Исполнительный орган местного самоуправления

Введение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя  Российской Федерации, признается, гарантируется  и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в  Российской Федерации – форма  осуществления народом своей  власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а  в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под  свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения  с учетом исторических и иных местных  традиций.¹

Одним из несомненных плюсов Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является введение в федеральную правовую лексику понятия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (местной администрации).

Наличие исполнительных органов  местного самоуправления в период проведения реформ в любом государстве, в  том числе в России, приобретает  важнейшее значение. В системе  местного самоуправления, равно как  и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя обязательность создания исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления «местных администраций» наряду с представительными органами местного самоуправления и главой муниципального образования. Местная администрация создается в муниципальном образовании в том или ином виде обязательно. В самом названии данного органа заложена его функциональная направленность, делающая затруднительным определение объема его полномочий, поскольку к ним должны быть отнесены все полномочия, связанные с полнокровным развитием муниципального образования как социального организма.

Цель данной курсовой работы: Изучить структуру, правовой статус и формы деятельности исполнительных органов местного самоуправления, а также рассмотреть проблемы и особенности административно-правового регулирования органов исполнительной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

 Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить структуру и особенности исполнительных органов местного самоуправления;

- рассмотреть правовой статус главы администрации муниципального образования, как исполнительного органа местного самоуправления на примере муниципального образования город Балаково;

- определить проблемы административно - правового регулирования органов исполнительной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования курсовой работы является изучение исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.

При написании данной работы использовались следующие нормативные  акты: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав муниципального образования города Балаково.

1. Исполнительные  органы местного самоуправления

Органы местного самоуправления представляют собой структуру, с  различными её элементами: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. ² Исполнительный орган местного самоуправления  является одним из обязательных элементов составляющих основу местного самоуправления.

В разных субъектах Федерации и муниципальных  образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или  сельским поселением, с учетом его  особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются.

Исполнительные  органы местного самоуправления состоят  из главы муниципального образования  или главы администрации и  возглавляемой ими администрации. Ст.16 ФЗ РФ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» закрепила положения  о Главе муниципального образования. Так, уставом муниципального образования  могут быть предусмотрены должность  главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности  иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава муниципального образования наделяется собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования  избранный населением глава муниципального образования может быть наделен  правом входить в состав представительного  органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Наименование  главы муниципального образования  и сроки  полномочий определяются уставом муниципального образования  в соответствии с законами субъектов  Российской Федерации.

Глава муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального образования  подотчетен населению непосредственно  и представительному органу местного самоуправления.

В различных  субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:

1. формируется представительным органом местного самоуправления;
2. создается главой местного самоуправления самостоятельно;
3. формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

главные должностные лица назначаются с согласия представительного  органа местного самоуправления, а  остальные – главой местного самоуправления самостоятельно.³

Для организации  работы исполнительных органов (администрации) необходимо создание структурных подразделений.  Ими могут быть различные подразделения  отраслевого и функционального  назначения: комитеты, департаменты, управления, отделы (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т.д.) и другие структурные подразделения. Кроме  того, имеется, как правило, и вспомогательный  аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел  кадров и др. Перечень подразделений  исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации  единолично, либо по согласованию с  представительными органами местного самоуправления. Это делается в зависимости  от того, какой порядок закреплен  в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Структурные подразделения исполнительного  органа находятся в подчинении его  руководителя. Они создаются в  соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством  о местном самоуправлении, уставом  муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере  местного самоуправления и состоят  на местном бюджете (в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат), могут обладать правами  юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной  собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления. Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и  учреждениями. Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного  органа местного самоуправления, а  также организация и порядок  их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными  в порядке, предусмотренном в  уставе муниципального образования (либо главой администрации, либо по его представлению  представительным органом местного самоуправления).

Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности (т. е. все  принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции  РФ, законам и другим нормативно-правовым актам Российской Федерации, субъектов  РФ, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления) и гласности, а также на принципах коллегиальности  или единоначалия. В законах о  местном самоуправлении многих субъектов  РФ содержатся нормы о подотчетности  исполнительных органов представительным органам местного самоуправления. Исполнительный орган является постоянно действующим  органом местного самоуправления. В  законах субъектов РФ, уставах  муниципальных образований не предусмотрены  нормы о возможности и порядке  прекращения полномочий исполнительных органов местного самоуправления. Институт прекращения полномочия предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в т.ч. и глав администраций.

Решения, принимаемые исполнительным органом  в пределах его компетенции, обязательны  к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами. Они действуют  в пределах границ муниципального образования.

Как правило, к ведению исполнительных органов  муниципальных образований отнесены:

1) владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

2) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

3) охрана общественного порядка;

4) комплексное социально-экономическое развитие на своей территории;

5) жилищно-коммунальный комплекс;

6) муниципальное здравоохранение;

7) муниципальное образование;

8) пожарная безопасность;

9) регулирование земельных отношений;

10) охрана окружающей среды;

11) муниципальные дороги и транспорт;

12) муниципальные статистика и архивы;

13) торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;

14) культура, физическая культура и спорт;

15) социальная поддержка населения;

16) муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.⁴

Следует отметить, что структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.

