РОССИЙСКАЯ  ФЕДЕРАЦИЯ

    МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

    ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

    ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

    ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

    «ТЮМЕНСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

    ИНСТИТУТ  ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ

    СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «Государственное и муниципальное  управление»

Курсовая  работа

    По  предмету:

Государственная служба

    Тема: история развития российского чиновничества  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Выполнила: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                               
 

1. Введение.
2. Табель о  рангах.
3. Общая оценка российского чиновничества.
4. Сущность и принципы реформирования государственной службы.
5. Заключение.
6. Список литературы.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.Введение.  

В конце 17 века в России сформировалась специальная группа служивых людей приказов, которая  являлась основой для возникновения  в начале 18 века профессионального  чиновничества, т.е. служащих государственных  учреждений нового типа. Первоначальное становление государственной службы в России происходило на протяжении столетий. В 16 веке и в первой половине 17 века еще преобладала практика временных служебных поручений. Вместе с тем в приказах и других государственных учреждениях середины 17 века стал весьма быстрыми темпами создаваться институт постоянных служебных поручений и должностей. Возникновение в России слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами государственного управления. Иными словами чиновник это- государственный служащий.

Пожалуй, не было в  России другой социальной группы, которая  бы постоянно, при

любом правителе, подвергалась столь резкой критике со всех сторон, как чиновни

чество. Более того, сказать о российских чиновниках что-нибудь хорошее считалось

почти неприличным. В  литературе господствовали гоголевские, сухово-кобылинские,

щедринские образы чиновников - казнокрадов, взяточников, бездушных разорителей

народа, чинодралов, равно  ничтожных напыщенных сановников и  столоначальников.

Эти исторические персонажи уже второе столетие служат для россиян олицетворением

наших государственных  служащих. Либералы-западники видели в развращенной, не-

вежественной и корыстолюбивой бюрократии едва ли не главное из зол всего государ-

ственного и общественного порядка. Чиновников поносили и ненавидели низшие слои населения,

видевшие в них  своих главных притеснителей, обманывающих "добрых царей", кото-

рые пекутся о народе, но ничего не могут сделать поверх голов искажающих их наро-

долюбивые намерения и приказы "злых царевых слуг". Покритиковать их не упускала

случая и сама высшая власть, что позволяло ей таким  образом хотя бы частично снять

с себя ответственность  за те или иные непопулярные действия и продемонстрировать

столь несложным способом свою "солидарность с народом". На них беспрестанно жало-

валось и купечество, при этом само развращая их взятками и всевозможными

подношениями. Словом, пороки российского чиновничества  вошли в поговорку.

И следует признать, оно давало немало оснований для  подобного к себе отноше-

ния. Однако серьезный анализ специалистов-историков, подтверждая многие из

инвектив, дает при  этом далеко не столь одномерно негативную картину. К тому же

наше чиновничество  было не вполне однородно по своему положению и ориента-

циям и отнюдь не всегда пребывало в застывшем состоянии, а менялось с течением

времени. Одним из таких изменений и служил табель о рангах.

2. Табель о рангах.

 Как известно, в нашем массовом сознании прочно укоренен стереотип - все благие и

вообще крупные  начинания в российской истории  связывать с именем и царствованием

Петра I. В полном соответствии с этой традицией и начало государственной  службы в

России тоже часто  отсчитывают от Петра, а именно от 24 января 1722 года, когда он

ввел в действие подготавливавшуюся несколько лет  знаменитую "Табель

о рангах всех чинов  воинских, статских и придворных, которые  в каком классе чины".

Табель установила три иерархических, как бы параллельных лестницы чинов для

гражданской, военной  и придворной служб, по 14 ступеней в  каждой.

Московское государство  всегда старалось максимально подчинить  себе "все силы и

средства общества, не оставляя простора частным интересам  отдельных лиц и клас-

сов" Уже в XVI веке Иван Грозный создал для контроля над "государевыми

служивыми людьми" специальное учреждение - Разряд, который  в середине его

царствования вел "личные дела" 22-23 тыс. человек. Из них 2-3 тыс. были внесены в

московские послужные  списки, т.е., говоря современным языком, составляли некое

подобие столичной "номенклатуры", а прочие входили в списки других городов, т.е. в

местные "номенклатуры". Разумеется, основная часть этих служивых людей

привлекалась государством для военных нужд. Но поскольку  тогда не делалось стро-

гого различия между военной и гражданской царевой службой (не случайно даже

управлявшие сугубо внутренними  российскими территориями наместники назывались

воеводами), из списков  черпались "кадры" для любых  царских назначений. Существо-

вали и аналоги  чинов. Правда, тогда их иерархия была иная: судья, думный дьяк,

дьяк, подьячий.

