Содержание.

Введение.

     15 мая 1990 г., состоялось первое заседание  Комитета конституционного надзора  СССР. Он явился предтечей не  только отечественного конституционного правосудия, но и всех конституционных судов на постсоветском пространстве. Это, по выражению С.С. Алексеева, «первая в нашей стране заявка на конституционное правосудие»¹. Несмотря на то, что опыт Комитета конституционного надзора по политическим причинам оказался недолговременным, и не во всем удачным, он явился определяющим в том, что охрана Конституции, обеспечение ее верховенства, прав и свобод граждан стали в последующем осуществляться в более совершенной организационно-правовой форме - конституционными судами.

     Образование Комитета конституционного надзора  было второй институциональной попыткой реализации идеи охраны Конституции  в форме специализированного  института. Первой такой попыткой являлось участие Верховного Суда СССР в 1924 - 1933-х гг. в конституционном надзоре за актами союзных республик и центральных органов управления СССР. Но этот опыт был прерван автократическим режимом Сталина. Да и объективно в условиях партийного государства, отрицающего принцип разделения властей и формально декларирующего полновластие представительных органов, существование автономного конституционного контроля либо надзора путем создания специализированных институтов являлось весьма проблематичным и неосуществимым.

     Указанными  обстоятельствами и объясняется  актуальность исследования в данной работе теоретико-правовых, социально-психологических и организационных проблем, связанных с рождением и развитием конституционного правосудия.

     Целью данного исследования выступает изучение особенностей и проблем зарождения Конституционного суда как органа конституционного контроля в нашей стране.

     Достижению поставленной цели способствовала постановка следующих задач:

     – проанализировать с историко-правовой точки зрения генезис конституционного правосудия в России;

     – изучить различные мнения, высказывавшиеся в связи с введением органов конституционного надзора и контроля;

     –  обосновать необходимость и значимость Конституционного суда в современной России.

     Объектом  исследования, таким образом, выступает совокупность общественных отношений, возникающих и развивающихся в связи с функционированием органов конституционного правосудия в Российском государстве, а предметом - историко-правовой и социологический аспекты их формирования и дальнейшего развития.

Глава I. Органы конституционного контроля до 1991 г.

§1.1. Зарождение идей конституционного правосудия в России.

     Конституционное правосудие в России возникло не на пустом месте. Идеи судебного конституционного контроля формировались в течение  почти двух веков как составная  часть российского конституционализма. Заметную «лепту» в этот процесс внесли правительственные (официальные) проекты, конституционные воззрения и проекты декабристов и либеральных конституционалистов конца XIX – начала XX веков. Их можно считать политико-правовыми истоками, предысторией нашей отечественной конституционной юстиции.

     В основе любого специализированного конституционного контроля лежат идеи верховенства Конституции, разделения властей и примат прав и свобод человека и гражданина. С формальной же позиции юридической базой для этого контроля является градация законов на основные и обыкновенные, подзаконность нормативных актов исполнительной власти и в конечном итоге – обеспечение соответствия законов и иных нормативных актов Конституции. В российской правовой мысли одним из первых наиболее отчетливо эти идеи обосновал М.М.Сперанский.

     План  преобразования М.М. Сперанского предполагал  в основу устройства государства  положить принцип разделения властей  и являлся попыткой проведения идеи верховенства закона над самодержавной властью. В качестве сопутствующих этой идее элементов мыслилось определенное институциональное обеспечение соответствия актов исполнительной власти («учреждений») и обыкновенных («гражданских») законов «коренным» (основным) законам. Предполагалось, что «звание и должность хранилища законов» мог бы принять на себя Сенат².

