История развития избирательного права в России

История развития избирательного права в  России 

Избирательное право в  России - институт относительно молодой, несмотря на то, что деятельность таких органов «народоправства», как  вече Киева, Новгорода и других древнерусских городов, способствовала развитию российского избирательного права. На народном вече избирали высших должностных лиц государства: князей (в Новгороде - с 1136 г.), посадников (как правило, из числа военных бояр) и тысяцких. Принципы новгородской и псковской демократии предоставляли избирательные права не только знати - феодалам, владельцам торгового капитала, но и новгородскому плебсу. Выборными были и органы самоуправления пригородов улиц и концов (административно-территориальных единиц республик и городов Новгорода и Пскова), так называемые кончанские и уличанские старосты. Голосовали в новгородском вече вполне цивилизованным способом: с помощью берестяных «бюллетеней», на которых было написано имя избранника. Споры, связанные с нарушением порядка выборов, по материалам некоторых исторических документов, решались с помощью судебных поединков - так называемого поля, проведение которого регламентировалось.

С ликвидацией политической самостоятельности Новгородской и  Псковской республик угасли институты  избирательной системы.

Создание и деятельность земских соборов на Руси в качестве высших законовещательных и распорядительных органов сопровождались организацией и функционированием представительных выборных органов местного самоуправления, возглавляемых «излюбленными» головами, «лучшими» людьми - губными старостами, земскими судьями, целовальниками. Такие представители земских властей избирались всем взрослым мужским населением данной территории, за исключением служилых людей. Срок полномочий выборных не устанавливался, был неопределенным, хотя население могло и «переменить» их. Протоколы выборов утверждались в столице, в соответствующем территориальном или финансовом приказе (центральном судебно-административном государственном органе). Там же земские власти приносили присягу.

В соответствии с Грамотой jua права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г. дворяне наделялись правом объединяться в губернские дворянские общества, созывать и участвовать в съездах, избирать судебных заседателей и предводителей дворянства. Дворянские собрания проводились один раз в три года в зимнее время по дозволению генерал-губернатора или губернатора для производства выборов.

Активным и пассивным  избирательным правом наделялись мещане (так официально называли горожан) мужского пола. Лишались избирательных прав граждане, осужденные судом или имеющие «явный порок».

Городовые обыватели формировали  выборным путем органы городского самоуправления - общую и шестигласную городские думы. От каждого из городских участков (округов) каждый из шести разрядов городского населения выбирался сроком на три года по одному гласному (т.е. обладавшему правом голоса депутату). Они и составляли общую городскую думу. На данном этапе эволюции избирательное право было сословным правом-привилегией.

Новый этап - «эпоха великих  реформ». В этот период  изданы демократические, с известной оговоркой, акты, установившие порядок избрания в земские и городские органы самоуправления, суд присяжных и мировой суд. Для кандидатов на выборные должности устанавливались цензы: возрастной, имущественный, образовательный, оседлости. Так как основной целью реформ являлась модернизация и европеизация социально-политической системы Российской империи, избирательное право стало более демократичным.

Выборы в земские учреждения проходили на началах сословности, имущественного и возрастного ценза, многостепенности для крестьян, закладывая тем самым элементы неравенства в организацию этих представительных органов. «Гласных» - депутатов в уездное земское собрание (распорядительный орган) выбирали в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденным 1 января 1864 г. В последствии это Постановление стало правовой основой организации и деятельности органов земского самоуправления, на избирательных съездах: уездных землевладельцев, городских обществ, сельских обществ.

Избирательных прав лишались лица:

-        моложе 25 лет;

-        находящиеся под уголовным следствием или судом;

-        опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

дифференцировались размеры имущественных цензов для представителей различных сословий и социальных групп:

-        от 15 тысяч рублей оценки недвижимого имущества

-        от 6 тысяч рублей размера годового оборота капитала у депутатов уездных избирательных съездов;

-        до 500 рублей оценки облагаемой налогом собственности у депутатов городских избирательных съездов;

-        для депутатов от сельских обществ имущественный ценз не устанавливался.

