История становления местного самоуправления в России. 2

Содержание

Введение…………………………………………….……………………….3

Глава 1. Историко-правовые аспекты местного самоуправления в России…………………………………………………………………………….4

Глава 2. Новая модель местного самоуправления в России: история становления……………………………………………………………………….7

Глава 3. Проблемы и практика деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации……………………………………21

            3.1. О пpoeкте фeдepaльнoгo зaкoнa «Oб oбщиx пpинципax opгaнизaции мecтнoгo caмoyпpaвлeния в Poccийcкoй Фeдepaции»……….27

Заключение…………………………………………………………………..31

Список использованной литературы………………………………………33

Введение

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым, стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но, ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.И. Овчинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте Федерации, так и в стране в целом.[1]

Глава 1. Историко-правовые аспекты местного самоуправления в дореволюционной России.

На самых разных периодах российской истории можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились, прежде всего, о поддержании общественного порядка, боролись с "лихими людьми", собирали государственные налоги и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.

Реформы Петра I, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись, в конечном счете, к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего "земского мира" скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал.

Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Её в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно.

Однако под влиянием получившей распространение в литературе в научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления, при Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности ввести земское самоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.

Глава 2. Новая модель местного самоуправления в России: история становления.

В современной России становление институциональных структур местного самоуправления продолжается уже около двух десятков лет, имея достаточно сложную и содержащую множество противоречий и метаморфоз эволюцию. В развитии института местного самоуправления в его современном виде можно выделить два основных этапных момента. Период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована президентом.

Начало второго этапа – декабрь 1993 года (принятие Конституции, «ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления»). При этом следует учесть, что необходимость качественно иной системы местных органов самоуправления (всецело ориентированной на западный опыт) не в последнюю очередь объяснялась представителями властвующей политической элиты соображениями скорее идеологического плана, нежели результатами анализа сложившейся ситуации в муниципальной сфере.

Несмотря на то, что устойчивыми и десятилетиями апробированными конструктами советской системы местной власти были значительная степень зависимости органов местной власти от решений властных вышестоящих структур, отсутствие качественных различий между государственными и муниципальными уровнями системы власти и т.п., еще в 1987 г., в ходе избирательной компании в местные советы, был проведен эксперимент: по многомандатным округам в 5% районов выборы проводились на состязательной основе (на 94 тысячи депутатских мест претендовали более 120 тысяч кандидатов).

Собственно, именно с данной экспериментальной акции, основанной на выборочной децентрализации власти на местном уровне, политическая элита Советского Союза и начала реализацию идеи фундаментальной децентрализации системы Советов на всех уровнях. Это привело к тому, что в 1988 году были внесены беспрецедентные в отечественной истории поправки в Конституцию и в закон «О выборах народных депутатов СССР», где фиксировались: право избирателей выдвигать своих кандидатов на выборах; введение институтов председателей и президиумов Советов всех уровней; обеспечение гарантий подконтрольности Советам всех иных государственных органов и должностных лиц; введение запрета на совмещение депутатов с должностями в исполкомах, судах и в ряде партийных структур; ограничение срока пребывания на назначенных Советами должностях.

Следует подчеркнуть, что именно в данный период произошла определенная реабилитация самого понятия «местное самоуправление». Как отмечают

В течение длительного времени «термин «местное самоуправление» исчез из официальных документов, хотя и употреблялся в научной литературе. Изучение вопросов организации и деятельности местных Советов проходило в рамках научной и учебной дисциплины «Советское строительство».

Только лишь закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» снова ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, знаменовав собой первый после 1917 года реальный проект мунипализации нижнего уровня власти (которым предполагалось считать низовые звенья местных Советов), равно как и первую попытку в Советском Союзе крупномасштабной децентрализации власти.

Следует отметить, что, несмотря на содержащийся в данном законе ряд  позитивных моментов – постулирование права граждан на местное самоуправление, конституирование местных Советов в качестве органов местного самоуправления, определение в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовета, поселка (района), города (района в городе); гарантия самостоятельности, независимости и выборности Советов, ликвидации «двойного подчинения» исполнительных органов местного самоуправления и их компетенции, в нем имелся и ряд существенных недостатков.