Обычно при назначениях  принимались в расчет три фактора: родословная ("порода')

кандидата, его чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущие должности).

Так что уже задолго  до Петра существовали и предтечи чиновничества (служивый

класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки). Равно  и другое приписываемое

Петру изменение (отмена безоговорочного приоритета породы перед службой) в основе

своей было сделано  до него. Еще в 1682 году по представлению  Комиссии под

председательством В. Голицына было отменено "богоненавистное и враждотворное

местничество". С  этого момента, как отмечает В. Ключевский, "совершенно

изменилось отношение  сословного положения служивого  лица к служебному чину.

Прежде этот чин  определялся принадлежностью лица к известному генеалогическому

слою служивого  класса; теперь, наоборот, приобретение известного служивого чина

вводило в состав высшего  служивого класса, какого бы оно  ни было происхождения'. Эта мера разрушила  прежнее, родовое, основание лестницы чинов. А Петр

своей Табелью лишь завершил дело, к тому же внеся в  него, как и во многих других

случаях, свое тоталитаристское стремление максимально поставить подданных под

контроль полицейского государства

Более того, именно Петр проявил беспокойство, что гражданская  служба может

стать слишком легким путем для перехода людей из "подлых" классов в дворянское

сословие, и своим  Указом от 31 января 1724 года предписал "в  секретари не из

шляхетства (дворянства) не определять, дабы потом не могли  в асессоры, советники и

выше происходить". Впрочем, "лазейку" в виде производства особо отличившихся

из "подьяческого чина" с предоставлением им шляхетства он оставил. Его наследники

усовершенствовали механизм регулирования ограниченного доступа  представителей

низших классов  в дворянство через государеву службу: так, Екатерина II своим

Указом 1790 года "О  правилах производства в статские чины" установила, что право

на потомственное  дворянство дает лишь 8-й класс Табели, для перевода в который

недворянам надо было прослужить в чине предыдущего класса не менее 12 лет.

Упомянутый Указ вместе с Указом Павла I от 1797 года "О наблюдении, при

избрании чиновников к должностям, старшинства мест и  чинов" и изданием уже при

Александре, в 1801 году так называемых чинопроизводственных правил, в определен-

ной мере подытожили продолжавшуюся в течение всего XVIII столетия шлифовку

Табели, правил поступления  на службу и прохождения по ее ступеням. Основным

путем продвижения  являлась выслуга лет, досрочный  же перевод в высший класс был

исключением из правила, как бы наградой за особые заслуги, присуждавшейся по лич-

ному решению монарха. Впрочем, верхней ступенькой для  продвижения по принципу

выслуги был 5-й класс; пожалование в более высокие  чины производилось лишь по

усмотрению императора.

К началу XIX века Табель приобрела следующий вид:

Класс Чин

1 Канцлер: действительный  тайный советник

2 Действительный тайный  советник

3 Тайный советник

4 Действительный статский  советник

5 Статский советник

6 Коллежский советник; военный советник

7 Надворный советник

8 Коллежский асессор

9 Титулярный советник 10 Коллежский секретарь

11 Корабельный секретарь

12 Губернский секретарь

13 Провинциальный  секретарь

14 Коллежский регистратор.

При этом первый класс  был исключительным: за всю историю  он был пожалован

лишь 11 чиновникам. Чины 11-й и 13-й существовали лишь номинально, а в 1811 и

1834 годах были и  формально упразднены. Так что  реально лестница состояла из

11 классов. Дополнительно  к Табели о рангах существовали  еще и высшие почетные

звания: статс-секретарь, член Государственного совета, сенатор, а также так называе-

мое внетабельное чиновничество - низшие канцелярские служащие (копиисты

и пр.). В своем стремлении к "оказениванию" всего общества, включая даже те

профессии, которые, казалось бы, по самому смыслу своей деятельности должны

иметь независимый  статус, правительство и на них  распространяло чиновничье-

мундирные "привилегии". Так, Павел I ввел почетные звания мануфактур-советника и

коммерции советника  для лиц, успешно занимавшихся промышленностью  и торговлей;

они были приравнены к 8-му классу гражданской службы. Ученые ценились дешевле:

"профессорам при  Академии" и "докторам всяких  факультетов" давался чин 9-го

класса, т.е. титулярного  советника. Сам М. Ломоносов, высказывавший  обиду за

отнесение российских ученых к столь низкому рангу, был в конце своей жизни

пожалован либеральной  Екатериной II в статские советники, т.е. "аж" в 5-й класс.

Чины присваивались  и выборным деятелям органов самоуправления - предводителям

дворянства, а позднее - городским головам и председателям  земств.

