История развития российского бюджета

Введение

Слово “бюджет” происходит от латинского слова, означающего “кожаный мешок”, а сами государственные бюджеты появились в эпоху средних веков. История бюджета России, как барометр, отражает главные измерения, происходившие в жизни государства на всех этапах его развития.

Слово “бюджет” к нам пришло из Англии. Появление государственных бюджетов относится к эпохе средних веков. В далекую старину английский канцлер казначейства при произнесении речи в парламенте, в которой излагал смету будущих доходов и расходов, открывал свой кожаный мешок с деньгами и документами. Отсюда эта речь и получила название “budget”, означающее смету, роспись.

Для выполнения своих функций государство  нуждается в денежных средствах. Собирание этих средств с населения  и их расходование всегда было и остается одной из важнейших функций всякого правительства. При составлении государственной росписи доходов и расходов, разумеется, важно соблюдать главнейший принцип – стремиться к бюджетному равновесию, то есть бездефицитному бюджету. И тогда нормально, устойчиво функционирует весь бюджетный механизм, вся финансовая система страны. Но это, так сказать, теоретические положения, а в реальной действительности все бывает намного сложнее. Именно бюджет, как барометр, чутко отражает главные изменения, происходящие в социально-экономической и политической жизни государства, на всех этапах его исторического развития.

С момента образования  Древнерусского государства и в  дальнейшем его историческом развитии для всех правителей – от великого князя до императора – предметом особой заботы и беспокойства было состояние казны. Во всем государственном механизме именно бюджет наиболее чутко реагировал на изменения в экономике, оказывал решающее влияние на внутреннюю и внешнюю политику, на социальное положение населения. Одна из отличительных особенностей экономического развития России заключалась в том, что из-за многочисленных войн, которые ей пришлось вести, ее финансы находились преимущественно в напряженном (в ряде случаев кризисном) состоянии. В силу объективных и субъективных причин бюджет России преимущественно являлся дефицитным.

Экономическая сущность и  содержание бюджета. Бюджетное устройство.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры  общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав – государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для  содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для выполнения государством возложенных на него функций.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

В то же время бюджет правомерно рассматривать как экономическую  категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Бюджет –  категория свойственная различным отношениям. Его возникновение и развитие связано с зарождением и формированием государства. Государство использует бюджет в качестве одного  из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики.

Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.

Бюджет выполняет следующие  задачи:

-перераспределение ВВП;

-государственное регулирование  и стимулирование экономики;

-финансовое обеспечение  бюджетной сферы и осуществления  социальной политики государства;

-контроль за образованием  и использованием централизованных  фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя, таким образом, экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.

Перераспределение ВВП  через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:

-образование доходов бюджета;

-использование бюджетных  средств (расходы бюджета).

Доходы бюджета –  денежные средства, поступающие в  безвозмездном и безвозвратном  порядке в соответствии с законодательством  Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В процессе образования  доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства  части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Доходы бюджета имеют  существенные различия по их плательщикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель – формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.

Доходы бюджета могут  носить налоговый и неналоговый  характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.

Структура бюджетных  доходов подвижна и во многом определяется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни – косвенные налоги и налоги с юридических лиц.

Расходы бюджета –  денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функции государства и местного самоуправления. Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели – организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распределителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят транзитный характер. В бюджете только определяются размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.

Контрольная функция  бюджета действует одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

Бюджетное устройство и  бюджетная система

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета  и бюджетной системы страны, взаимоотношения  между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Бюджетная система –  это совокупность бюджетов государства, административно – территориальных  образований, самостоятельных в  бюджетном отношении государственных  учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетная система –  главное звено финансовой системы  государства. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в  ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По степени распределения власти между центром и административно–территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство  – это форма государственного устройства, при которой административно – территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев – государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно – территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный  для достижения политических или  военных целей. Бюджет такого государства  формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы  унитарного государства до системы, основанной на федеральном государственном устройстве.

Глава 2

Годом рождения бюджетной  системы России можно признать 1327 год, когда Иван Калита, великий князь  московский (ок.1296 – 1340), получил от орды не только ярлык на великое  княжение Владимирское – символ верховной  власти на Руси, но и, впервые, право собирать дань с русских княжеств. Князь оправдал свое историческое прозвище калита, то есть кошель с деньгами, поскольку по некоторым оценкам в казну Орды попадала в среднем лишь одна пятая часть собранной дани. Считается, что этот факт сыграл решающую роль в превращении Москвы в финансовый центр Северо-Восточной Руси того времени.

