Исторические аспекты становления института государственной службы в современном российском обществ

Федеральное государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

« Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации »

Северо-Западный институт

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………..…2

ГЛАВА 1. Формирование института государственной службы Российской Федерации……………………………………………………...4

1.1. Социальный и правовой аспекты формирования института государственной службы России…………………………………………..4

1.2. Строительство новой государственности…………………………….8

1.3. Итоги становления современной государственной службы……….12

ГЛАВА 2. Общая характеристика административно-правового института государственной службы………………………………………………….17

2.1. Значение административно-правового института в формировании содержания государственной службы……………………………………17

2.2. Виды государственной службы………………………………………26

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………….33

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………….36

ВВЕДЕНИЕ

Государственная служба является актуальной темой для изучения и одним из основных элементов государственного механизма. Также она определяется целым рядом факторов.

В государстве власть и ее отношения  являются основными элементами, формирующими политическую систему. Государство как составная часть политической системы общества и особая организация политической власти характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей различными институтами государства, организационно оформляющими власть и придающими ей общеобязательный характер. Подобным институтом и является институт государственной службы.

Одна из наиболее важных характеристик государства состоит в том, что оно имеет особую структурную организацию: наличие специальных людей, обладающих публично-властными полномочиями и профессионально занимающихся исполнением государственно-управленческих функций. Специальная структурная организация, называемая государственным аппаратом, представляет собой систему государственных органов, взаимосвязанных общими целями, принципами, наделенных властными полномочиями и располагающих материально-техническими средствами для осуществления своих функций. Проблемы функционирования государственного аппарата, важнейшего элемента государственной власти, определяют актуальность темы данного исследования.

Государственная власть, служба и управление являются исторически и логически связанными между собой понятиями. Роль государственной службы и государственного управления особенно возрастает в переходные периоды развития общества, связанные с изменением структуры и содержания государственной власти.

Российская история вызвала исключительное своеобразие государственно-правового развития. Политические события последнего десятилетия XX века (в том числе распад СССР в декабре 1991 года, принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации) вновь привели к принципиальным изменениям в общественном и государственном строе Российской Федерации, формированию новой системы властных отношений. В связи с этим существенным изменениям подверглись функции государства, а вслед за ними - роль и функции государственной службы.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной  службы Российской Федерации с точки  зрения реализации целей и функций  государства, институт государственной  службы как один из главных институтов функционирования государственной  власти.

Предметом исследования являются исторические аспекты становления государственной  службы Российской Федерации; ее функционирование; тенденции развития конституционного законодательства и текущего законодательства Российской Федерации.

Исходя из актуальности темы, в данной курсовой работе были поставлены цели: раскрыть исторические аспекты становления, роль государственной службы как государственно-правового явления и ее виды, а также показать ее трансформацию в зависимости от преобразования государственной власти.

ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Социальный и правовой аспекты формирования института государственной службы России.

В современный исторический период государственная служба сформировалась как социальный и правовой институт. Правовой стал институтом административного права и приобрел межотраслевой характер. В его формировании большую роль приобрели административно-правовые нормы, которые базируются на конституционных и взаимосвязаны с нормами других отраслей права ( трудовое, уголовное право).

Прочной базой создания государственной  службы должно являться крепкое государство. Однако прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Такова была в 1991 г. основная стартовая предпосылка в целом, в том числе и для становления современной государственной службы¹.

Правовая основа российской государственности, которая формирует институт, в конце 1991 – начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

В одном государственном организме  сосуществовали и противостояли  друг другу два несовместимых начала. Новое – президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое – строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью, т.е. во многом безответственностью за принимаемые решения.

Законодательное оформление новой российской государственности  вначале шло постепенно, путем  принятия отдельных поправок к действующей  Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важным достижением  в этом отношении была принятая в 1990 г. Декларация о защите прав и  свобод граждан. Постепенно стала уходить  в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что  не государство должно служить человеку, а человек – государству.

В связи с реформированием социально-экономических  отношений, стремлением создать  социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные  акты, регулирующие новые отношения  собственности, предпринимательскую  деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу  средствам массовой информации. Важными  шагами в правовом оформлении новой  российской государственности стали  начавшаяся судебная реформа, значительными  вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих организацию и прохождение государственной службы.