Иногда гражданские  чиновники получали в виде особого  отличия свитские, т.е. при-

дворные чины. Известный американский исследователь России Р. Пайпс, думается,

справедливо замечает: "Табель о рангах превратилась в  настоящую хартию служивого

сословия... Поступление  на службу и служебное продвижение  сделались в России

родом национальной одержимости, особенно в низших классах. ...Импульс, который в

странах коммерческих устремлялся в накопление капитала, в императорской России

направлялся обыкновенно  на обзаведение чином". Правда, с суждением

Пайпса, что "московский служилый класс, от которого произошло по прямой линии

дворянство эпохи  империи и коммунистический аппарат  Советской России, - уникаль-

ное явление в истории общественных институтов", вряд ли можно согла-

ситься без серьезных оговорок. Даже в абсолютных монархиях континентальной

Европы, не говоря уж о Китае и других вариантах "азиатской" модели, можно найти

немало аналогов нашему чиновничеству.

Петр I "обогатил" отечественную, "почвенную" традицию необузданного деспотиз-

ма власть имущих рационализаторскими механизмами деспотизма западного. Главным

таким механизмом, идеалом  его было, как он сам выражался, регулярное - правиль-

ное - государство. Идеал "регулярного государства" вначале имел известные резоны,

но очень скоро  породил одно из основных зол и  вместе с тем основных характерных

черт русской жизни - бюрократизацию. Это обстоятельство имело для российского

общества глубокие и устойчивые, даже до сих пор  не преодоленные последствия,

в том числе нравственно-психологического характера.

Впрочем, было бы односторонним  считать, что Табель о рангах не принесла совсем

уж ничего хорошего. К положительным чертам рассматриваемой  системы, думается,

можно отнести то, что она все-таки расширила возможности  для вертикальной

социальной мобильности, для возвышения (при соблюдении определенных условий)

людей из низших классов. Правда, это не диктовалось какими-либо демократическими

идеалами, а было во многом вынужденным: во-первых, после  освобождения дворян от

обязательной службы многие из них стали ограничивать свое "служение Отечеству"

несколькими годами в  молодости, а затем выходили в  отставку, предпочитая вести

праздную жизнь  в родовых имениях либо за границей; во-вторых, по мере разрастания

"государева хозяйства"  и, соответственно, увеличения чиновного  аппарата, обнаружи-

лось, что без широкого привлечения на статскую службу недворян не обойтись. Доля

поместных дворян в  составе гражданского чиновничества  неуклонно сокращалась. Это

весьма беспокоило власть, как известно, всегда отрицательно относившуюся к размы-

ванию межсословных барьеров. Поэтому правительство периодически принимало раз-

личные ограничительные  меры, главным образом, повышая уровень  класса, давав-

шего право на наследственное дворянство. Так, к середине XIX века это право было

ограничено уже  пятью, а при Александре II - четырьмя высшими классами. Однако

саму тенденцию "дедворянизации" госслужбы оно было вынуждено принимать как

данность.

В результате к началу XIX века сформировался особый социальный класс низшего и

среднего чиновничества, в рамках которого "фомы опискины" воспроизводились от

поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса  осуществил Николай

I законами от 1827 и  1834 годов, первый из которых  определял порядок поступления

на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения  по лестнице чинов. В основу

продвижения был положен  принцип выслуги, обеспечивавший почти  автоматически

медленный переход  с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения

лишь в очень  незначительной степени зависела от квалификации и иных профессио-

нальных достоинств чиновника.

При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась. Николай I гово-

рил, что на самом  деле "моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначаль

ников". Маркиз де Кюстин в своих знаменитых и одиозных записках о России так

описал эту ситуацию: "Из своих канцелярий эти незаметные тираны, эти деспотичные

пигмеи безнаказанно угнетают страну, даже императора, стесняя  его в действиях; тот

хоть и понимает, что не столь всемогущ, как о  нем говорят, но, к удивлению своему

(которое желал  бы сам от себя скрыть), порой  не вполне знает, насколько  ограничена

его власть. Болезненно ощущая этот предел, он даже не осмеливается сетовать,

а ставит ему этот предел бюрократия, страшная всюду, ибо  злоупотребление ею име-

нуют любовью к порядку, но в России более страшная, чем где-либо. Видя, как

тирания чиновников подменяет  собою деспотизм императора, содрогаешься от страха

за эту страну". И это говорилось о временах правления не какого-нибудь без-

вольного, порабощенного  собственным окружением царя типа Николая II, а самого

жесткого, авторитарного  и по-своему весьма эффективного властителя послепет-

ровского времени, который стремился сам, лично вникать во все дела, контролировать

и решать все вопросы!