Для депутатов от сельских обществ была введена система  многоступенчатых выборов:

1.      формирование волостного схода путем выборов от сельских сходов

2.      избрание уездных гласных от сельских обществ выборщиками, направленными волостными сходами из своей среды.

Дальнейшее развитие избирательного права и формирование избирательной  системы происходило в момент формирования российской государственности  и конституционализма. Возрастающее революционное движение вынудило российское правительство пойти на расширение политических прав подданных, что повлекло создание системы представительных учреждений, состоявшей из Государственной Думы и Государственного Совета. Данные органы наполовину формировались путем выборов представителей от духовенства, науки, торговли и промышленности, земских собраний и дворянских обществ (всего 98 выборных членов).

Выборы в Государственную  Думу проводились на основе избирательных законов. Согласно первоначальному проекту избирательного закона, подготовленному Советом министров и обсужденному на Петергофских совещаниях, выборы в Государственную Думу предполагалось проводить на основе цензового представительства.

Первым избирательным  законом стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное 6 августа 1905 г.

От участия в выборах  согласно закону отстранялись:

а) лица женского пола;

б) лица моложе 25 лет;

в) обучавшиеся в учебных заведениях;

г) воинские чины армии и  флота, состоящие на действительной воинской службе;

д) так называемые бродячие инородцы;

е) иностранные подданные.

Избирательных прав также  лишались лица:

а) подвергавшиеся суду за преступления, влекущие  наказание в виде лишения  или ограничения прав состояния либо уволенные из службы;

б) «отрешенные от должности  по судебным приговорам» сроком на три года;

в) состоящие под следствием или судом по делам, указанным  в п. «а»;

г) так называемые несостоятельные, впредь до установления причин того;

д) признанные судом несостоятельными;

е) лишенные духовного сана или звания за пороки или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по сословным приговорам;

ж) осужденные за уклонение от воинской повинности.

При реализации своих избирательных  прав мужья и сыновья могли  использовать имущественные цензы жены или матери.

В съезде городских избирателей - городской курии могли принимать участие лица, являющиеся собственниками или владельцами недвижимого имущества в пределах города; лица, имевшие свидетельства для торгово-промышленного предприятия; лица, уплачивавшие квартирный или промысловый налог.

Для избирателей малых  городов выборы были двухстепенные: городской съезд, губернское собрание.

Выборы в губернских избирательных  собраниях и на съездах проводились  при тайном голосовании «посредством баллотировки шарами», а в городских избирательных собраниях - тайным голосованием «посредством записок».

Таким образом, данный закон  не устанавливал ни всеобщего избирательного права, ни прямого голосования, хотя по сравнению с предшествующим периодом политические права населения были расширены, и наметилась тенденция демократизации избирательной системы.

Вследствие обострения социально-политической ситуации данный закон был пересмотрен. 11 декабря 1905 г. был утвержден Закон «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений», значительно расширивший круг избирателей. По-прежднему право выборов оставалось непрямым и неравным. В центральных и национально-окраинных местностях империи выборы проводились не одновременно. Причем  в национально-окраинных местностях выборы проводились на основании особых правил. Голосование проводилось по куриям: землевладельцами, горожанами, затем крестьянами и рабочими.

Городское население малых  городов голосовало за выборщиков в губернские избирательные собрания. Закон 11 декабря 1905 г.  значительно увеличил число избирателей от горожан.

Для крестьян сохранились  четырехстепенные выборы в Государственную Думу,  им разрешили до начала выборов в Думу провести новое назначение выборных на волостных сходах. Избирательных прав лишались батраки, крестьяне, лишенные наделов за невзнос податей, проживавшие в городах или на территории казачьих войск, но не объединенные ни в волости, ни в особые селения (на Кавказе).