Во-первых, местное самоуправление, следуя традициям, определялось как необходимая составляющая социалистического самоуправления народа. Во-вторых, ликвидация «двойного подчинения» исполнительных структур местной власти оказалась на практике фикцией. В-третьих, в него не был включен ряд предложений (причем вполне реализуемых) о разграничении компетенции различных уровней местного самоуправления, что устранило бы впоследствии причины многих противоречий. Кроме того, в данном законе имелись и очевидные конъюнктурные детерминанты, как отмечают Р.С. Цейтлин и

С.А. Сергеев, поскольку «закон содержал «двойное дно»: законодатель стремился дать местному самоуправлению твердые гарантии, чтобы таким образом создать противовес республиканским властям накануне начинавшегося «парада суверенитетов». Но, возможно, именно поэтому закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» принятый 9 апреля 1990 года, оказался мертворожденным актом, процесс распада Союза шел полным ходом».

Этот закон стимулировал появление вполне позитивных с точки зрения развертывания общедемократического процесса правовых документов, в частности закона «О местном самоуправлении в РСФСР» от 9 июня 1991 года, сформулированном в русле общемировых стандартов организации местного самоуправления. Именно под влиянием идеологии этого закона изменилась структура городского управления – были введены административные и муниципальные округи, а также появились совершенно новые должности – мэры, префекты и субпрефекты. В октябре 1992 года в данный закон был внесен ряд поправок и дополнений, содержащих определенные подвижки в сторону реализации на местном уровне демократического принципа разделения властей. Это было подкреплено тезисом выборности не только самих Советов, но и глав администраций (при этом исполкомы упразднялись); детализацией структуры местных Советов и организационных основ их деятельности; более подробным (по сравнению с Законом СССР за 9 апреля 1990 года) описанием компетенции Советов и полномочий администрации в городах, районах и поселках.

Тем не менее, «несмотря на то, что в ряде статей закона местное самоуправление рассматривалось как отделенное от органов государственной власти и управления, в целом, конечно же, нельзя говорить, что с его принятием местные Советы каким-то образом вычленились из системы государственной власти либо заняли в ней резко обособленное положение. Закон не провел последовательного разделения власти по вертикали. Хотя о существовании жесткого иерархического соподчинения Советов уже не могло быть и речи, тем не менее, мягкий вариант иерархии прослеживался, например, в сохранении права вышестоящих Советов и администраций отменять противоречащие законодательству решения ниже стоящих – без суда (хотя и с правом последующего обжалования этой отмены)».

И все же следует, по нашему мнению, подчеркнуть, что, несмотря на множество отмеченных недостатков и явных просчетов, оба правовых документа – и закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года и в особенности закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 9 июня 1991 года, стали значительной вехой в сложнейших процессах формирования муниципальной сферы в России конца XX века, поскольку были нацелены на постепенную трансформацию (без революционных ломок и катаклизмов) местных Советов в полноценные органы местного самоуправления, выступающие в качестве одного из необходимых компонентов системы публичной власти. В связи с чем можно вполне согласиться с мнением Н.А. Емельянова о том, что «Закон 1991 года создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы самоуправления населения, способные удовлетворять его насущные потребности».

Однако, как уже отмечалось, многие позитивные тенденции в формировании системы местного самоуправления в России, вставшей на путь самостоятельного функционирования, были сведены «на нет» спецификой политического контекста, в рамках которого осуществлялись попытки модернизации муниципальной сферы, а точнее – политической борьбой, развернувшейся в начале – середине 90-х годов. ХХ века. Так, к примеру, осенью 1991 года российская властвующая элита во главе с Б.Н. Ельциным оказалась перед дилеммой: проводить (поскольку этого требовала сама логика реализации демократической парадигмы социально-политического развития российского общества) или не проводить компанию по выборам глав местных администраций, которые были назначены на ноябрь 1991 года?

При этом в лагере либералов-реформаторов произошло явное размежевание: одни из них считали, что выборы необходимы; другие же (и их было большинство) активно выступали против выборов, аргументируя это тем, что, во-первых, они приведут к власти представителей коммунистической партии (с которыми, собственно, и шла борьба за обладание властными рычагами на всех уровнях); во-вторых, тем, что «нельзя... проводить экономическую реформу и при этом давать выборную легитимность губернатором, что грозило лишь усилить местнические тенденции, и не исключено, что будет сопротивление болезненным мерам на местах». Подобная ситуация отражалась и на конкретных политических акциях власти, которые характеризовались явной непоследовательностью и протеворечивостью, поскольку если до событий августа 1991 года президент всецело выступал за проведение выборов, то после них издал указ, позволявший ему назначать (при согласии Совета) глав администраций. Тем не менее после этого президент все же установил дату выборов глав администраций (24 января 1992 года). Однако вскоре – очередная метаморфоза: просьба к Съезду народных депутатов одобрить мораторий на выборы глав администрации сроком на один год.