Нельзя сказать, что  правительство не пыталось бороться с порожденным им самим

"кланом" чиновничества. Уже Павел в конце своего царствования, в 1800 году

издал указ об отмене наименований гражданских чинов, сохранив, впрочем, саму

шкалу, только за номерами. Однако этот указ постигла судьба большинства  павлов-

ских начинаний, как правило, импульсивных, плохо продуманных, хотя часто имевших

в своей основе не только самодурство (на чем обычно акцентировали  внимание наши

историки), но порой  и прогрессивные в своей основе намерения. Первая же серьезная

попытка рационализации российской статской службы была предпринята  в царствова-

ние Александра I и связана с именем М. Сперанского.

Сперанский - личность для российской государственной  машины исключительная.

Как писал Ключевский уже в самом конце XIX века: "Со времен Ордина-Нащокина

у русского престола не становился другой такой сильный  ум, после Сперанского,

не знаю, появится ли третий. Это была воплощенная  система" [9, с. 218]. (Запомним

не только восторженную оценку ума Сперанского, но и последние  слова характери-

стики.) Став одним из ближайших сподвижников молодого царя, Сперанский,предло-

жил, как известно, полную реформу всей структуры государственной  власти на базе

передовых идей XVIII века. Известна и печальная участь как  реформы, так и се

идеолога. Из того немногого, что удалось довести хотя бы до частичного воплощения,

были перестройка  центрального управления: образование  министерств и Государствен-

ного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования.

Согласно царскому указу от 6 августа 1809 года, для производства в чины коллеж-

ского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) требовалось помимо

соответствующей выслуги  лет свидетельство об окончании  курса в одном из россий-

ских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к указу программе. Про-

грамма была довольно обширной и предполагала знание русского и одного иностран-

ного языка, основательных знаний в областях права (естественого, римского, уголов-

ного и гражданского), отечественной истории, экономики и статистики, а также общих

познаний по ряду других предметов. Обращает на себя внимание акцент на

отечественное образование  и знание российской действительности.

Помимо прагматической задачи повышения образовательного уровня чиновников

указ преследовал  и более широкую социальную цель - стимулировать в нации интерес

к получению образования. Ведь в начале прошлого столетия с  открытием гимназий,

увеличением числа  университетов, других учебных заведений  исчезли технические

препятствия для распространения  в стране просвещения, предполагалось, что пробле-

ма тем самым решена. В свойственных Александру I в начале его царствования

романтических планах даже виделось, что уже через пять лет можно будет заполнять

все требующие квалификации должности в государственном  аппарате лицами, окон-

чившими учебное заведение. Однако надежды не оправдались: россияне отнюдь не

ринулись изучать  науки. Причем исключения не составили  даже дворянские семьи, где

по-прежнему предпочитали традиционную форму найма домашних учителей, которые,

как известно, учили "понемногу, чему-нибудь и как-нибудь". Правда, именно в алек-

сандровское и николаевское царствования патриархальная российская подозритель-

ность и нелюбовь к "многознанию" и "высокоумствованиям" ушли, наконец, в прош-

лое. Но первоначальная реакция на стремление правительства сформировать корпус

образованных служащих была крайне негативной.

Сперанский при  всем его блистательном, рациональном, системно-аналитическом

уме, похоже, не очень  понимал не укладывавшийся в философские  схемы характер

российской реальности и, в частности, менталитет российского  служивого класса.

В сущности, и сама идея как бы принудить дворян к  получению образования угрозой, а

в противном случае закрыть перед ними перспективы  карьеры - тоже отражение

перевернутой ценностной шкалы, в рамках которой образование  не самостоятельная,

а всего лишь инструментальная ценность. Но даже такой утилитарный  подход к обра-

зованию натолкнулся на сопротивление, причем не только со стороны закосневших в

невежестве провинциальных "столоначальников" и обитателей поместных "медвежьих

углов", но и со стороны  петербургской элиты.

Например, сам Н. Карамзин представил царю записку, в которой  дал волю сарказму

относительно указа: "отныне никто не должен быть производим ни в статские

советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености... председатель граждан-

ской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойства окси-

гена и всех газов, вице-губернатор- пифагорову фигуру, надзиратель  в доме сумас-

шедших - римское право, или умрут коллежскими и титулярными  советниками. Ни

сорокалетняя деятельность государственная, ни важные заслуги  не освобождают от

долга узнать вещи, совсем для нас чуждые и бесполезные. Никогда любовь к наукам

не производила  действия, столь не согласованного с их целью

Министры один за другим начали "пробивать" для своих  ведомств исключение из

правил, причем каждый доказывал, что именно для его "отраслевой специфики" опыт