История госсударственного управления на Дальнем Востоке

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Государственная служба это деятельность личного состава  государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.

Актуальность работы. Вопросам развития отношений России на Дальнем Востоке в 17-19 веках в курсе отечественной истории уделяется очень мало внимания, мы к ним возвращаемся лишь в начале ХХ в., в связи с русско-японской войной(1904-1905 гг.). Но вопросов, связанных с дальневосточной политикой очень много, т.к. эта тема не перестает быть актуальной и сейчас.

В данной работе мы поднимаем  ряд вопросов, и, прежде всего, вопрос: Что больше определяло имперскую политику самодержавия - особенности власти или геополитические потребности того экономического, политического и культурного пространства. Дело в том, что в России, несмотря на серьезные либеральные преобразования 1860-1870-х годов, лишь сам император, а не Министерство иностранных дел, определял внешнюю политику империи.

Российский МИД был, по сути, закрытым аристократическим  клубом. Поэтому в характере и направленности российской внешней политики никак не разобраться без учета особенностей склада ума, предрассудков и стиля поведения аппарата государственной власти и конкретных чиновников. Наверное, эти особенности придавали двойственный характер проведению России политики в отношении Дальнего Востока.

Встает вопрос: почему Россия стала заниматься Дальним  Востоком? Некоторые историки утверждают, что неудачи в Европе заставили обратиться на Дальний Восток, но если обратиться к эпохе Петра I и Екатерины II, то они уже пытались осваивать эти земли. Так же примечательно и то, что в состав Министерства входили два департамента - Азиатский, ведавший делами на Дальнем Востоке, Средней Азии, и другой, который ведал контактами со всем остальным миром - Департамент внутренних сношений. Эти два департамента стремились формировать курс внешней политики в интересах своего департамента.

Цель данной работы – определение особенностей социальной поддержки государственных служащих Дальневосточного региона в 17-19 веках.

Для достижения данной цели необходимо решение ряда задач:

1. проанализировать особенности исторического становления региона;

2. охарактеризовать историю развития структуры государственной власти;

3. выявить особенности социальной поддержки государственных служащих дальневосточного региона.

Главное содержание международных  отношений на Дальнем Востоке  во второй половине XIX. в. определялось борьбой сильнейших капиталистических держав за приобретение колониальных владений.

Политика России в  отношении Китая до второй половины 90-х годов XIX в. отличалась от колониальной политики западноевропейских государств и США. Россия поддерживала добрососедские отношения с Китаем на протяжении многих веков. В 70-х годах XIX в. большие изменения произошли в социально-экономическом развитии Японии. После буржуазной революции Мейдзи (1868 г.).

Япония встала на путь капиталистического развития. Торгово-экономические связи России и Китая на Дальнем Востоке являлись одним из важнейших аспектов международных отношений в этом регионе. Установление и развитие экономических отношений непосредственно между населением русского Дальнего Востока и Манчжурии во второй половине Х1Х- начале XX в. было обусловлено объективными историческими процессами заселения и хозяйственного освоения этих районов, их социально-экономическим развитием.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ: ИСТОРИЧЕСКАЯ ХРОНИКА

1.1. История развития структуры государственной власти

К моменту прихода  к власти Петра I и завершения московского  периода русской истории система  административно-территориального деления  сложилась достаточно хаотически. Задачи создания регулярного государства, бюрократического государства требовали упорядочения, в том числе и административно-территориального деления.

Уездная система не устраивала Петра I тем, что, во-первых, уездов было слишком  много (к началу его правления  уже более 300), а это делало мало управляемой всю систему управления, и, во-вторых, уезды слишком отличались друг от друга численностью и плотностью населения, размерами территории, уровнем доходов, ролью в государстве.

Первой попыткой кардинальных административных реформ была губернская реформа, которая  традиционно датируется 1708 г. Именным указом Петра I было предписано разделить государство на восемь губерний по которым расписывались города. Однако первая губернская реформа 1708-1710 гг. изолировала консилию от местного управления, вывела губернии из-под влияния приказов. Возникла необходимость объединения местного и центрального управления в единую государственную систему. Эта задача была решена с созданием Сената в 1711 году.