     Затем в ярко выраженной форме отечественные  идеи о специализированном конституционном  контроле в форме «блюстительной»  либо «надзирательной власти» выражены в конституционных проектах и воззрениях декабристов в первой четверти XIX века. Русская правда П.И.Пестеля, прообраз будущей республиканской Конституции России, в системе разделения властей предусматривала «блюстительную» власть, дабы законодательная и исполнительная власти не выходили за пределы своих полномочий. Функции «блюстительной» власти предполагалось возложить на Верховный Собор, состоящий из 120 членов, назначенных Народным вече пожизненно из кандидатов от губерний. Председатель выбирается на год самим Собором. Его члены не вправе участвовать в законодательной и исполнительной деятельности.

     Верховный Собор, характеризуемый Н.Я.Куприцем как «своеобразный орган конституционного надзора», помимо осуществления ряда административных функций, обязан утверждать принятые Народным вече законы, не вникая в их содержание, «смотря на одни формы, дабы во всем соблюдено законное». Только после утверждения Собором закон получает действительную силу. Таким образом, с позиции современной доктрины конституционного права по проекту П.И.Пестеля предполагалось создать специализированный орган, осуществляющий предварительный формальный конституционный контроль.

     Далее шел в своих конституционных  идеях по этой проблеме М.П.Бестужев-Рюмин. По его мнению, «надзирательную власть»  должен осуществлять Сенат, который вправе «не пропустить закон», хотя бы и принятый парламентом, но не соответствующий хартии (конституции). Иначе говоря, этот орган призван осуществлять не только формальный, но и материальный контроль за содержанием законов, а не конституционный надзор, как ошибочно утверждал Н.Я.Куприц³.

     Естественно, что на появление конституционного правосудия в нашей стране повлиял  и богатый опыт функционирования европейской, а отчасти — американской моделей судебного конституционного контроля⁴. Восприятию их идей способствовали серьезные теоретические разработки ученых первой трети, а затем 50—80-х годов ХХ века. Еще до 1917 года русские исследователи-юристы в сравнительно-правовом аспекте анализировали теорию и практику судебной проверки конституционности правовых актов в США и других странах американского континента и Европы, а также английских доминионов и колоний. Это было время осторожного, но заинтересованного доктринального освоения чужого опыта и его «примерки» к российским реалиям и перспективам. Одним из первых известных и наиболее крупных трудов по этой проблематике является работа Л.А.Шалланда «Верховный суд и конституционные гарантии», в которой предлагалось наделить функциями конституционной юстиции один высший суд, куда переносились бы все дела, требующие предварительного разрешения вопроса о действительности того или иного закона. В это же время другой исследователь М.М. Ковалевский на основе сравнительного анализа американской и западноевропейских конституций пришел к выводу, что для гарантии «обеспеченных конституцией публичных прав» граждан «необходимо создание особого стража, задачей которого было бы следить за соответствием вновь издаваемых законов с конституцией»⁵. Более обстоятельно вопросы судебного конституционного контроля подвергнуты анализу В.Н.Дурденевским. В своей монографической статье «Судебная проверка конституционности закона» он обосновал наличие конституционности двух видов: внешней и внутренней. Первая — когда закон принят с нарушением формы и порядка его издания, установленных конституцией. Вторая — в случае противоречия содержания закона конституционным нормам. Право проверки судами конституционности законов, по его мнению, является следствием системы разделения властей. Этот вывод автор убедительно иллюстрирует на практике и законодательстве США, Канады, Южно-Африканского Союза и Австралии, а также Аргентины, Бразилии, Мексики.

     При всем доктринальном и политическом интересе российская государственная практика вследствие «зачаточного конституционализма» не могла воспринять и реализовать идеи судебного конституционного контроля. Хотя уже и в эти годы институциональным «предтечей» будущим органам судебного конституционного контроля являлся Сенат, который после принятия Основных законов 23 апреля 1906 года наделялся правом обнародовать законы и отказывать в опубликовании, если порядок их издания не соответствовал Основным законам. Он имел право толкования законов и проверки законности административных распоряжений, следил за правильностью выборов в Государственную Думу и органы местного самоуправления, решал споры о компетенции между административными учреждениями, т.е. осуществлял многие из тех функций, которые сейчас составляют компетенцию конституционных судов. Однако, надлежащему выполнению полномочий Сената препятствовали порядок его формирования: назначение сенаторов монархом по представлению министра юстиции, необязательность для них высшего юридического образования, сохранение за сенаторами права совмещать административные должности и заседать в верхней палате — Государственном Совете. Все это не обеспечивало независимости Сената.

