственной (исполнительной) власти, хотя в действительности представляют собой таковые. Ведь в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.)⁶ данные виды государственных органов по общему правилу в пределах своей компетенции издают лишь индивидуальные правовые акты. Кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства Российской Федерации, они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, под которым понимается издание на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (не распространяется на полномочия руководителей федеральных служб и агентств по управлению имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности государственных органов, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими структурах).

     При этом действующее законодательство наделяет правомочиями в сфере принятия нормативных правовых актов не только органы государственной власти, но и государственные органы.

     Таким образом, четко разграничить понятия  «орган государственной власти» и «государственный орган» весьма проблематично. На практике и в нормативных правовых актах данные понятия зачастую используются как синонимы. Нередко под государственными органами понимаются органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством России, законодательством субъектов Российской Федерации. Любой государственный орган так или иначе имеет властные полномочия. Иное дело, какой смысл вкладывать в это и что подразумевать под обладанием властью. Учитывая изложенную полемику, в целях унификации логично рекомендовать правотворческим органам либо использовать указанные термины избирательно, либо, что представляется более перспективным, официально признать все государственные органы органами государственной власти и отказаться от использования рассматриваемой категории в российском законодательстве.

     Далее проанализируем понятие исполнительных органов государственной власти.

     В первую очередь, по нашему мнению, необходимо отметить, что понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «исполнительный орган государственной власти». Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система государственных органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

     Таким образом, важным звеном механизма, через  который государство реализует  большинство своих функций, являются государственные органы исполнительной власти⁷.

     Исполнительные органы власти - это государственные организации, являющиеся целостными самостоятельными структурными образованиями государственного аппарата и представляющие собой организованные коллективы людей, которые, действуют в пределах своей компетенции от имени государства с целями решения задач, которые стоят перед государством и обществом, осуществляют функции исполнительной власти в РФ и субъектах РФ, и наделены государственно-властными полномочиями⁸.

2. Административно-правовой  статус исполнительного органа  государственной власти

     Проблема  определения содержания административно-правового статуса исполнительного органа государственной власти в научной литературе остается одной из самых дискуссионных. Так, Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус органов исполнительной власти посредством предложенной им теории компетенции⁹. Компетенция, по его мнению, выступает базовым понятием административно-правового положения коллективных субъектов, родовым по отношению к другим статусным элементам¹⁰. Довольно часто цитируется точка зрения Д.Н. Бахраха, выделившего в структуре административно-правового статуса три блока: целевой, структурно-организационный, компетенционный¹¹. И.Л. Бачило назвала девять основных параметров, необходимых для согласования правового статуса всех федеральных органов, позволяющих «наиболее оптимально решить задачу упорядочения системы исполнительной власти в функциональном плане»¹². Тем не менее, собственно содержание административно-правового статуса органа исполнительной власти данный перечень не представляет. Ряд из указанных элементов, безусловно, является частью такого статуса, а другие оказывают на него влияние, наполняя его содержанием, или вообще закладывают основу эффективной деятельности органа.

     Представляется, что административно-правовой статус органов исполнительной власти состоит из следующих элементов: цель деятельности, задачи деятельности, функции, полномочия (их совокупность составляет компетенцию органа исполнительной власти). Организационную составляющую органа следует признать внешним элементом статуса, влияющим на его содержание: организация центрального аппарата, подразделений органа, их учреждение и упразднение; взаимодействие с органами государственной власти, иными государственными структурами, муниципальными органами и невластными субъектами. Цель как неотъемлемая составляющая правового статуса органов исполнительной власти определяется их управленческой сущностью.

     Необходимо  отметить, что в государственных органах исполнительной власти выявляются два основных направления деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов. Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности. Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов.

     Данная  деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, осуществления контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере.

     Объектом  властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение  лиц, не входящих в структуру органов  исполнительной власти и не подчиненных  этим органам.

     Второй  вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности.

     Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и  правоприменительный характер, но она  связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных  правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Данная деятельность осуществляется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа.

3. Виды исполнительных органов государственной власти

     Существуют  различные основания классификации  органов исполнительной власти. Кратко остановимся на основных.

     По  характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды.

     Органы  общей компетенции - несут ответственность  за положение дел во всей стране, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации¹³.

     Органы  отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными  отраслями.

     Органы  межотраслевой специальной компетенции (это обычно государственный комитет и др.) – органы, оказывающие руководящее значение на группу специализированных отраслей выполняющих функции, например, министерство труда, федеральная миграционная служба.

     По  территориальному масштабу деятельности органы исполнительной власти классифицируются на Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации и местные органы исполнительной власти.

     Этот  критерий определяется федеративным устройством  и административно-территориальным делением Российской Федерации.

     Федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию РФ. Это министерства, правительство, государственные комитеты и т.д.

     Органы  исполнительной власти субъектов федерации осуществляют свою деятельность в пределах субъекта.