Жалобы на допущенные нарушения  при выборах рассматривались особыми уездными или губернскими комиссиями по делам о выборах.

Выборщики от рабочих принимали  участие в выборах членов Государственной Думы в составе губернского или городского избирательного собрания. Устанавливался кворум — присутствие не менее половины от общего числа выборщиков, в противном случае собрание должны были проводить вновь через семь дней, и оно считалось уже состоявшимся независимо от числа прибывших выборщиков.

Выборы в Государственную  Думу первого созыва прошли в соответствии с указанным Законом в феврале-марте 1906 г. По составу она была достаточно левой, иными словами, самым демократичным представительным органом монархической России. На основании Манифеста от 9 июня 1906 г. Дума была досрочно распущена.

Выборы в Думу второго  созыва проходили на основании того же Закона и дали еще более левый  состав, деятельность которого также, мягко говоря, не устраивала правительство и царя. Она опять была распущена досрочно Манифестом 3 июня 1907 г.

Положение о выборах от 3 июня 1907 г. в отличие от предшествующего свода нескольких законодательных актов представляло собой единый, целостный закон, кодифицировавший законодательство о выборах применительно к центральным губерниям. На Урале, в Сибири и Дальнем Востоке выборы проводились на основании прежнего Положения. Этот  избирательный закон существенно ограничил представительство населения окраин.

Избрание членов Государственной  Думы по губерниям и областям производилось губернским избирательным собранием под председательством губернского предводителя дворянства и выборщиков, избранных в каждом уезде. В составе губернского избирательного собрания имели право участвовать выборщики, избиравшиеся губернскими съездами уполномоченных от рабочих предприятий фабричной, заводской и горнозаводской промышленности.

Новый этап в развитии избирательного права начался с издания Положения  о выборах в Учредительное собрание, утвержденного Временным правительством уже после Февральской революции 1917 г.

Новый избирательный закон  радикально отличался от прежнего по ряду позиций, а именно:

-        самый низший в мире возрастной ценз для избирателей - 20 лет;

-        избирательные права предоставлялись российским гражданам без различия пола;

-        избирательными правами наделялись также военнослужащие;

-        отменялись имущественные цензы, цензы оседлости и грамотности;

-        уничтожались ограничения в избирательных правах по принципам национальности и вероисповедания.

В соответствии со ст. 1 Положения избирательное право стало всеобщим и равным. Отстранялись от участия в выборах лишь признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой. Лишались избирательных прав осужденные; несостоятельные должники - «злонамеренные банкроты»; военнослужащие - дезертиры либо осужденные за ряд других воинских преступлений; члены царствующего в России дома.

В основе выборов лежала пропорциональная система, т.е. принцип  избрания депутатов по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов, в отдельных же округах в порядке изъятия из общего правила применялась мажоритарная система.

Порядок голосования устанавливался тайный, как правило, посредством  избирательных бюллетеней («записок»), в исключительных случаях посредством «баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками».

Избирательное право России на этом этапе было самым демократичным  в мире, что обусловлено прежде всего его всеобщностью и равенством, низким возрастным цензом, отсутствием имущественного ценза и ценза оседлости. 

Развитие  избирательного права в российской науке конца XIX – начала XX в.

Тема, посвященная избирательному праву, рассматривалась в теоретическом аспекте многими учеными. Достаточно полное и всестороннее освещение проблем избирательного законодательства Российской империи в конце XIX - начале XX вв. получили в трудах профессора А.Ф. Смирнова. В работах Г. Мейера и В.М. Гессена давалась характеристика не только различных проблем субъективного избирательного права граждан, но и существующих избирательных систем. Специальное исследование Н.М. Коркунова о пропорциональных выборах интересно оценкой их достоинств и недостатков. Чичерин посвятил отдельную главу развитию политической свободы в фундаментальном труде «О народном представительстве» Б.Н.. отмечая тот факт, что в отношении существа избирательного права мнения различных исследователей расходятся. Если демократическая школа рассматривает выборное начало как право каждого свободного лица на участие в общих делах и в качестве основания власти полагает личную волю человека, то авторы «охранительного направления» видят здесь не столько право, сколько обязанность, которую граждане государства должны выполнить для общественной пользы. Выборное право, прежде всего, есть право; оно дается гражданину не как должностному лицу, а как члену общества, дабы он мог проводить свои мнения, защищать свои интересы.