     Таким образом, в течение первых почти  двух десятилетий XX века русская государственно-правовая мысль посредством доктринальных  исследований и конституционных  проектов критически освоила западный опыт конституционного правосудия, выявила перспективную заинтересованность в нем, а также определила возможность модели и тенденции развития судебного конституционного контроля в России. Причем, с точки зрения организационно-правовой, наметила несколько альтернативных вариантов:

     1)  приспособление для этой цели  прежних институтов (Сената);

     2)  создание особого высшего суда;

     3)  осуществление конституционного  нормоконтроля судами общей юрисдикции.

     Склоняясь преимущественно к необходимости  судебной проверки конституционности законов в связи с конкретными делами, отдельными исследователями и проектами убедительно обосновывалась необходимость предварительного абстрактного судебного конституционного нормоконтроля и осуществления толкования конституции в специальной процедуре. Однако исторически обусловленный процесс реализации идей конституционного правосудия в практику был прерван «революционным экспериментом» в стране. 

§ 1.2. Конституционный  контроль в России до 1989 г.

     После революции 1917 г. в России все контрольные функции в соответствии с принципом «Вся власть Советам!» были сосредоточены в высшем органе Советской власти.

     Конституция РСФСР 1918 года установила, что верховным  органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а  в период между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд Советов мог отменить любой акт любого органа власти, противоречащий Конституции или актам Съезда Советов. ВЦИК имел право отменять или приостанавливать постановления и решения Совета Народных Комиссаров (СНК). В дальнейшем такой же функцией был наделен Президиум ВЦИК.

     В 20-х годах в целях обеспечения  соответствия конституций союзных  республик Конституции СССР 1924 года (а в конечном итоге – союзному законодательству) Верховный Суд СССР был приспособлен к осуществлению вспомогательной, консультативной функции конституционного надзора за актами союзных республик и центральными органами государственного управления СССР. Необходимость в этом вызывалась потребностями укрепления федеративного строя и создания единой правовой системы союзного государства. В целом же конституционный контроль находился в сфере Всесоюзного Съезда, ЦИК СССР и в определенной части осуществлялся и Президиумом ЦИК СССР. Но даже столь ограниченное участие Верховного суда СССР в непосредственной охране Конституции вызывало в 1928-1929 гг. ожесточенную критику и обвинения в попытке внедрить в советскую систему буржуазный институт – конституционный суд⁶. 

     Упрочившийся  к 30-м гг. режим диктаторского  правления Сталина предпочел систему общего надзора прокуратуры «зачаточному» консультативному участию Верховного Суда СССР в конституционном контроле, так как системе, основанной на полновластии Советов, был чужд любой специализированный конституционный надзор.

     Исходя из вышесказанного, Конституция СССР 1936 г.  отнесла контроль за соблюдением Конституции СССР и соответствии ей республиканских конституций к ведению Союза ССР, но конкретный орган, осуществляющий этот контроль в Конституции не указан. Президиуму Верховного Совета СССР Конституцией предоставлено право толкования законов и право отменять противоречащие Конституции акты союзного и республиканских совнаркомов (советов министров). Вопросы конституционности нормативных актов также рассматривались Президиумом Верховного Совета СССР.

     Председатель  Верховного Суда СССР А.Н. Винокуров, незадолго  до принятия Конституции, 15 ноября 1936 г. направил в Секретариат Сталина  поправки к ее проекту. Одна из них  предполагала более детализировать функции Верховного Суда ССР, как это имело место в Конституции 1924 г. Ясно, что эта поправка в закамуфлированной форме ставила вопрос о восстановлении прежнего статуса Верховного Суда, главным образом, в области конституционного надзора. Однако, это не представило интереса для «сталинской» Конституции.

