Кадровое обеспечение

    СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………………..……….3

1 Основы кадрового обеспечения законотворческого процесса………………….6

1.1 Сущность  законодательной деятельности……………………………………..6

1.2 Проблема компетентности кадров……………………………………………...8

2 Кадровое обеспечение…………………………………………………………...11

2.1 Состав  кадрового обеспечения законодательного  органа 

в Республике Башкортостан……………………………………………………….11

2.2 Система  работ с кадрами законодательного  органа РБ……………………...18

Заключение………………………………………………………………………….24

Список  используемой литературы……………………………………………..….26 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 ВЕДЕНИЕ

    В современных условиях новая политическая и экономическая система Российского  государства может успешно развиваться  только при активном участии в  этом процессе всех регионов страны. В связи с этим, в ходе проводившихся с начала 90-х годов политических реформ было осуществлено существенное перераспределение законотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в её состав республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами и городами федерального значения. В результате субъекты Российской Федерации получили несравнимо большие возможности для участия в законодательном регулировании социально - экономических процессов, протекающих на их территориях.

    Для реализации этих полномочий в субъектах Российской Федерации были созданы выборные, постоянно действующие законодательные (представительные) органы государственной власти. Уже сегодня эти органы внесли довольно значительный вклад в формирование российского законодательства и их роль продолжает возрастать. Ориентируясь на местные, региональные особенности, развивая и конкретизируя положения федерального законодательства, законодательные органы субъектов Федерации осуществляют формирование основ территориального законодательства.

    Вместе  с тем, правотворческая деятельность в субъектах Федерации требует  совершенствования. Отмечается «бессистемность, хаотичное развитие законодательства, отсутствие научно-обоснованной системы  нормативных правовых актов региона, противоречия и несогласованность внутри нормативно-правового массива субъектов, неоправданные расхождения между актами разных субъектов, хотя эти акты действуют в одном правовом пространстве, обусловленном действием Конституции Российской Федерации и всего федерального законодательства» [13, с.З].

    Низкая  эффективность законотворческого  процесса характеризуется как количеством, так и качеством принятых законов. Принимается большое количество законодательных актов частного характера, относящихся к вопросам, вполне подведомственным урегулированию иными нормативными актами. Часто законы не отвечают злобе дня, недолговечны. Продолжается практика внесения в закон изменений едва ли не сразу после его введения в действие, а то и до введения [14, с.95].

    Это значительно замедляет деятельность по разработке других законопроектов. За прошедшие два года было принято множество далеко не первоочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. А главное, многие законы принимались с низким юридическим качеством, с большим числом противоречий Конституции, Гражданскому кодексу, другим принятым ранее законам.

    Поспешность в принятии законов нередко приводила  к тому, что законы не содержали  механизмов реализации и мер ответственности  за их невыполнение. Законодатель сам лишает себя существенной доли власти, когда отдает на откуп ведомственным подзаконным актам решение важнейших вопросов [13, с.48].

    Низкая  эффективность законотворческой деятельности характеризуется также и тем, что многие принятые законы, вступая в силу, не применяются, другими словами «не работают».

    Выявленные  проблемы не являются спецификой какого-либо одного субъекта Российской Федерации, а носят типичный характер.

    Одна  из причин такого положения дел - недостаточный  уровень профессионализма депутатского корпуса и других участников законотворческого процесса. Многие депутаты недостаточно знают основы теории государства и права, слабо ориентируются в законодательстве, не владеют методикой законопроектной работы. Иными словами, не обладают качествами, необходимыми для работы на профессиональной основе [7, с.22]. Практически эмпирическим путем, в ходе непосредственной работы, на уровне интуиции депутаты и участвующие в законотворчестве сотрудники аппаратов законодательных органов, специалисты исполнительных органов власти субъектов Федерации, депутаты представительных органов местного самоуправления и местных администраций разрабатывают технологию правотворческого процесса, определяют стратегию и тактику построения регионального законодательства. Давний принцип «Кадры решают все!» и сегодня оказался весьма злободневным.

    Очевидно, что сложившаяся ситуация требует  исследования всего комплекса проблем, связанных с кадровым обеспечением законотворческой деятельности в субъектах  Федерации, что и определяет актуальность данного исследования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1 ОСНОВЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА.

    1.1 Сущность законодательной деятельности.