Эти и ряд других законодательных  актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и  права. Однако они не обеспечивали четкого  и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность.

Важно и то, что многие поправки к Конституции  РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух поэтических сил – реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.

В октябре 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин прекратил полномочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его мнению, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа².

В результате была окончательно разрушена  система Советов и Советской власти в России, вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

2. Строительство новой государственности.

В соответствии с решением Президента Российской Федерации 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание – в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г. За проект новой Конституции Российской Федерации проголосовала большая часть избирателей, пришедших на выборы.

Выборы  в декабре 1993 г. и принятие новой  Конституции Российской Федерации  заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным  оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.

Конституция Российской Федерации провозгласила  продолжение государственного строительства  России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в  РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления³.

Освоение  новой Конституции потребовало  большой нормотворческой работы, приведения в соответствие с ней  огромного количества законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов и нормативных документов субъектов Федерации, особенно в сфере экономики, социальной жизни, регулирования институтов государственной и муниципальной службы, гражданского общества⁴. Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имеют утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1992 г. «Положение о федеральной государственной службе», принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы «О Конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты⁵.

Особое  значение в этом отношении имеет Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который был принят Государственной Думой 5 июля 1995 г. Он устанавливает правовые основы организации государственной службы в Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих РФ. В законе даются классификация государственных должностей («А», «Б», «В»  - ст.1), государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие – ст. 6), а также квалификационные разряды государственных служащих (действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса; референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса – ст. 7). В законе определяются также порядок прохождения государственной службы (ст. 21), необходимость проведения конкурсов и испытании при замещении государственной должности государственной службы (ст. 22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст. 24) и ряд других важных моментов⁶.

Большое значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имеет закрепление в законе принципов государственной службы (ст. 5). Впервые в подобного рода российских документах в их числе закреплены принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей.

3. Итоги становления современной государственной службы

Подводя итоги работы, проделанной в нашей  стране за постсоветский период по созданию новой системы государственности и становлению современной государственной службы, можно сделать следующие выводы:

1. Освоение Конституции Российской Федерации 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать основу новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой.
3. Утвержденное Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (государственная служба, государственная должность, государственный служащий и др.) и положений, связанных с государственной службой.

Однако  этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия, поскольку предусматривает принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, которые позволят пополнить его нормы реальным содержанием⁷.

Принят  ряд мер по организации в новых  условиях государственной и муниципальной  службы как правового и социального  института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах.

Органами  государственного и муниципального управления много сделано по слому  прежней административно-командной системы правления, подбора, подготовки и расстановки работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно-командной к рыночной экономике и к современной демократичной государственной и муниципальной кадровой политике.

Однако  и в новом столетии в России осталось еще множество нерешенных проблем в области укрепления государственности, совершенствования регулирования системы государственной службы (взяточничество, коррупция государственных и муниципальных служащих, конфронтация представительной и исполнительной властей, потеря эффективности управления и др.).

  По преодолению этих и других  недостатков много предстоит  сделать в ходе реализуемых  в стране административной, судебной  и военной реформ, реформы государственной  службы и местного самоуправления.

  Особенно много задач перед  органами власти и их аппаратом  осталось нерешенными в области  экономики, социальной сферы,  межнациональных отношений⁸.

Завершая  рассмотрение исторического опыта создания государственности и института государственной службы в России, отметим прежде всего следующее:

1. история российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России;
2. вопрос об укреплении российской государственности, повышении эффективности государственной службы стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни и на современном этапе российской истории;
3. изучение особенностей проведения реформ в области государственного управления и государственной службы помогает глубже понять современные проблемы, взглянуть в будущее.

Институт  государственной службы рассматривается как в социальном, так и в правовом значениях. В социальном он представляет собой деятельность специально уполномоченных лиц, действующих от имени государства. В правовом значении – это правовой институт, который рассматривается в виде совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с государственной службой.