     Развенчание культа личности Сталина и последовавшая  за этим кампания расширения прав союзных  республик пробудили интерес  к опыту 20-х гг. В 1956 году была предпринята  попытка изменить полномочия Верховного Суда СССР не только в области судебного надзора, но и вернуться к такому положению,   которое   было   определенно   первой   Конституцией   Советского Союза, принятой в  1924 году, т.е. к фактическому восстановлению и ранее принадлежащей ему функции конституционного надзора. Но партийные верхи оказались не готовы вернуться даже к той во многом формальной практике конституционного надзора 20 - начала 30-х годов и на стадиях аппаратного согласования «зарубили» компромиссный законопроект о Верховном Суде СССР, предполагавший наделить его правом давать по поручению Президиума   Верховного   Совета   СССР    заключения    по    вопросам    законодательства. Ограничиваясь лишь изменениями полномочий Верховного Суда СССР в сфере судебного  надзора,  власть  еще раз подчеркнула неприемлемость  судебной проверки конституционности нормативных актов. В выступлении по этому вопросу   председатель   Комиссии  законодательных  предположений   Совета Союза Верховного Совета СССР М.А. Яснов заявил: «Многие пропагандисты заокеанской «демократии» хвастаются тем, что Верховный Суд США стоит мол, над законом...  время от времени творит и изменяет конституционное право...Бесспорно лишь одно, что когда суд, так сказать, стоит над законом -«творит право», а не подчиняется закону, то он сам является орудием, при помощи которого попирается законность»⁷.   Конечно же, такой подход был обусловлен реалиями того времени.

     В юридической литературе 50-х гг. высказывалось  отрицательное отношение к явлению  конституционного контроля. Об этом свидетельствует  хотя бы тот факт, что С.Л. Зивс в соответствующем подзаголовке своей книги слова «конституционный контроль» взял в кавычки. Но хотя труды С.Л. Зивса, Л.А. Лунца, И.Д. Левина, О, А. Жидкова и других авторов тех лет посвящались критике конституционного контроля в буржуазных государствах, они доносили до отечественного читателя важнейшую информацию об этом институте.

     Вместе  с тем, в этот период наметилось и объективное, в основном на уровне нормативного анализа, изложение опыта Верховного Суда СССР 1924-1933 гг. в области осуществления функции конституционного надзора. В частности, М.В. Кожевников признал, что Верховный Суд СССР, прежде всего, был органом охраны Конституции СССР. «Эта функция Верховного Суда», - писал он, - «была поставлена под контроль ЦИК СССР как высшего органа власти .... Это была первая основная функция Верховного Суда СССР»⁸.

     К сожалению, исследователи опыта Верховного Суда СССР периода 20 - начала   30-х   гг.   еще   не   ставили   вопроса   о   его   использовании   в   новы исторических условиях. На рубеже 50 - 60-х годов эта проблема была вне поля зрения юридической науки. Советская правовая доктрина к этому времени четко сформулировала по существу демагогическое положение о том, что «в нашей стране конституционный контроль осуществляется самим народом в лице его высших представительных органов»⁹. Верховный Совет СССР при этом   реализует высший  контроль  за соблюдением Конституции СССР, обеспечивая соответствие ей конституций союзных республик.

     Таким образом, проблема  создания   в  стране  специализированных  органов  охраны Конституции в этот период не была предметом исследования в советской науке государственного   права.   И   конституционные   проекты   1962   -   1964-х гг. «хрущевской оттепели» в этой части оказались без серьезной поддержки в научном плане.