Такие колебания по принципиальным вопросам (а данный пример – не единственный случай) в немалой степени были обусловлены тем, «что перестройка и реформирование общества в целом, органов власти, местных в том числе, как это стало очевидно сегодня, осуществлялись без продуманных концептуально-стратегических основ, законодательной базы, в условиях хаоса в высших эшелонах власти, что привело к тяжелым потерям в системе социальной организации российского общества, в том числе и на местном уровне».

Что же касается данного случая, то именно тогда, осенью 1991 года, была упущена реальная возможность качественного преобразования (на демократической основе – путем перевыборов Советов всех уровней) системы государственного управления.

События октября 1993 года, как известно, кардинально изменили ситуацию в сфере реформирования местного самоуправления. Система местных Советов (как, собственно, Советов всех уровней) была, несмотря на осуществлявшиеся в ней преобразовательные процессы, ликвидирована. В соответствии с Указом президента «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», а также «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» (26 октября 1993 года) главами органов местного самоуправления были утверждены главы местных администраций, что явно противоречило предшествующим декларациям представителей властвующей демократической элиты, объяснявшей наличие данного положения временной необходимостью сохранения управляемости государством – то есть до принятия новой Конституции Российской Федерации.

Однако, как показала практика, даже после принятия Конституции выяснилось, что вновь формирующиеся структуры местного самоуправления испытывают явную недостаточность правового обеспечения своей деятельности.

Помимо довольно неоднозначного положения об отделении местного самоуправления от органов государственной власти, содержащегося в статье 12 Конституции 1993 года, проблематика организации и функционирования местного самоуправления была сконцентрирована лишь в VIII главе Конституции, что было без сомнения недостаточно для решения и регламентации столь сложного (и нового для постсоветских реалий) феномена, как муниципальная сфера. Не спасал положения и ряд указов по данной проблематике Президента Российской Федерации, в том числе и указ о гарантиях местного самоуправления от 22 декабря 1993 года.

«Вместе с тем, – отмечает О.А. Салов, – именно принятие Основного закона сформировало принципиально новую правовую ситуацию в области регулирования данной сферы общественных отношений. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа (ст. 3), статус органов местного самоуправления их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти (ст. 12, 130, 132), а также установила правовые гарантии местного самоуправления (ст. 133)».

Однако возникла насущная социальная потребность в Федеральном законе о местном самоуправлении, который стал бы надежной гарантией реализации общепринятых принципов местного самоуправления, что в условиях России

90-х годов ХХ века означало защиту от попыток воспрепятствовать становлению самоуправленческих структур местной власти как важнейшего демократического института со стороны основных контрагентов местного самоуправления – федерального центра и органов власти субъектов Федерации.

Следует отметить, что работа над проектом подобного федерального закона началась еще до событий октября 1993 года. Инициаторы и авторы данного закона следовали следующему императиву: с одной стороны, необходимо соблюсти правила и интересы субъектов Федерации, с другой стороны – обеспечить федеральную защиту фундаментальных принципов организации и функционирования институтов местного самоуправления. Отсюда и наличие в целом комплексе представленных в то время законопроектов, часть из которых и легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят Государственной Думой 25 августа 1995 года, весьма спорного конституционного положения о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти.

Тем не менее данный Федеральный закон вступил в силу 1 сентября 1995 года, став, по сути, базисным законом, в котором сформулированы фундаментальные принципы постсоветской организации муниципальной сферы в Российской Федерации, действующие (несмотря на принятие нового аналогичного закона) и по сей день.

Основными характеристиками этого базисного муниципального проекта являются конкретизация и дополнение статей Конституции РФ, а именно то, что он «предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименования и полномочия выборных, других органов местного самоуправления, а также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей… и другие вопросы организации местного самоуправления».