Тем не менее, при всей прогрессивности  и неотложности территориальных  преобразований, уже вскоре после создания губерний выявились их коренные недостатки. Прежде всего, бросается в глаза, что, как и в большинстве петровских преобразований, здесь очень заметна военная составляющая. Реформа должна была решить сиюминутные потребности военных действий, способствовать лучшей организации набора в армию. Поэтому губернии первоначально возникли как своего рода военные округа, и лишь впоследствии они переросли уровень военных округов и превратились в гражданскую (точнее говоря, военно-гражданскую) администрацию.

Кроме того, если уездов было слишком  много, то губерний, наоборот – слишком  мало. Это привело к тому, что  губернские начальники должны были управлять  огромными территориями (Сибирская  губерния занимала весь регион Сибири, Казанская – территорию от Волги до Урала, и т.д.) с крайне слабым развитием дорожной сети, что на практике приводило к фактической неуправляемости территорий.

Мероприятия 1719 г. получили общепринятое наименование второй губернской реформы. Губернаторы всех 11 губерний имели теперь реальную власть лишь в губернском городе или одноименной провинции. Круг полномочий воеводы, в свою очередь, увеличился: он приобрел финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие функции. Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистры. Но с 1721 г. магистры подчинялись только главному магистрату, и городское население было исключено из ведения воевод. Вскоре был введен Табель о рангах (24 января 1722 г)это было важным шагом в складывании бюрократического аппарата, формировании иерархии служилых чинов.

После смерти Петра I система территориального управления продолжала трансформироваться. И если губернско-провинциальная система  осталась практически без изменений, то значительно большим изменениям была подвергнута система местных учреждений. В 1727 г. была, в сущности, ликвидирована петровская система местных учреждений, а воевода получил фактически единоличную власть. Перестройка 1727 г. установила строгую последовательность подчинения: уездный воевода зависел только от провинциального воеводы, а последний подчинялся только воеводе губернскому. Это была уже более строгая иерархия. Центром административно-территориальной структуры, основной ячейкой на местах после 1727 г. стала губерния [5, с. 12].

Число губерний продолжало понемногу увеличиваться: в 1727 г. были образованы Белгородская и Новгородская губернии, в 1744 г. – Выборгская и Оренбургская, в 1764 г. – Иркутская, Новороссийская, Малороссийская, в 1765 г. – Слободско-Украинская, в 1772 г. – Могилевская и Псковская, наконец, в 1775 г. была образована новая Азовская губерния, а земли войска Донского получили особый статус. Таким образом, к моменту начала новой губернской реформы число губерний уже увеличилось до 23; провинций же было 65, уездов – 276.

Коренные преобразования в территориальном  управлении были произведены при  Екатерине II. Печальный опыт торопливости, проявленной при проведении петровской реформы, был учтен, поэтому осуществление  преобразований растянулось на десятилетие, с 1775 до 1785 г. Губернская реформа Екатерины II стала крупнейшим шагом вперед в развитии четкой и осмысленной структуры управления территориями.

При формировании новых губерний во главу угла был поставлен принцип  примерного равенства в численности населения (воспринимавшегося, прежде всего, естественно, как налогоплательщики). Екатерина II установила примерные размеры губерний от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а уездов – 20-30 тыс., с неизбежными отклонениями в северных и восточных районах в сторону уменьшения населенности.

Вторым по важности критерием выступало  развитие путей сообщения. Необходимо было иметь прямые дороги, во-первых, из столицы в губернские центры, а во-вторых, из губернских центров  – в уездные, чтобы можно было достаточно быстро отмобилизовать войска в случае войны или мятежа.

В итоге сложилось двухчленное  административно-территориальное деление  «губерния – уезд», с примерно одинаковым (вокруг десяти) количеством  уездов на каждую губернию.