     Как известно, решение о подготовке новой Конституции СССР было принято первой сессией Верховного Совета СССР шестого созыва в апреле 1962 г. Сессия избрала Конституционную комиссию в составе 97 человек во главе с Н.С. Хрущевым. О результатах более чем двухлетней работы комиссии до недавнего времени мало, что было известно, кроме официальных сообщений. Лишь в последние годы в связи с исследованием периода, названного в публицистике «хрущевской оттепелью», историки обратились к архивным документам той эпохи¹⁰.

     Для исследования развития идей судебного  конституционного контроля большой интерес представляет «окончательный» проект Конституции СССР, обнаруженный среди бумаг, сданных Л.Ф, Ильичевым в Общий отдел ЦК КПСС 12 апреля 1965 г. после приостановления работы Конституционной комиссии.

     Этот  проект, также датированный 1964 годом, как явствует из прилагаемой к  нему объяснительной записки, составлен  редакционной подкомиссией на основе предложений, выработанных другими  подкомиссиями Конституционной  комиссии, и с учетом «пожеланий трудящихся, высказанных в многочисленных письмах». В проекте, состоящем из преамбулы (провозглашения), восьми разделов, 23 глав и 255 статей в разделе «Органы государственной власти СССР» предусматривалась специальная глава XV1I1 «Государственный Конституционный Суд». В ее двух статьях регулировались срок полномочий, состав а компетенция суда. Указывалось, что Государственный   Конституционный   Суд   создается   на   срок   полномочий Верховного Народного Совета СССР (т.е. сроком на четыре года) в составе Председателя Верховного Суда СССР и председателей Верховных Судов всех союзных республик. В его состав могли войти и другие лица.

     На  Государственный Конституционный  Суд предполагалось возложить:

• осуществление наблюдения за точным и неуклонным соблюдением Конституции СССР;
• по требованию Верховного Народного Совета СССР и его Президиума дачу заключения о законности тех или иных решений союзных республик с точки зрения Конституции СССР;
• рассмотрение   вопросов   отношений   между   отдельными   союзными республиками и Союза ССР с отдельными союзными республиками в случае возникновения споров;
• доклады о результатах рассмотрения вопросов и споров Верховному Народному Совету СССР, а в период между его сессиями Президиуму Верховного Народного Совета СССР.

     Таким образом, данный проект Конституции СССР 1964 г. предполагал, главным образом, «парламентский» конституционный контроль. Он придавал Государственному Конституционному Суду второстепенную подчиненную роль под эгидой Верховного Народного Совета СССР и его Президиума. Причем с точки зрения исторической ретроспективы по своим основным полномочиям и процедуре деятельности контроль Государственного Конституционного Суда во многом аналогичен конституционному надзору, осуществляемому Верховным Судом СССР в 1924 — 1933-х гг.

     Однако  в жизнь данный проект воплощен не был. Принятая в 1977 году новая («брежневская») Конституция СССР сохранила существовавший порядок осуществления конституционного контроля и конкретно указала эту функцию в списке полномочий Президиума Верховного Совета СССР.

§ 1.3. Комитет конституционного надзора СССР.

     С первыми шагами к демократизации страны во второй половине 80-х гг, вновь «проснулся» интерес к проблеме создания специализированных органов охраны конституции. Прежде всего, предлагалось ввести эффективный контроль за соответствием принимаемых ведомствами нормативных актов Конституции СССР и действующим законам. В этих целях считалось целесообразным наделить Верховный Суд СССР правом при рассмотрении конкретных дел признавать не соответствующими закону ведомственные инструкции или нормативные акты.

     Таким образом, еще весьма робко пропагандировалась необходимость конкретного судебного  контроля, осуществляемого судами общей  юрисдикции лишь в отношении подзаконных актов и главным образом в сфере управления. Фактически судебный контроль в значительной мере предполагалось ограничить сферой административного судопроизводства.

     Вместе  с тем отдельные ученые задавались вопросом, почему Верховный Суд СССР не является судом конституционным, то есть органом, правомочным проверять конституционность любого закона (В.М. Савицкий).