Первым источником поступлений  в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с  подвластных земель. Она имела  натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Также, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные назывались виры, дорожные – мыт, пошлина с брака – выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и лица, ответственные за ее сбор, а сама дань приняла форму подати. С XIII в. начала складываться система посошного обложения. Единицей обложения стали: соха, дым, двор, тягло. В период татаро – монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

С образованием Русского централизованного  государства в XV веке в пользу Московского князя стала собираться посошная подать. Кроме того, доходы казны формировались за счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.

В XV в. в России начала складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов.

Местные налоги были введены в Русском государстве в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание),  гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

Земская реформа, проведенная  в 1551г. Иваном IV, установила земское самоуправление, упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». Налог “посошный окуп”, заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой выделялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы – чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов взималась стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири – ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет – смета государственных доходов  и расходов- был составлен в 1645г. В городах составлялись городовые  сметы доходов и расходов. Эта  система действовала до петровских реформ.

После “смутного времени” со сбором налогов возникали постоянные трудности, и это было одной из причин “прикрепления” крестьян к земле (крепостного права). Трудности с пополнением бюджета заставляли государей искать выход, но их решения зачастую приводили к народному недовольству (1646г. – “соляной бунт”, в 1662г. – “медный бунт”).

По расчетам историков, в России расходы из бюджета на войско в течение XVII в. увеличились почти в три раза (с 250 тыс. руб. в начале века - до 700 тыс. руб. в конце).

В 1679 – 1681гг. государство  заменяет все подушные налоги подворным  налогом. Сохранились данные о бюджете  России на 1680г. (таблица). Можно обратить внимание, что более половины доходов  – косвенные налоги, а более  половины расходов – на армию.

Петр I бросил все силы Российского государства на создание армии и флота, и казна в его правление постоянно испытывала огромное напряжение. В 1701г. военные расходы составили 1,1 млн. рублей, в 1706г. – 2 млн. рублей, а в 1724г. – уже 6,2 млн. рублей.

Сначала Петр I просто воспользовался деньгами, которые предназначались для других нужд. Когда их стало не хватать, он вводил новые налоги: драгунский сбор, корабельный сбор, гербовый сбор, табачные откупа (сразу принесли целых 1,2 млн. рублей в год), а также использовал монетную регалию – перечеканку денег в менее полноценные (давала от 0,7 до 1,3 млн. рублей в год).

В 1712 – 1715гг. все деньги уже были перечеканены и цены выросли  в 2 раза. Большое количество разных налогов обесценились, и их размер приходилось постоянно повышать, в результате чего возникла ужасная путаница. Тогда Петр I решил осуществить налоговую реформу – приказал переписать все население и разложить расходы на армию по душам. После проведения переписи населения в 1722г. подворный налог заменился подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов. Новый подушный налог, совершенно не учитывавший благосостояние, составил 74 копейки с души. Кроме того, все крестьяне на государственных землях должны были платить 40 копеек (рента, примерно равная размеру повинностей крепостных крестьян). Поступления в бюджет от этих налогов составили 4,6 млн. рублей (в 2,5 раза больше прежних прямых налогов).

Любопытно, что в бюджете  того времени существовали как бы прямые каналы, которые связывали  одну статью доходов, - например, весь подушный сбор шел на армию, весь питейный и таможенный сбор шел на флот, весь соляной сбор шел на общественные постройки и т.д. Это было обусловлено тем, что многие ведомства (приказы, коллегии) сами собирали доходы и сами тратили.

После Петра I устройство бюджета оставалось в основном неизменным. Государи прибегали только к увеличению косвенных налогов (так как изменение подушной подати было весьма болезненным вопросом). В 1762г. из 15,3 млн. рублей дохода косвенные налоги давали 61,6%, а прямые только 38,4%. Что касается расходов, то по прежнему основную часть (73,7%) поглощала армия, значительно выросла доля на содержание двора (14%).