1.2. Открытие и включение Дальнего Востока в состав российского государства

Открытие и включение  Дальнего Востока в состав Российского  государства связаны с серией походов казаков, промышленников и  служилых людей. Эпоха великих русских  географических открытий XVII в. была наполнена движением на Восток - “встречь солнца“. На глазах одного поколения государственная граница страны была перенесена с Урала на берега Тихого океана. Первые землепроходцы укреплялись на северных территориях края. В 1639 году отряд казаков во главе с Иваном Москвитиным вышел к берегам Охотского (Ламского) моря. В устье реки Ульи был поставлен первый острог. В 1647 году Семен Шелковников основал Охотский острог. Это были первые русские поселения в нашем крае. Походы Василия Даниловича Пояркова(1643-1646 гг.) и Ерофея Павловича Хабарова(1649-1653 гг.) положили начало присоединению “под высокую государеву руку“ Приамурья. “Распроссные речи“ В. Пояркова и “Отписки“ Е. Хабарова являются уникальными источниками описания природных богатств, быта и нравов коренных жителей края.

До появления русских  на Амуре проживали племена дауров, эвенков, натков, гиляков и другие - около 30 тыс. человек. Они не входили  в какие-либо политические союзы, ясака  никому не платили, были независимыми. Первым экспедициям на Амур поручалось приводить местное население в российское подданство “не боем“, а “ласкою“ и обещать им защиту. Только в случае “непослушания“ разрешалось применять силу (“ратный обычай“). Попытку сопротивления пытались оказать дауры. Но вскоре их “князцы“ согласились платить ясак.

Приамурье быстро осваивалось  русскими людьми. Были поставлены новые  остроги, городки: Албазинский (1651г), Ачанский (1652 г), Кумарский( 1654 г), Косогорский ( 1655 г) и другие, а также крестьянские села: Солдатово, Игнашкино, Покровское, Монастырщина, Андрюшкино и другие. К началу 80-х гг. XVII века в бассейне Амура проживало до 800 мужских душ. Было распахано более 1 тыс. десятин пашни. Собирались хорошие урожаи [9, с. 56].

Весь Амур до Татарского пролива и территория к востоку от Аргуни до Большого Хингана вошли в состав России. Были образованы Нерчинский уезд, Албазинское воеводство. Они стали центрами русской деятельности на Амуре. Однако процесс освоения края был прерван в связи с агрессией Цинской империи. С начала 80-х гг. XVII в. маньчжуры вступили в открытый конфликт с российским государством. Военные действия велись в Забайкалье и на Амуре. Россия не собиралась уступать дальневосточные рубежи. Наряду с героической защитой Албазина (1685, 1686 гг.) были предприняты попытки урегулировать вопрос путем переговоров. В Пекин отправилось посольство Ф.А. Головина. Но, не имея возможности перебросить в Приамурье крупные военные силы, Россия была вынуждена подписать навязанный ей Нерчинский договор (1689 г). Согласно территориальным статьям российские подданные покидали левобережное Приамурье. Точной границы между двумя государствами установлено не было. Огромный край, успешно осваивавшийся почти 40 лет, превращался в пустынную, никому не принадлежавшую полосу.

1.3. Административное обособление дальневосточной территории

До середины 80-х гг. XIX в. дальневосточные территории входили в состав генерал-губернаторства Восточной Сибири. Идея их административного обособления была выдвинута еще в 1860 г. графом Н.Н. Муравьевым-Амурским. Но потребовалась почти четверть века постоянных дебатов в правительственных кругах, пока в 1884 г. на административной карте России появилось Приамурское генерал-губернаторство.

В определении административного  устройства края местные власти сразу  же столкнулись с целым рядом проблем, существовавших во всей системе государственного управления России. Это отсутствие четко определенного соотношения отраслевого и территориального принципов в управлении, нескоординированность в действиях как центральных, так и местных ведомственных учреждений, нерешенность на центральном и региональном уровнях проблемы "объединенного правительства", отсутствие наверху и на местах ясного понимания, в какой степени допустима на окраинах децентрализация власти. В правительстве отсутствовало единство взглядов не только на содержание политики на Дальнем Востоке, но не было даже ясного представления о социально-экономическом и политическом статусе региона в составе Российской империи. Отдаленный от центра, огромный и слабозаселенный край не имел ни четкого внутреннего административно-территориального деления, ни твердо установленных внешних границ. В условиях слабой информированности о положении дел на Дальнем Востоке, а также при хроническом недостатке средств на его освоение центральное правительство было вынуждено допускать значительную самостоятельность местной администрации в управлении.