     В автономных образованьях, городах федерального значения исполнительная деятельность осуществляется соответствующей администрацией. Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, окружные, отраслевые и специальные органы. Также существуют межтерриториальные органы исполнительной власти, их деятельность может охватывать территории нескольких субъектов.

     Местные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на территории определенного муниципального образования. Например Исполнительный комитет г. Казани.

     Классифицируются  органы исполнительной власти и по порядку решения вопросов.

     Коллегиальные органы обсуждают и разрешают подведомственные вопросы, имеющие важное значение - коллегиально. Обычно это комитеты. В них решение принимается большинством, в сочетании с персональной ответственностью председателя комитета за исполнением решения. Коллегиальность помогает решать наиболее трудные и сложные вопросы с привлечением специалистов, получением необходимых консультаций.

     В число единоначальных органов входят Правительство, министерства и государственные комитеты. В этих органах решение принимается лично. Это способствует оперативности руководства, использованию индивидуальных способностей, повышению персональной ответственности за результаты работы органов. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции. В единоначальных органах иногда могут присутствовать начала коллегиальности. Так в состав коллегий входит руководитель, заместители, консультанты¹⁴.

     В рамках данного параграфа, по нашему мнению, необходимо исследовать дуалистическую природу исполнительных органов государственной власти РФ.

     В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

     Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти, по верному замечанию М.А. Краснова, Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций¹⁵, централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ «наделяются полномочиями» по представлению Президента РФ)¹⁶. Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие «единая система исполнительной власти» в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних¹⁷.

     Проводимая  административная реформа внесла также  определенные коррективы в организацию  исполнительной власти в России. Результатом  ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.

     Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также  отнести и Президента РФ. До сих  пор конституционное положение  Президента в системе высших органов  государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей»¹⁸. Н.М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России»¹⁹.

     Другие  ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной  президентской ветви власти²⁰. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации. В.Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти²¹. Также и Г.В. Дегтев полагает, что, «будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент «вместе с тем находится «ближе» к исполнительной»²².

     Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

     Мы  склонны считать, что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).

     Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

     В случае невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.

     Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в  его руках сосредоточиваются  не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.

     Соотношение властных полномочий Президента, с  одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Еще С.А. Котляревский утверждал, что существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства²³.

     Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента. «Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, - по справедливому замечанию И.А. Кравца, - следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной»^24.

     Дуалистическая  природа исполнительной власти, заложенная в конституционно-правовых нормах, позволяет нам выделить три модели соотношения президентских и  правительственных полномочий, которые  могут быть использованы в государственном управлении. Данные модели можно условно обозначать следующим образом:

     - «сильный президент - слабый председатель правительства»;

     - «сильный президент - сильный председатель правительства»;

     - «слабый президент - сильный председатель правительства».

     Обращаем  внимание на то, что юридическая  конструкция, содержащаяся в самой  конституции государства, предусматривает  возможность использования любой  из вышеуказанных моделей без  изменения ее текста, что, в частности, и имеет место в действительности. Так, при Президенте Б.Н. Ельцине Председатель Правительства РФ фактически осуществлял функции административного управляющего, не имеющего самостоятельных полномочий и прерогатив, обеспечивающего реализацию президентской политики. Президент мог в любое время сместить неугодного ему премьер-министра. Подобная политическая «чехарда» имела место в 1998 - 1999 гг., когда за короткий промежуток времени сменилось несколько Председателей Правительства. То есть Председателю Правительства доставалась роль «крайнего» в случае неудач или провала политического курса, проводимого, по сути, самим Президентом.

     Во  время президентства В.В. Путина, так же как и при Б.Н. Ельцине, отношения Президента и Председателя Правительства строились на основе модели «сильный президент - слабый председатель правительства». Очень часто В.В. Путин, председательствуя на заседаниях Правительства, непосредственно осуществлял руководство его работой, самостоятельно определял основные направления деятельности высшего коллегиального исполнительного органа власти, давал поручения министрам.

     Современную модель взаимоотношений Президента, с одной стороны, и Председателя Правительства - с другой, можно охарактеризовать как «сильный президент - сильный председатель правительства». Для этой модели характерна определенная самостоятельность обоих ключевых политических фигур. Произошло своеобразное распределение полномочий в рамках существующих формально-юридических конструкций Конституции. Стала отчетливо прослеживаться политическая самостоятельность Председателя Правительства как главы Кабинета Министров. В.В. Путин как Председатель Правительства неоднократно представляет интересы Российского государства в международных отношениях (что было исключено в деятельности предыдущих премьер-министров) и самостоятельно руководит работой Кабинета Министров.

     По  нашему убеждению, выбор той или  иной модели взаимоотношений Президента и Правительства зависит от политической воли избранного Президента, от его влияния как политико-правового центра системы высших органов государственной власти Российской Федерации, от соотношения политических сил.