Наиболее полно теоретические  положения российских мыслителей нашли отражение в избирательном законодательстве Временного правительства. Уже в одном из первых его актов - Деклараций о составе и задачах Временного правительства от 3 марта 1917 г. - говорилось о немедленной подготовке к созыву на началах равного, тайного, всеобщего и прямого голосования Учредительного собрания.

Таким образом, были заложены основы новой избирательной системы России и содержание избирательных прав ее граждан, в корне отличавшиеся от ранее действовавших в Российской империи. Началась активная работа по подготовке к выборам в Учредительное собрание. 

Преобразование  избирательной системы в советский  период 

«Избирательный процесс - юридическая форма реализации публичной власти, ее политического воспроизводства и признания. Именно через демократические выборы формируются ответственные перед гражданами органы государственной власти и управления, именно через участие в избирательном процессе осуществляется воздействие на государственную политику». Соответственно одним из важнейших направлений политической реформы в стране стало преобразование избирательной системы.

Роль гражданина на выборах  при советской системе сводилась, главным образом, к выражению  полного одобрения и поддержке единственного кандидата. Все это сказалось не только на массовом сознании, но и на настроениях работников партийного и советского аппаратов и самих депутатов. Распространилось безразличное отношение к личности кандидата и одновременно не лишенная оснований уверенность, что голосование против единственного кандидата есть демонстрация недоверия к власти вообще.

Во второй половине 80-х  годов часть высшего партийно-государственного аппарата, осознав необходимость перемен, вступила на путь реформ.

Первым практическим шагом  на пути к избирательной реформе  стал проведенный в 1987 году эксперимент  в ходе выборов в местные Советы народных депутатов. Введение выборов с несколькими кандидатами без подготовки вело к разочаровывающим результатам, так как ни избиратели, ни кандидаты, ни официальные лица просто не знали того, как действовать в новой ситуации. Итог такого положения - неразбериха, анархия, разочарование народа в свободных выборах и даже военные перевороты.

В феврале 1987 года Президиум  ВС РСФСР в соответствии с партийными решениями принимает Указ «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР» и Постановление Президиума ВС РСФСР «О проведении в порядке эксперимента выборов в местные Советы народных депутатов РСФСР по многомандатным избирательным округам». Согласно Постановлению президиумам Верховных Советов автономных республик, исполкомам областных и краевых Советов предлагалось в ходе выборов в местные Советы провести эксперимент на территории одного из районов. Эксперимент по выборам в районные, городские (городов районного подчинения), поселковые и сельские советы охватил 5% районов страны.

Отметим изменения, которые  вносились в избирательное законодательство. Помимо формирования многомандатных округов, существенная особенность выборов 29 марта 1987 года - то, что на собраниях по выдвижению кандидатов в депутаты предоставлялась возможность рассматривать, как правило, не одну, а несколько кандидатур по избирательному округу. Также в избирательных бюллетенях теперь предусматривалось указание, кроме обычных данных, места работы, должности или занятия кандидата в депутаты, что давало возможность более детально рассматривать социальный состав депутатского корпуса.

Внесенные изменения в  Закон о выборах в местные  Советы расширял возможности населения  участвовать в подготовке и проведении выборов:

 Представители в состав  избирательных комиссий могли  выдвигаться первичными общественными организациями и их органами: органами общественной самодеятельности по месту жительства населения (сельскими, уличными, домовыми комитетами), советами женщин, ветеранов войны и труда, районными потребительскими обществами, обществом «Знание» и т.д.