Общие недостатки, присущие дальневосточному управлению, ясно выявились  уже на стадии обсуждения проекта  создания Приамурского генерал-губернаторства. Осложнение отношений России с Англией, Японией и Китаем на Дальнем Востоке заставило Военное министерство более энергично настаивать на укреплении административной власти в этом регионе. Специально созданное по этому поводу в 1883 г. межведомственное Особое совещание по амурским делам под председательством графа Э.Т. Баранова должно было обсудить комплекс проблем, связанный не только с упорядочением административного устройства края, но и определить меры по укреплению военно-политических и экономических позиций России на Дальнем Востоке.

Однако особому совещанию не удалось избежать серьезных разногласий по обсуждаемым вопросам, что свидетельствовало о царившей неразберихе во взглядах правительственных кругов на этот регион и обнаруживало слабую осведомленность центральных властей в действительных нуждах местного управления огромного края. Поэтому Особое совещание вынуждено было переложить решение сложных задач административного устройства на местные власти, указав на то, что в Приамурском крае, "по недавнему его присоединению к России и особенным местным условиям, администрация должна иметь характер, главным образом, организаторской деятельности, и потому естественно требует значительной самостоятельности". Эта самостоятельность необходима не только от Петербурга, но и Иркутска, так как эффективно управлять краем будет способна только знакомая с его спецификой местная администрация, облеченная достаточными полномочиями.

Несообразность зависимости  Дальнего Востока от Иркутска более  всего представлялась именно в военном отношении. Основные сухопутные войска и флот оказывались на огромном удалении от центра военной и административной власти края. Такое положение негативно сказывалось и на развитии торговли и промышленности, сосредоточенной на Амуре и на побережье Тихого океана. Нужно было наделить главу дальневосточной администрации и некоторыми дипломатическими правами в отношении Китая и Японии. Остро стоял вопрос о хозяйственном освоении Дальнего Востока.

Итак, в вопросе о значении Дальнего Востока для России среди петербургских сановников не было единства. Нередки были определения этого региона как колонии, отличающейся от таковых же западноевропейских стран только наличием непрерывного сухопутного сообщения [7, с. 81].

ГЛАВА 2. ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ РЕГИОН: ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ЕЕ ОСОБЕННОСТИ

2.1. Региональные  факторы формирования особенностей  управления Дальним Востоком

Расширение империи  на восток не ограничивалось только военно-политической экспансией, это был еще и сложный  процесс превращения Дальнего Востока в Россию. С установлением новых государственных границ имперская политика не завершается, а только начинается, переходя в фазу длительного процесса интеграции новых территорий и народов в общеимперское пространство.

Успех переселенческой политики объясняется тем, что она опиралась на традиции вольно-народной колонизации, а правительство осуществляло свои планы, опираясь на стихийное народное движение. Так называемая вольнонародная колонизационная модель в XIX в. окончательно попадает под контроль государства, которое видит свою задачу в Азиатской России либо в сдерживании крестьянского стремления на восток, либо в подчинении его задачам имперского закрепления новых территорий, или решения политически опасных проблем аграрного перенаселения в центре страны. Закрепиться на естественных рубежах (на левом берегу Амура, на побережье Тихого океана), создать в стратегически важных пунктах военные укрепления, обозначив новый участок имперского периметра сетью казачьих станиц, связанных между собой непрерывной линией. Помимо использования казачества, традиционным была и принудительная целенаправленная, подчиненная военно-политическим целям, колонизация, в том числе и штрафная.

Крестьянская колонизация сознательно  воспринималось как необходимое дополнение военной экспансии. Имперские власти стремились параллельно с военной службой, организовать переселенческую службу. По замыслу российских имперских политиков, именно крестьяне и должны создать скрепляющие конструкции имперского пространства.