1.1 Глава местной администрации, как исполнительный орган местного самоуправления на примере муниципального образования город Балаково.

Глава местной администрации  – глава муниципального образования  либо лицо, назначаемое на должность  по контракту, заключаемому по результатам  конкурса на замещение указанной  должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.⁵

Структура местной администрации  представляет собой сложное организационно-функциональное единство, поскольку деятельность местной  администрации связана с непосредственным выполнением вопросов местного значения, для чего требуется привлечение  значительного числа служащих, работников, обладающих специальными познаниями, опытом и навыками, поэтому структура местной администрации должна способствовать наиболее эффективному осуществлению местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Структура администрации  города Балаково утверждается Советом  муниципального образования город  Балаково по представлению главы  администрации. В структуру администрации  города входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации, и структурные подразделения  администрации. Отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Балаково могут наделяться правами юридического лица.

 В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные, территориальные, вспомогательные органы местной администрации, они наделяются специальными полномочиями в определенной отрасли или сфере муниципального хозяйства.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования  и наделяется Уставом муниципального образования  полномочиями по решению  вопросов местного значения.⁶

Слова «исполнительно-распорядительный орган» означают, что администрация  является исполнительным органом при  выполнении решений населения, представительного  органа местного самоуправления, а  также при осуществлении отдельных  государственных полномочий и решений, принятых органами государственной  власти в пределах их компетенции.

Распорядительным в пределах своей компетенции органом администрация  является в отношениях с нижестоящими органами местного самоуправления предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами муниципального образования, глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Закон 2003 года устанавливает, что возглавлять исполнительный орган – местную администрацию должен: глава муниципального образования (избранный населением непосредственно); глава администрации муниципального образования (должностное лицо, назначаемое на должность по контракту).

Деятельность на основе контракта  представляет собой так называемую моноцентристскую (или моносубъектную) модель управления на муниципальном  уровне. Эта модель предусматривает, что глава администрации муниципального образования – муниципальное  должностное лицо, назначаемое на должность по контракту на основе результатов конкурса и обладающее:

а) исполнительно-распорядительными  полномочиями по решению вопросов местного значения;

б) возможность (при условии  наделения его федеральным законом  или законом субъекта РФ) осуществлять администрацию городского округа или  муниципального района.

Глава местной администрации  самостоятельно решает следующие вопросы:

а) непосредственно руководит  органами и структурными подразделениями  местной администрации;

б) издаёт распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;

в) определяет структуру  местной администрации;

г) определяет штаты и  численность местной администрации;

д) несёт персональную ответственность  за деятельность местной администрации.

Глава администрации обладает следующими полномочиями:

1) представляет на утверждение Совета  города Балаково проект бюджета муниципального образования и отчет об его исполнении;

2) представляет на рассмотрение Совета  города Балаково проекты нормативных актов о введении или отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет местного бюджета;

3) формирует и представляет на утверждение Совета города Балаково структуру администрации города Балаково, руководит деятельностью администрации в соответствии с настоящим Уставом и Положением об администрации города Балаково;

4) от имени муниципального образования в пределах своей компетенции приобретает и осуществляет имущественные права и обязанности, выступает в суде без доверенности;

5) представляет на утверждение Совета  города Балаково планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, отчеты об их исполнении;

6) назначает и освобождает от должности работников администрации, руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

7) рассматривает отчеты и доклады  руководителей структурных подразделений  администрации;

8) от имени администрации города  Балаково подписывает исковые  заявления в суды;

9) получает от предприятий, учреждений  и организаций, расположенных  на территории муниципального  образования, сведения, необходимые  для анализа социально-экономического  развития муниципального образования;

10) координирует деятельность органов  территориального общественного  самоуправления;

11) возглавляет и координирует  деятельность по предотвращению  чрезвычайных ситуаций в муниципальном  образовании и ликвидации их  последствий;

12) предлагает изменения и дополнения  в настоящий Устав;

13) осуществляет личный прием  граждан не реже одного раза  в месяц, рассматривает предложения,  заявления и жалобы граждан,  принимает по ним решения;

14) организует исполнение местного  бюджета, распоряжается средствами  муниципального образования в  соответствии с решением Совета  муниципального образования город  Балаково о местном бюджете  и бюджетным законодательством  Российской Федерации;

15) применяет меры поощрения  и дисциплинарной ответственности  к назначенным им должностным  лицам;

16) издает в пределах своих  полномочий муниципальные правовые  акты;

17) дает  заключения на  проекты решений Совета города  Балаково о введении или отменен  местных налогов и сборов, ставок  местных налогов и сборов, а  также на проекты других решений  Совета города Балаково, предусматривающих  осуществление расходов из средств  бюджета муниципального образования  город Балаково;

18) организует и обеспечивает  исполнение части полномочий, переданных  муниципальному образованию город  Балаково соглашениями о передаче  осуществления части  полномочий  Балаковского муниципального района  за счет субвенций, предоставляемых  из бюджета Балаковского муниципального  района;

19)  организует работу  и создает условия по защите  государственной тайны в администрации  города Балаково, с соблюдением  установленных законодательством  ограничений по ознакомлению  со сведениями, составляющими государственную  тайну.