    Законодательная деятельность - это один из видов общественных отношений, обладающий определенной спецификой. В то же время данный процесс может характеризоваться общими для любой целенаправленной деятельности признаками. Данная деятельность осуществляется непосредственно людьми в определенной организации, что позволяет применить к этой организации положения современной теории управления. В связи с этим предполагается, что вышеуказанные положения могут быть применены как для построения законотворческой деятельности, так и для анализа ее эффективности. Отсюда следует, что для организации деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации необходимо определить:

    - цели законодательной деятельности (объекты правового регулирования),

    - технологию законодательного процесса,

    - организационную структуру законодательного органа,

    - системы обеспечения (материально-технического, финансового, кадрового и т.д.) законодательного процесса,

    - систему управления законодательной  деятельностью.

    Главными  системообразующими элементами всех построений являются цели деятельности законодательного органа. При этом если цели поставлены правильно и реальны, организационные построения сделаны в соответствии с определенными целями и все структурные подразделения и должностные лица четко выполняют закрепленные за ними задачи, то можно надеяться, что ожидаемый результат будет достигнут.

    Несмотря  на достаточную простоту и ясность  данного подхода, на пути его практической реализации встречаются значительные трудности. Как показывают исследования, ни в одном законодательном органе субъектов Российской федерации не сформирован исчерпывающий перечень полномочий по нормативно-правовому регулированию. Более того, ни депутаты, ни специалисты аппаратов не располагают ни теоретическими, ни технологическими подходами, необходимыми для построения такого перечня. Анализ показал, что эта проблема не нашла пока должного освещения и в научной литературе. В связи с этим, в ходе проведенных исследований были разработан методологический подход к определению исчерпывающего на определенный момент перечня объектов нормативно-правового регулирования субъектов Федерации и состава компетенции законодательных органов территорий. [5,c.55]

    Были  разработаны 12 вариантов (способов) выявления  состава компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Такое многообразие связано с федеративным устройством Российской Федерации, а именно, с выделением объектов трех видов:

    - предметы ведения Российской  Федерации,

    - предметы совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации

    - и предметы ведения субъектов  Российской Федерации.

    При этом полномочия по нормативно-правовому  регулированию различных объектов может передаваться от федеральных органов к органам государственной власти субъектов Федерации, все это порождает достаточно значительное число объектов нормативно-правового регулирования, которые, в свою очередь, могут быть представлены как цели деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

    В данной ситуации возникает проблема определения минимального «базового ядра» правового поля субъекта России, которое должно включать в себя совокупность законов по следующим сферам:

    - государственно-правовое строительство;

    - финансы и налоги;

    - социальное развитие;

    - аграрная;

    - экология;

    - охрана правопорядка [13, с.232].

    Представляется  целесообразным рассматривать предлагаемый перечень как необходимый минимум законов субъекта Федерации, который может служить ориентиром как для планирования законотворческой деятельности, так и для анализа её эффективности.

    Для проверки этой гипотезы, было проанализировано соответствие между «базовым ядром» правового поля субъекта Федерации и результатами деятельности законодательных (представительных) органов Республик РФ. В итоге было установлено, что ни в одной территории до настоящего времени не принят минимум законов субъекта Российской Федерации ни по одному из предлагаемых направлений нормативно-правового регулирования. При этом удалось выявить перечень законов, отнесенных к рекомендуемому «базовому ядру», но не принятых ни в одном из субъектов Федерации [2, с.115].

    В соответствии с положениями современной теории управления кадры признаются основным ресурсом организации, которые в первую очередь определяют успех ее деятельности. Несмотря на наличие достаточно обширной библиографии по вопросам государственной службы, следует отметить, что вопросы кадрового обеспечения законотворческого процесса практически не исследовались в отечественной науке [1, с.55].

    1.2 Проблема компетентности кадров.

    Решать  проблему компетентности кадров законотворческого  процесса предполагается на основе положений «теории рациональной бюрократии» М. Вебера [3, с.144] и норм Федерального закона [16, с.558]. М. Вебер считал, что помимо обязательного юридического образования государственный чиновник, соответствующий рациональному типу государства, должен иметь специальное образование, поскольку от него требуется компетентность [3, с.82]. Заметим, что требование юридического и специального образования предъявляется одновременно к одному специалисту. Это говорит о том, что наличие в штате аппарата государственного органа отдельно специалистов-юристов и отдельно специалистов по конкретным отраслям не решает проблемы кадрового обеспечения, необходимого для данных организаций. Также необходимо отметить, что уровень и специальность образования сотрудника, работающего в некотором структурном подразделении органа власти, должны соответствовать задачам, которые решает данное структурное подразделение.

    Эта точка зрения поддержана российским законодателем через включение в Федеральный закон норм, содержащих требование об обязательности наличия у государственного служащего:

    - высшего образования по специальности,  соответствующей сфере деятельности государственного органа.