Важную роль в формировании административной системы Дальнего Востока сыграли политико-географические факторы. В основе многих особенностей управления лежали обширность территории и удаленность от столиц государства. Хотя экономические цели (прежде всего, доходы от пушнины, торговля с Китаем, выход к Тихому океану) действительно являлись одним из основных стимулов учреждения российских властей за Уральским хребтом, но все же непосредственно на организацию управления влияли в первую очередь не соболиные "сорока", а стремление не допустить сепаратизма и казнокрадства со стороны многочисленных казацких и служилых начальников.

К политико-географическим факторам, несомненно, относилось соседство Дальнего Востока с тихоокеанскими странами; большая власть глав сибирской администрации содействовала передаче им дипломатических и торговых связей с сопредельными государствами. Через Сибирь и Дальний Восток шли купеческие караваны из Китая и Монголии, поэтому организация таможенной службы стала одной из основных внешнеэкономических прерогатив сибирских правителей еще в XVII в.

Важнейшей предпосылкой формирования системы управления явились особенности  заселения края русскими. Дальний  Восток заселялся, с одной стороны, служилыми людьми, выполнявшими функции  государственного управления, обороны и "объясачивания"; с другой стороны, переселялись русские крестьяне, привлеченные местными просторами, богатыми угодьями и отсутствием здесь крепостного права. Сибирские власти не могли позволить себе превысить меру налогового и политического давления, поскольку у подданных всегда оставалась возможность перебраться подальше в глухомань и оказаться вне досягаемости казенного начальства. Крестьяне образовывали посадские и сельские сообщества, отличные от российских, так как в их основе уже не лежала традиционная община.

Посадское самоуправление практически  отсутствовало, а административные органы посада превратились по существу в низшие полицейские инстанции, тогда как в европейской части страны они стояли на страже мирских интересов и прав. Отсутствовало и организованное дворянство. Не сложились, поэтому необходимые условия для формирования представительных дворянских органов, составлявших основу местного управления в Европейской России [10, с. 102].

В условиях дефицита кадров местная  власть была вынуждена пополнять свои ряды из нетрадиционных для России слоев — из купцов, промышленников, иногда и крестьян. Именно нехватка квалифицированного управленческого персонала из дворян, кроме прочих причин, вынудила правительство оставить часть административных полномочий за аборигенной знатью.

На Дальнем Востоке не было, как  такового, крепостного права и  все население являлось "казенным", центральное правительство, опираясь на региональные органы, имело возможность проводить там любые реформы и менять административное деление края — ведь высшей и единственной инстанцией для всего населения были государственные учреждения.

Наконец, среди характерных  проявлений русского заселения Дальнего Востока следует назвать его  малолюдность. Социально-политическое влияние этого заключалось в том, что, во-первых, в населенных пунктах не находилось достаточного количества жителей для образования каких-либо сословных, представительных, земских органов. Поэтому вместо выборов чаще практиковались назначения на должности (особенно в XVII — первой половине XIX в.).

Во-вторых, Дальний Восток как часть  единого государства управлялся в общем теми же органами власти на местах, что и все государство. Однако малая населенность и нехватка квалифицированных кадров приводили  к тому, что эти органы принимали зачастую упрощенный облик по сравнению с Европейской Россией, имели более компактное организационное устройство.

Наконец, важным социально-политическим фактором стали каторга и ссылка, требовавшие от местного начальства особого внимания, основные зоны каторжных работ выделялись в горнозаводские округа, формально подчиненные губернской администрации, но имевшие собственные порядок управления и связь с правительственным аппаратом.

Все это повлияло на формирование нескольких устойчивых традиций в Сибири (до начала XX века территории Западной и Восточной Сибири, а также Дальнего Востока имели общее название - Сибирь). Заложенные в XVII в., они продолжали действовать вплоть до падения империи в 1917 г. Одна из таких традиций — административное деление Сибири на крупные округа. В XVIII в. это были разряды, во второй половине XVIII в. — наместничества, в XIX — начале XX в. — генерал-губернаторства. Каждое из этих подразделений могло делиться на губернии и уезды по общероссийскому образцу, но именно особенности Сибири породили необходимость в организации дополнительной территориальной единицы, промежуточного звена между центральным правительством и непосредственно властями на местах (в уездах, губерниях, городах).