Расширялись функции участковых избирательных комиссий. Избирательные комиссии получали больше прав по вопросам рассмотрения заявлений граждан о неточностях в списках избирателей.

Законодательство впервые  предусмотрело и установку кабин для голосования, так чтобы каждый голосующий обязательно прошел через них и только потом опускал бюллетень в избирательную урну.

В соответствии с новым  законодательством в экспериментальных районах выборы в соответствующие Советы столкнулись, в отличие от прежнего порядка, не по одномандатным, а по многомандатным избирательным округам. В Постановлении отмечалось, что число кандидатов должно, как правило, превышать число мандатов по избирательному округу. Всего по этим округам подлежало избранию более 94 тысяч народных депутатов СССР.

По Указу Президиума ВС РСФСР расширялась роль органов  общественной самодеятельности по месту  жительства населения (сельские, уличные, домовые комитеты и т.д.). Они получали право выдвижения кандидатов.

Изменения избирательного процесса происходили не только в экспериментальных  избирательных округах. На многих предвыборных собраниях выдвигалось и обсуждалось более одной кандидатуры, а иногда по несколько кандидатов в депутаты.

Избирательный эксперимент  с многомандатными округами устранял излишнюю социальную напряженность и известный дискомфорт для кандидатов, связанные с предвыборной конкуренцией, поскольку предоставлял им шанс стать хотя бы резервным депутатом. Во-вторых, была создана психологическая обстановка, которая являлась новой как для электората, так и для представителей власти.

Следующим этапом на пути формирования демократических представительных органов государственной власти стали выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 года. На XIX Всероссийской конференции КПСС, которая проходила с 28 июня по 1 июля 1988 года, в ходе острых дискуссий была принята резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической системы». В ней, в частности, говорилось о том, что избирательная система нуждается в существенном обновлении, и намечались основные пути этого обновления. Это - обеспечение неограниченного выдвижения кандидатур, широкое и свободное их обсуждение, включение в избирательные бюллетени большего числа кандидатов, чем имеется мандатов, строгое соблюдение процедуры выборов, регулярная отчетность депутатов и возможность их отзыва.

На сессии Верховного Совета СССР 1 декабря 1988 года принимаются  законы СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР».

Одна из важнейших гарантий демократизации избирательной системы - конституционное закрепление возможности выбора депутатов в одномандатных избирательных округах из нескольких кандидатов, другими словами, проведение выборов на конкурентной основе. Согласно Закону число кандидатов в народные депутаты не ограничивалось, каждый участник собрания по выдвижению кандидатов в депутаты мог предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою. Основным Законом так же гарантировалось, что в избирательные бюллетени может быть включено неограниченное число кандидатов (статья 100 Конституции СССР).

Впервые конституционной  нормой стало выдвижение кандидатов в депутаты собраниями избирателей  по месту жительства. Собрание считалось  правомочным, если на нем присутствовало 500 избирателей, проживающих на территории избирательного округа.

Принципиально важное и необходимое  нововведение, существенно демократизирующее  избирательный процесс, - закрепление  права кандидата в депутаты выступать  с программой своей будущей деятельности (Закон о выборах, статья 45). Но если кандидат предлагает изменить систему  государственных органов, то это  уже нарушение законодательства о выборах и, соответственно, кандидат мог быть привлечен к судебной ответственности. Сразу же начало работать Положение о предвыборной программе. Меняется характер предвыборной деятельности кандидатов в депутаты. Теперь в их распоряжении команды (до десяти человек) из доверенных лиц, которые могут вести диалоге избирателями, агитировать за кандидата. По сути дела, советское общество впервые после многих десятилетий своей истории имело дело с возрождающейся политической борьбой.