    - знаний федерального и регионального законодательства, необходимых для осуществления должностных обязанностей.

    В соответствии с современными концепциями  управления решать проблему кадрового обеспечения невозможно без наличия системы управления персоналом.

    Отсюда следует, что современная система управления персоналом должна существовать в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

    Наибольшее  внимание уделено кадровому составу аппарата территориального парламента. Это объясняется следующими причинами:

    - в связи с формированием законодательных  (представительных) органов на принципе выборности, состав депутатского корпуса существенно обновляется каждые четыре года, что, естественно, приводит к некоторой потере достигнутого уровня квалификации в законодательной работе в среде депутатов;

    - в этих условиях аппарат становится  фактически не только хранителем  того уровня компетентности, который был достигнут в ходе работы предыдущего созыва, но и единственным органом, способным обеспечить скорейшее включение вновь избранных депутатов в новый для них вид профессиональной деятельности.

    Это приводит к выводу о том, что от аппарата сегодня в большей степени зависит эффективность законотворческой деятельности. При этом в первую очередь необходимо решать проблему компетентности аппарата, включающую в себя решение трех основных задач: приобретение, стимулирование и развитие компетентности [4, с.167]. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2 КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

    2.1 Состав кадрового обеспечения  законодательного органа Республики Башкортостан.

    Определяя состав кадрового обеспечения, учитывается тот факт, что законотворческий процесс в субъектах Федерации осуществляют различные субъекты права законодательной инициативы: депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, глава органа исполнительной власти субъекта Федерации, депутаты Федерального Собрания Российской Федерации от субъекта Федерации, представительные органы местного самоуправления, суд субъекта Федерации, арбитражный суд субъекта Федерации, прокурор субъекта Федерации и т.д. Следовательно, степень участия каждого из этих субъектов в законотворческом процессе существенно различается. Как правило, большинство законопроектов разрабатывается в законодательном органе. В связи с этим рассматривая проблему кадрового обеспечения законотворческого процесса в субъектах Федерации, основное внимание следует уделить депутатскому корпусу и кадрам аппарата.

    Депутаты  законодательного органа.

    Федеральным законом определено, что депутаты относятся к лицам, замещающих должности категории «А». Однако исполнение обязанностей по государственным должностям категории «А» к государственной службе не относится и соответственно, лица, замещающие указанные должности, государственными служащими не являются. Следовательно, для данной категории участников законотворческого процесса не являются обязательными требования о наличии соответствующего образования. Другими словами, в результате выборов в законодательный орган государственной власти к осуществлению законотворческой деятельности могут быть допущены лица, обладающие недостаточным уровнем компетентности для работы в данной области.

    Для проверки данной гипотезы был проведен анализ уровня образования и квалификации депутатского корпуса Республики Башкортостан: из 25 депутатов 24 имеют высшее образование (96%), в том числе 4 депутата имеют два высших образования (16%), 5 кандидатов наук (20%), один депутат имеет среднее специальное образование (4%).

    Полный  перечень квалификаций полученного образования выглядит следующим образом:

    • инженер механик - 6 чел. (24%),

    • инженер электромеханик - 1 чел. (4%),

    • инженер гидроэнергетик - 1 чел. (4%),

    • горный инженер-1 чел. (4%),

    • инженер теплоэнергетик - 1 чел. (4%),

    • инженер технолог- 1 чел. (4%),

    • журналист - 2 чел. (8%),

    • педагог - 3 чел. (12%),

    • экономист - 1 чел. (4%),

    • медик - 1 чел. (4%),

    • военное образование - 3 чел. (12%),

    • юрист - 3 чел. (12%),

    • техник - строитель - 1 чел. (4%).

    Как видно из приведенного перечня, в  Думе имеются представители различных профессиональных групп. Однако явное преимущество в составе депутатского корпуса имеют инженерно-технические кадры (44%). Аналогичная ситуация наблюдается как в других субъектах Федерации, так и в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В среднем инженерно-технические кадры составляют от 40 до 50% депутатского корпуса.[9, c.125]

    Депутатский корпус структурирован в постоянные комитеты, названия которых, как правило, соответствуют основным направлениям их деятельности.