Другая сложившаяся традиция — сильная административная прерогатива сибирских властей. Как разрядные воеводы времен царя Алексея Михайловича, так и генерал-губернаторы начала XX в. сочетали обязанности и по гражданскому, и по военному управлению Сибирью. Прерогативы и разрядных, и генерал-губернаторских канцелярий были во многом аналогичны тем, которыми обладали центральные ведомства (приказы, коллегии, министерства) на территории к западу от Урала.

В качестве местной традиции управления можно рассматривать и внешнеполитические полномочия высших сибирских сановников, которые проистекали из географического положения края и его Удаленности от Москвы и Петербурга. С расширением границ России на восток многие территории в конце концов оказались в ее составе и соответственно под управлением сибирского наместника. Внешнеполитические отношения тем самым превращались во внутригосударственные — вся история объясачивания являла собой именно такую картину. После того как Россия вышла к Тихому океану и завершила присоединение сибирских и дальневосточных земель, этот фактор не утратил своего значения. В качестве примеров можно указать на то, что Русская Америка в административном отношении номинально подчинялась главному правлению Восточной Сибири [13, с. 96].

Сочетание многих факторов породило явление "особенного управления" Сибирью. Сам этот термин имел хождение в первой половине XIX в., но фактически управление этой восточной частью Российской державы было "особенным" с конца XVI в. вплоть до революции.

Итак, основными факторами, повлиявшими на специфику управления Дальним Востоком, были следующие: политико-географические — обширность территории, отсутствие старого административного деления, соседство с азиатскими странами; социально-политические — отсутствие корпоративных сословных организаций дворянства и посада, дефицит управленческих кадров, отсутствие частновладельческих земель, военно-административный характер организации населенных пунктов, стихийное переселение крестьянства и малочисленность населения; этносоциальные — необходимость привлечения к управлению туземной знати.

Существовало еще одно обстоятельство, вынуждавшее правительство  периодически перекраивать систему  управления: "каждая власть, какая  только ни являлась в Сибири, немедленно же... преображалась, усваивала самовластие и предавалась наживе... Причины этого крылись не в отдельных личностях, но в том положении, какое предоставлялось правителям в этой отдаленной стране. Они немедленно приобретали привычки самовластия, вдали от контроля, при неограниченных уполномочиях...".

Финансовые соображения  побудили правительство в 1730 г. восстановить Сибирский приказ. Непосредственными побудительными причинами были падение доходов от торговли с Китаем и ясачные недоимки. Сначала во главе Сибирского приказа стал генерал-прокурор Сената П. Ягужинский. В 1734 г. был введен пост прокурора Сибирского приказа, подчиненного генерал-прокурору Сената.

Правительство стремилось передоверить специализированному  ведомству важнейшие на тот момент сибирские дела, в том числе  назначение администраторов на места и их отчетность, контроль над казенными сборами и пушным промыслом, караванной торговлей. Вместе с тем многие вопросы оставались вне ведения Сибирского приказа: во-первых, обо всех финансовых поступлениях и товарах он должен был информировать Штатс-контору, а счета посылать в Ревизион-коллегию; во-вторых, ему были абсолютно неподконтрольны военные вопросы, ими занималась Военная коллегия. То же относилось и к полицейскому надзору, ямской гоньбе, горным заводам, дипломатическим сношениям. Таким образом, деятельность рассматриваемого учреждения ограничивалась кадровыми и контрольно-финансовыми правами; при этом в отличие от Сибирского приказа XVII в. оно выступало как посредническая инстанция между центральными правительственными органами и местными властями.

Более трех десятилетий  функционирования показали, что деятельность Сибирского приказа не внесла принципиальных улучшений в связи правительства с краем. В 1763 г. он был ликвидирован, а все находившиеся в его ведении вопросы, в том числе ясак, перепоручены соответствующим ведомствам и особому Кабинету, ставшим верховными органами власти для сибирской администрации.