Институт  государственной службы прошел свое становление и развитие на различных  исторических этапах. Первый этап определяется как дореволюционный этап (со времен Древней Руси и до 1917 года), второй этап называется советский этап (с 1917 г. до декабря 1991 г.), третий - это современный этап развития России ( с декабря 1991 г. и по настоящее время).

На  первом этапе институт государственной  службы сформировался в основном в социальном значении и тогда же началось формирование института в правовом значении.

Анализируя  советский период, можно, в частности, обратить внимание на следующее:

1. На данном этапе институт государственной службы существовал только в социальном значении, формирование института государственной службы в правовом значении не осуществлялось.
2. Правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством.
3. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств.

На  третьем этапе государственная  служба сформировалась как социальный и правовой институт. Более того, правовой институт стал институтом административного  права, который приобрел межотраслевой  характер. В его формировании огромная роль принадлежит административно-правовым нормам, которые базируются на конституционно-правовых нормах, например принцип разделения властей, и находятся во взаимосвязи с нормами трудового и уголовного права⁹.

ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

2.1 Значение административно-правового института в формировании содержания государственной службы

Содержание  государственной службы формируется  из ее определения и соответствующих  признаков. Большое значение в построении ее содержания играют нормы права. Они  отражают развитие науки административного  права в сфере государственной  службы. Пробелы, имеющие место в  действующем законодательстве применительно  к той или иной позиции государственной  службы восполняет данная отраслевая наука.

В 90-е годы XX в. в России в принятых нормативных правовых документах сформировалось современное понимание сущности государственной службы и системы  государственной службы как административно-правового  института.

В советское время к государственным  служащим практически относились все  те служащие, которые занимали должности  в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в  том числе и в органах государственной  власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета.

Подобное  понимание государственных служащих имеет место в настоящее время  и в ряде зарубежных стран, например, во Франции, Великобритании, Канаде и  других. При этом в разных странах  используются различные термины – «государственная служба» (state servis), «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Современная трактовка понятия «государственные служащие» в постсоветской России формировалось постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службе и ее реформировании.

Утвержденное  Указом Президента РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной  службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений¹⁰.

После принятия данного Федерального закона весьма динамично и главным образом  в соответствии с ним стало  развиваться правотворчество субъектов  РФ в сфере правового регулирования  государственной службы и организации  госаппарата. Именно законодательный  массив субъектов РФ в значительной мере дает реальное представление о  состоянии правового регулирования  служебной деятельности государственных  служащих, численность которых в  региональных органах власти и управления превышает численность федеральных  госслужащих.

Становление и развитие института государственной  службы в постсоветской России (в 1993 – 2003 гг.) шло на базе с закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. Согласно ему под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (п. 1 ст. 2). При этом «Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей¹¹». Определение понятия «государственный служащий» дано в ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

«1. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

2. Государственные служащие федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  а также иных государственных  органов, образуемых в соответствии  с Конституцией Российской Федерации,  признаются настоящим Федеральным  законом государственными служащими Российской Федерации».

Дальнейшее  свое развитие законодательство о государственной  службе

получило  в ряде других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов РФ. Особо значение в этом отношении имеет Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

В связи с тем, что пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной  службы Российской Федерации"¹², в котором содержалось нормативное определение государственной службы, утратил силу с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации¹³», приведем новое определение, вытекающее из статьи 1 нового закона. Это обусловлено, прежде всего, тем, что в самой преамбуле закона о системе государственной службы подчеркивается, что именно он в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Итак, в соответствии с Федеральным  законом о системе государственной  службы: государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации; органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституциями, Уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Данное  законом определение государственной  службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной  службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в статье 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы; в статьях 4-7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в статье 8 – должности государственной службы, в статье 9 – реестры должностей государственной службы и т.д.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов обозначает конкретное содержание самой государственной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции.

Что касается лиц, непосредственно исполняющих  полномочия государственных органов, то они осуществляют такой вид  государственно-властных полномочий, который федеральным законом  квалифицируется как не относящийся  к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов, как федеральных, так и региональных лежит за пределами государственной службы¹⁴.