Таким образом, данный Федеральный закон, по сути, стал наряду с Конституцией РФ основой формирования институтов местной власти, качественным образом отличающихся как от системы местных Советов, так и проектов ее трансформаций, выдвигавшихся в советский период. Прежде всего, это проявляется в том, что:

– в отличие от дифференцированного подхода к различным структурам местной власти в СССР (в соответствии с которым городские, районные и сельские Советы имели различный правовой статус), в этом законе предусматривается единообразие подходов ко всем муниципальным образованиям, выступающим в качестве субъектов местного самоуправления;

– фиксируется не конкретная система органов местного самоуправления (как это было в советском варианте), а только лишь устанавливаются общие принципы организации структур местного самоуправления, в связи с чем (согласно статье 131 Конституции РФ) делается установка на множественность моделей организации местного самоуправления;

– в законе дается довольно подробное определение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросах местного самоуправления;

– перечисляются основные виды доходов местных бюджетов в контексте конкретизации экономических прав органов местного самоуправления (самостоятельное распоряжение средствами профицита, право на муниципальный заказ, право на внешнеэкономическую деятельность и т.п.).

Даже простой перечень названных отличий советского и нынешнего проектов организации местного самоуправления позволяет, по нашему мнению, сделать вывод о том, что с принятием Конституции РФ и Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) современное развитие самоуправленческих институтов местной власти осуществляется в совершенно ином политико-правовом контексте. Изменившаяся правовая ситуация функционирования муниципальной сферы находит свое выражение, прежде всего в том, «что государство признало за обществом не только право создавать и иметь такие общеизвестные институты, как пресса, политические и общественные партии и движения, но и право на осуществление власти в границах небольшой территории, территории проживания. И в этом смысле общество, имея некую власть, выступает уже как государственный институт, облеченный правом издавать обязательные для всех проживающих на этой территории нормативные акты».

Кроме того, значимость названного Федерального закона состоит еще и в том, что, конкретизируя положения, касающиеся местного самоуправления, содержащиеся в Конституции, он, по сути, определил реальные, вполне «приземленные» задачи федеральной политики на ближайший период, которые, по нашему мнению, можно сгруппировать в два основных «проблемных» блока.

Во-первых, это стремление добиться от всех субъектов Российской Федерации формирования полноценной системы органов самоуправления путем необходимых для этого региональных законодательных актов, а также повсеместного проведения муниципальных выборов, поскольку «Конституция России и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают обязательность наличия выборных органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции) и гарантируют гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции)».

Во-вторых, необходимость обеспечения реальной финансовой и экономической самостоятельности органов местного самоуправления, поскольку «без финансовой и экономической базы местные органы не смогут претворять в жизнь стоящие перед ними задачи, оказывать населению необходимые общественные услуги, обустраивать территорию муниципального образования, выполнять другие функции. Только достаточные материальные и денежные средства могут обеспечить нормальное ведение муниципального хозяйства и содержание социальной сферы. И мировая, и отечественная практика становления и функционирования институтов местного самоуправления со всей очевидностью свидетельствует о том, что без такой основы любые разговоры о реальном статусе местного самоуправления как одном из важнейших уровней публичной власти не имеют смысла.

Следует отметить, что решение комплекса задач федеральной политики (на которое, собственно, и ориентирует базисный муниципальный закон), содержащихся в названных «проблемных» блоках, было осложнено целым рядом факторов, наличие которых, как стало очевидно в последующем, разработчики федерального законодательства по местному самоуправлению явно не учитывали.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что решение первого комплекса проблем – формирование в субъектах Федерации действенных самоуправленческих структур на местах на основе принятия соответствующих региональных законов и выборов в муниципальные органы – оказалось невыполнимым в те сроки, которые указывались в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные сроки в силу их нереальности были продлены до конца 1996 года.

Кроме того, учитывая потенциальную возможность игнорирования данного законодательного акта некоторыми субъектами Российской Федерации (а подобные случаи в российской новейшей истории, в особенности в первой половине 90-х годов ХХ века, являлись нередкими) был принят вступивший в силу в ноябре 1996 года Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», представляющий собой, по мнению ряда аналитиков, прецедент законодательно оформленного вмешательства федерального центра в компетенцию регионов, саботирующих нормы федерального законодательства. В частности, в определенных обстоятельствах право назначать выборы делегировалось судебным органам; при этом правила и процедуры их проведения регламентировались отдельным приложением к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».