При Екатерине II были попытки упорядочить и упростить бюджет (отмена многих регалий). В целом наблюдался рост расходов на войну и на содержание чиновников, рост подушной подати, питейного и соляного сбора. За время царствования Екатерины II государственный бюджет вырос в 4 раза (с 16,5 млн. рублей в 1763г. до 68,6 млн. рублей в 1796г.).

Екатерина II для пополнения бюджета впервые начала использовать государственные займы (внешние и внутренние), которые позволяли финансировать войну без пагубного воздействия на хозяйство. К концу царствования государственный долг составил 215 млн. рублей.

При Екатерине II (с 1768г.) началось финансирование бюджета за счет выпуска бумажных денег, заменившего собой перечеканку серебряных. Буквально через десять лет государство начало выпускать “лишние” деньги, и к концу царствования Екатерины II бумажный рубль уже обесценился на 32%.

При Александре I наблюдался постоянный дефицит государственного бюджета, вызванный войнами со Швецией, Турцией, и Францией. С 1805г. начинались громадные выпуски ассигнаций (по 30 – 100 млн. рублей в год). Во время войны с Наполеоном (1812 – 1815гг.) было выпущено огромное количество бумажных денег (244,5 млн. рублей), и цены выросли более чем в 3 раза по сравнению с концом царствования Екатерины II. Одновременно были урезаны бюджеты всех невоенных ведомств.

Под впечатлением от этой инфляции государство попыталось покончить с практикой выпуска новых денег. В самом конце царствования Александра I министром финансов был назначен граф Е. Канкрин, который на протяжении 20 следующих лет (уже при Николае I) соблюдал режим строгой экономии и прекратил беспорядочный выпуск ассигнаций.

После отставки Канкрина в 1844г. расходы опять стали расти и дефицит бюджета в 20 – 40 млн. рублей стал постоянным явлением. Крымская война (1854 – 1856гг.) вызвала очередное “бумажное” финансирование (за три года дефицит составил 659 млн. рублей)

Наряду с прямыми  и косвенными налогами населения, главным  образом крестьянство, несло мирские  повинности, которые имели натуральную  и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов  волостного и сельского управления, содержание дорог и др. и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В 1851 – 1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824г. платили кибиточную подать.

В начале 1860-х гг. среди  прочих реформ Александра II была осуществлена бюджетная реформа. Наконец появилась государственная “роспись” (единый счет всех доходов и расходов), которая стала публиковаться в печати. В 1863г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества. В 1865г. введен промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков. В 1875г. вместо подушной подати с крестьян – поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894г.

Но в последующие  годы расходы постоянно росли, и  только 5 лет из периода царствования Александра II бюджет не имел дефицита. Отчасти рост расходов был вызван активным строительством железных дорог, которое осуществлялось государством. В 1877 – 1878 гг. очередная война опять вызвала эмиссию 400 млн. рублей.

С укреплением государственности  менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802г. функциональных министерств (Министерства внутренних дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им государственные учреждения, т.е. вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном – казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления  налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864г. вступило в силу “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”, в соответствии с которым, в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных – губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования  и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались  независимо от уровня зажиточности плательщика  и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником доходов  земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким – либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником доходов  земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетными  и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные  бюджеты, формировавшиеся за счет так  называемых мирских доходов, в том  числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались  за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи  в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили  в состав государственного бюджета  России, т.к. в России до революции  действовала двухзвенная бюджетная  система унитарного государства.

В начале XX в. бюджет представлял следующую картину (таблица). Прямые налоги (на недвижимость, “промышленную деятельность”, денежные капиталы, квартиры и др.) составляли всего 7% доходов. 20% давали косвенные налоги (в основном таможенные пошлины). Правительственные регалии – горная, монетная, почтовая, телеграфная и телефонная, питейная (с 1891г.) – давали 30%. Еще 29% давали казенные предприятия – плата за землю (рента) и доход от железных дорог.

В результате роста других расходов доля расходов на армию и флот упала до 24%. Большую долю бюджетных денег (22%) “потребляло” Министерство путей сообщения, используя их на содержание железных дорог. Значительный вес имели выплаты процентов по государственному долгу – 15%.

После Октябрьской революции 1917г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время войны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.

Существование нового строя  непосредственно зависело от состояния финансов в стране. На открывшемся 17 мая 1918г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Советов, выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: “Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике”.