Глава администрации города несет  персональную ответственность за надлежащее функционирование администрации в  соответствии с условиями контракта.⁷

В соответствии с Уставом полномочия главы администрации города, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) по истечении срока контракта;

2) смерти;

3) отставки по собственному желанию;

4) отрешения от должности в соответствии с федеральным законом;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин  имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получение им  вида на жительства или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин  Российской Федерации,  имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ  муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В соответствии с действующим  законодательством с главой администрации  города может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

- Совета  города Балаково или главы города Балаково в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- Главы администрации города Балаково в связи с нарушением условий контракта органами местного самоуправления; ⁸

Глава администрации города Балаково не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью,   за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом  преподавательская,  научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно  за счет средств иностранных государств, международных и иностранных  организаций, иностранных граждан  и лиц без гражданства, если иное не  предусмотрено международным  договором Российской Федерации  или законодательством Российской Федерации. Глава администрации  муниципального образования город  Балаково не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных  советов, иных  органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций  и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В случае, если владение муниципальным  служащим, замещающим должность главы  администрации по контракту, приносящими  доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах  организаций) может привести к конфликту  интересов, он обязан передать принадлежащие  ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах  организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством  Российской Федерации.⁹

Таким образом, статус главы администрации  представляет собой комплекс прав и  обязанностей, закрепленных за должностью главы администрации. Организационно-правовой статус подразумевает такие процедуры, как получение и прекращение  полномочий главы администрации.

2. Проблемы административно  – правового регулирования органов  исполнительной власти и местного  самоуправления в Российской  Федерации

2.1 Проблемы и особенности административно – правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации

Так, вопрос о проблемах административно  – правового регулирования и  особенностях местного самоуправления был освещен Президентом в  его докладе «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние  и перспективы развития». «Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства  за обеспечение возможности его  реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан. При этом не следует  необоснованно отдалять друг от друга  институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное  самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.

Совершенно необходимой представляется более четкая регламентация вариантов  организации местного самоуправления, обусловленная необходимостью закрепления  различного объема полномочий за муниципальными образованиями, в значительной степени  отличающимися друг от друга по количеству жителей и инфраструктуре при  обязательном сохранении равенства  прав граждан на осуществление местного самоуправления в независимости  от места жительства.

Критерием формирования и  определения объема полномочий любого уровня публичной власти должна быть эффективность решения именно на этом уровне определенного круга  общественно значимых проблем. Безусловно, именно на местном уровне наиболее эффективно решаются такие социальные задачи, как обеспечение населения  социальным жильём, предоставление основного общего образования, обеспечение первичной медицинской помощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание оптимальных условий для качественного торгового, бытового, культурного обслуживания населения.»¹⁰

Также в докладе большое внимание уделено контролю и ответственности  в деятельности органов местного самоуправления.

«В последнее время возникло ясное осознание того, что одной  из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию России, является острая проблема безответственности органов  и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными  становятся вопросы организации  и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных  лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков.

В действующем законодательстве о  местном самоуправлении вопросы  подконтрольности органов местного самоуправления решены трояким образом:

- Внутренний контроль. В соответствии  со статьей 15 Федерального закона  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» контроль деятельности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, предусмотренных уставами  муниципальных образований, находится  в исключительном ведении представительных  органов местного самоуправления. В случае возникновения конфликта  между представительным и иными  органами местного самоуправления  при осуществлении контрольных  полномочий наиболее часто возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми органами по поводу отмены тех или иных решений. При этом самостоятельное право отменить незаконное решение исполнительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления у представительного органа местного самоуправления отсутствует. Последний имеет право лишь предложить исполнительной власти принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Полномочия представительного органа местного самоуправления, таким образом, явно недостаточны для осуществления действенных контрольных функций.

- Контроль со стороны населения.  В Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации» содержатся статьи  об ответственности органов и  должностных лиц местного самоуправления  перед населением. В частности,  предусмотрен такой вид ответственности,  как возможность досрочного прекращения  полномочий главы муниципального  образования в результате утраты  доверия населения. Порядок и  условия ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  в результате утраты доверия  населения определяются уставами  муниципальных образований. Но  практическая сторона регулирования  ответственности в виде утраты  доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании  населения по вопросу о доверии  органу или должностному лицу  местного самоуправления. Но кто  должен организовать такое голосование?  Каковы его последствия? Наступает  ли с выражением недоверия  прекращение полномочий органа, должностного лица? Или они обязаны  подать в отставку? Каковы меры  принуждения к отставке в случае  саботажа? Фактически население  лишено возможности решить вопрос  о выражении доверия либо недоверия  главе муниципального образования  либо представительному органу. Таким образом, возникает дисбаланс  между правом населения избрать  органы (должностных лиц) местного  самоуправления и правом населения  привлечь органы и должностные  лица местного самоуправления  к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.