В Законе о выборах появляется и статья 7, по которой на заседаниях избирательных комиссий, в том  числе при регистрации кандидатов в депутаты, подсчете голосов на избирательном участке, определении  результатов выборов по округу и подведении общих итогов выборов вправе присутствовать представители трудовых коллективов, общественных организаций, собраний избирателей, доверенные лица, а также представители печати, телевидения, радио. Тем самым расширялась открытость в деятельности избирательных комиссий, появляется общественный контроль за подсчетом голосов.

Начало 1989 года ознаменовалось первыми более-менее свободными выборами в СССР. Процесс демократизации, охвативший в то время страну, шел  неодинаково. Доля избирателей, принявших  участие в выборах, была не одинакова  в разных районах страны.

26 марта 1989 года прошли  основные выборы, а в апреле  и мае довыборы и повторные  голосования в ряде избирательных  округов. 

В составе Съезда появились  также депутаты, представляющие социальные группы, которых не было ни в одном из прежних созывов Верховного Совета: священнослужители, сельские арендаторы, руководители арендных коллективов и кооперативов. Социальный состав нового депутатского корпуса подтверждал, что разнарядочный принцип формирования представительных органов власти уходил в прошлое.

Таким образом, избирательные  кампании 1987 и 1989 годов стали этапами  на пути к формированию на демократической  основе высших представительных органов государственной власти. Избирательный эксперимент 1987 года имел большое психологическое значение. Он разрушал устоявшиеся догмы (выборы без выбора), открывал возможность для свободного обсуждения вопросов избирательной системы. В тоже время многоступенчатая система выдвижения кандидатов в депутаты позволяла правящей элите отсеивать неугодных кандидатов. Выборы 1989 года проходили уже в другой обстановке. Нарабатывалась практика выдвижения нескольких кандидатов на один депутатский мандат, формирования избирательных союзов, выдвижения и обоснования программ кандидатов в депутаты. Выборы показали советским людям, что от их голоса и мнения во многом зависит путь, по которому пойдет страна. 

Развитие  избирательного права на современном  этапе 

Избирательное право прочно заняло свою нишу в общей системе  права Российской Федерации и  уже имеет свою политическую и  юридическую историю развития и  совершенствования.

В рамках весьма ограниченного  периода исторического времени  произошли структурные изменения  всех составных элементов - институтов и процедур, юридических норм и  ценностей, учреждений и гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного права  граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Сегодня Российская Федерация  располагает структурированным  по всем составным элементам и  институтам материальным и процессуальным правом, определяющим:

-        основные принципы и гарантии реализации активного и пассивного избирательного права граждан;

-        порядок организации и проведения выборов - их назначения, выдвижения и регистрации кандидатов;

-        правила информирования избирателей и ведения предвыборной агитации;

-        правила финансирования избирательных кампаний, создания и расходования избирательных фондов;

-        порядок голосования, подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов;

-        порядок разрешения избирательных споров, юридической ответственности участников избирательного процесса;

-        порядок защиты и восстановления нарушенного избирательного права.

В этом процессе можно выделить ряд основных этапов становления  и развития избирательного права  и законодательства Российской Федерации:

-        период перестроечного советского избирательного права и законодательства (1989 - 1991 гг.);

-        период переходного постсоветского избирательного права и законодательства (1992 - 1994 гг.);

-        период регулярного парламентского избирательного права и законодательства (1995 г. - по настоящее время).

Основные этапы формирования системы современного избирательного права и законодательства Российской Федерации привязаны к четырем  электоральным циклам по выборам  депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации  и Президента Российской Федерации: 1995 - 1996 гг.; 1999 - 2000 гг.; 2003 - 2004 гг. и 2007 - 2008 гг.

Реформирование институтов избирательного права было подчинено  определенному алгоритму - в каждом из означенных периодов законодатель вначале устанавливал в базовом  федеральном законе материальные и  процедурные, информационные и финансовые гарантии избирательных прав граждан, а затем раскрывал их технологическое  содержание в специальных избирательных  законах о выборах депутатов  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и  Президента Российской Федерации.