    При этом каждый депутат имеет право  работать не более чем в двух комитетах одновременно. Как отмечалось выше, для эффективной работы любого структурного подразделения органа государственной власти уровень образования и квалификация лиц, работающих в нем, должны соответствовать задачам, которые решает данное структурное подразделение. Следовательно, для эффективной работы комитета входящие в него депутаты должны иметь уровень образования и квалификацию, соответствующую направлениям законотворческой работы данного комитета. Для проверки был проведен анализ кадрового состава комитетов законодательных органов РБ.[6, c.45]

    В Законодательной Думе РБ сформированы следующие комитеты: комитет по бюджету, финансовому регулированию и налоговой политике, комитет по социально - экономическому развитию и экономической реформе, комитет по государственному строительству, местному самоуправлению и межрегиональным связям, комитет по правам человека, законности и социальной защите. Согласно вышесказанному:

    - в комитетах по бюджету, финансовому регулированию и налоговой политике и по социально - экономическому развитию и экономической реформе основная часть депутатов должна иметь экономическое образование,

    - в комитетах по государственному строительству, местному самоуправлению и межрегиональным связям и по правам человека, законности и социальной защите должны в основном работать парламентарии, обладающие юридическим или государственно-правовым образованием.

    Для установления этого соответствия был  проведен анализ уровня образования и квалификации образования депутатов, входящих в каждый комитет.

    Полученные  данные явились основой для построения таблицы, устанавливающей связи между направлением законотворческой работы комитета и его кадровым обеспечением (Таблица 1). 
 

    Таблица 1

    Основываясь на приведенных в таблице результатах, можно сделать вывод о том, что в законодательном органе Республики Башкортостан кадровое обеспечение не вполне соответствует направлениям деятельности структурных подразделений.

    Аналогичная ситуация наблюдается и в других законодательных органах субъектов  Российской Федерации.

    Аппарат законодательного органа.

    Хотя  законы принимают парламентарии, но готовят их, составляют, проводят консультационную и экспертную работу, выверяют каждое слово законопроекта - работники аппарата [11, с.56]. При этом аппарат создается для организационного, правового, информационного, материально-технического обеспечения деятельности законодательного органа. В соответствии с данными функциями определяется организационная структура аппарата и осуществляется подбор кадров.

    Например, общая численность аппарата Законодательной  Думы РБ составляет 60 человек, работающих в определенные структурных подразделениях. В аппарате Думы работают различные специалисты, обеспечивающие законотворческий процесс. Как показали исследования и анализ документов, непосредственно в законотворческом процессе принимают участие консультанты двух отделов - государственно-правового и организационного.[8,c. 156]

    В частности, все консультанты государственно-правового отдела имеют высшее юридическое образование и выполняют следующие виды деятельности:

    - осуществляют правовую экспертизу проектов законов,

    - готовят предложения по проектам законов,

    - готовят заключения и предложения по проектам законов,

    - оказывают юридическую помощь,

    -участвуют  в заседаниях

    Консультанты  организационного отдела участвуют  в разработке проектов законов, других нормативных правовых актов Думы, выполняя при этом следующие виды деятельности:

    - анализируют материалы и документы, относящиеся к сфере деятельности комитетов, готовят по ним аналитические справки,

    - готовят проекты писем, запросов, направляемых от имени Думы,

    - организуют подготовку заключений и поправок,

    - дают консультации депутатам и работникам аппарата Думы,

    - участвуют в работе создаваемых рабочих групп по подготовке законопроектов,

    - вносят предложения о привлечении научных работников, экспертов и специалистов для разработки законопроектов,

    - участвуют в разработке примерной программы законотворческой деятельности, в перспективном и текущем планировании работы комитетов, а также в формировании повестки дня заседаний Думы.

    В настоящее время в Думе работают восемь консультантов, имеющих высшее образование со следующей квалификацией: инженер, экономист, социолог, историк, инженер - механик и менеджер, учитель, преподаватель истории коммунистического и рабочего движения и международных отношений, библиотекарь - библиограф высшей квалификации со специализацией художественная литература и юрист, менеджер государственного и муниципального управления и юрист. Как видно из приведенного перечня, три консультанта (37,5%) имеют по два высших образования, из которых только один (12,5%) (менеджер государственного и муниципального управления, правоведение-юрист) соответствует требованиям, предъявляемым М.Вебером и Федеральным законом к государственным служащим, поскольку он имеет юридическое образование и специальное образование по государственному управлению. В предыдущем разделе было выявлено, что в Законодательной Думе РБ существует некоторое несоответствие в кадровом обеспечении деятельности комитетов со стороны депутатского корпуса. В данной ситуации это должно было компенсироваться наличием квалифицированных профильных специалистов в лице консультантов организационного отдела Думы.[10,c.100] Для установления реального соответствия между направлениями законотворческой деятельности комитетов и специальностью, а также квалификацией высшего образования работающих в комитетах консультантов была составлена следующая таблица (Таблица 2). 
 

    Таблица 2