     В то же время другие авторы, в частности,  Л.А. Морозова считали более перспективным путь создания в системе высших органов власти специального консультативного органа конституционного надзора, независимого от иных государственных органов, который по своей инициативе или по запросам других органов будет давать заключения о конституционности конкретных актов с правом приостанавливать их действие до принятия решения об отмене высшими органами власти и управления.

     В 1987 году в подготовленной Институтом государства и права АН СССР статье «Юридическая наука и практика в  условиях перестройки» выдвигается  идея создания Конституционного суда. Вокруг нее возникла дискуссия. Б.Н. Топорнин, не исключая в качестве вариантов «усиления конституционного контроля», как создание особого органа (Конституционного совета) при Президиуме Верховного Совета СССР либо при Верховном Совете, так и образования самостоятельного Конституционного суда, склонялся тогда в большей мере к возложению функций конституционного контроля на Верховный Суд СССР. Плюсы такого подхода, по его мнению, состояли бы в том, что решения о конституционности актов принимались бы судебным органом при соблюдении установленной процедуры¹¹.

     Видный  ученый - будущий председатель Конституционного Суда В.А. Туманов в то время, не отрицая принципиальной возможности создания в СССР Конституционного суда, признавал «более оперативным и требующим наименьших организационных усилий другой путь. Это, во-первых, активизация уже существующих форм парламентского и прокурорского контроля, во-вторых, наделение Верховного суда СССР правом устанавливать несоответствие подзаконных нормативных актов закону¹².

     Таким образом, к началу 1988 года в советской правовой доктрине четко определилось направление развития конституционного контроля (надзора) по линии эффективного использования контрольных возможностей высшего представительного органа государственной власти и расширения компетенции Верховного Суда В области конституционного надзора. Создание самостоятельного Конституционного Суда рассматривалось не как практическая задача, а как одна из гипотетических перспектив развития конституционного контроля.

     Идея  создания специального органа, контролирующего соблюдение Конституции (Комитета конституционного надзора СССР) была выдвинута М.С.Горбачевым на XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне 1988 года в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик, запланированной на 1989-1990 годы.

     1 декабря 1988 года в Конституцию  СССР были внесены изменения и дополнения, предусматривающие  создание Комитета конституционного надзора (ККН) СССР, избираемого Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в количестве Председателя, заместителя Председателя и 21 члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики.

     Согласно  законодательству Комитет имел право  проверять на предмет соответствия Конституции СССР проекты союзных  законов и уже действующие  акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и его палатами, акты Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативные акты других государственных органов и общественных организаций. Комитет мог рассматривать разногласия между Союзом ССР и союзными республиками, а также между самими республиками и другими национально-территориальными образованиями по инициативе любой из спорящих сторон.

     Заключение  о несоответствии Конституции всего  акта или его отдельных частей приостанавливало действие этого акта или его частей до устранения несоответствия. Приостановление действия не распространялось на акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, конституции союзных республик и отдельные их положения. Орган, издавший акт, должен был устранить отмеченное несоответствие в течение трех месяцев. Если срок истек, а несоответствие не устранено, Комитет мог войти на Съезд народных депутатов, в Верховный Совет или в Совет Министров с представлением об отмене не соответствующего Конституции акта или его отдельных положений.

     В случае отклонения заключения Комитета Верховным Советом вопрос должен был выноситься на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, решение  которого являлось окончательным. Съезд  народных депутатов мог отклонить  заключение Комитета конституционного надзора двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР. Если предложение об отмене заключения не получало на Съезде необходимого числа голосов народных депутатов, не соответствующие Конституции акт или его отдельные положения утрачивали силу.

     Субъектами, имевшими право инициировать рассмотрение вопросов в Комитете конституционного надзора СССР, выступали Съезд, Верховный  Совет или 1/5 народных депутатов  СССР, Президент СССР, высшие органы государственной власти союзных  республик, общесоюзные органы общественных организаций и Академии наук СССР.