Казначейство. 2

СОДЕРЖАНИЕ 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Исполнение  бюджета, как финансового плана  страны на протяжение всей истории  было актуальной проблемой.

     В XV в., период правления на Руси Ивана III (1462—1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно—хозяйственный характер, к государственному управлению. Денежной казной в это время управляли так называемые приказы — службы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах.

     Приказная система управления просуществовала  до конца XVII века.

     В XVII в по указу царя Алексея Михайловича  был образован Счетный приказ — высший финансово—контрольный орган. Приказы учреждены были не только в столице, но и в разных территориях.

     В период царствования Петра I (1682—1725 гг.) вместо прежних приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово—экономический характер. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной, ввела новую — коллегиальную систему управления.

     В эпоху же правления императрицы  Елизаветы Петровны, несмотря на внешне благополучное состояние государственных  финансов, доходы и расходы не поддавались  даже приблизительному учету. Происходит постепенное разрушение созданной при Петре 1 системы государственных учреждений, ведавших финансами.

     Александр I (1801—1825 гг.) вносит в финансовую систему государства кардинальные изменения. В 1821 году, в результате министерской реформы, ведомство Государственного казначея было включено в состав Министерства финансов и получило название — Департамент Государственного казначейства. В Российской Империи окончательно складывается четкая структура органов казначейства — от центрального (департамента государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).

     Александр II (18855—1881 гг.) провел реформирование финансовой системы страны. В это время  воплощаются в жизнь принципы рационализации и единства бюджета. Теперь все доходы государства сосредоточиваются в кассах министерства финансов, на которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению расходов. В исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие банки и образованный в 1860 г. государственный Банк. Одновременно значительно возрастают роль и функции казначейств.

     Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением правительства в октябре 1918 г. все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. Департамент государственного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 г. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства.

     И сегодня вопросы тема «Казначейство и его роль в управлении финансами» продолжает оставаться актуальной.

     Объект  исследования — общественные отношения в сфере организации казначейского исполнения бюджета.

     Предмет исследования — нормативные правовые акты, научные исследования, учебные материалы и материалы периодической печати, посвященные проблематике казначейского исполнения бюджета.

     Цель  исследования — на основе анализа нормативных правовых актов выяснить понятие и дать характеристику казначейского исполнения бюджета.

     Для достижения названной цели в исследовании необходимо решить следующие задачи:

     — выяснить сущность, задачи и принципы организации деятельности казначейства;

     — рассмотреть процессы становление и особенности функционирования казначейства в Республике Беларусь;

     — показать пути совершенствование деятельности органов казначейства в Республике Беларусь и перспективы развития.

     Основой для выполнения работы стала нормативная правовая база Республики Беларусь, существующая научная и учебная литература.

     В данном исследовании применялись следующие  методы: сравнение, обобщение, анализ, синтез, индукция, дедукция и другие.

     Структурно  изложение материала представлено в виде содержания, введения, основной части в виде трех глав, заключения и списка использованных источников. 

1. Сущность, задачи и принципы организации деятельности казначейства

     Исполнение  государственного бюджета занимает главное место в бюджетном процессе и является той стадией, где выявляются результаты всей проделанной работы в процессе составления, рассмотрения, утверждения бюджета, осуществляются мероприятия по формированию и использованию финансовых ресурсов, предназначенных для реализации задач и функций государства [20, с. 17].

     В настоящее время термин «исполнение бюджета», несмотря на его широкое применение в экономической литературе и в нормативно—правовых актах, однозначного определения и толкования содержательного аспекта не имеет.

     Финансово—кредитный энциклопедический словарь дает следующую трактовку: «Исполнение бюджета — завершающая стадия бюджетного процесса, на которой осуществляется формирование и использование бюджетного фонда. Основная задача — обеспечение полного и своевременного поступления налоговых и неналоговых доходов, осуществление заимствований, а также своевременное и в соответствии с целевым назначением финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетных назначений и в течение текущего финансового года» [4, с. 8].

     Данная  трактовка, на мой взгляд, не полно отражает содержание исполнения бюджета, так как на данной стадии бюджетного процесса, помимо формирования и использования бюджетных средств, осуществляются расчеты между бюджетами, обслуживание государственного долга, предоставление бюджетных кредитов и ссуд и другие операции. Кроме того, нельзя согласиться с утверждением, что исполнение бюджета — это завершающая стадия бюджетного процесса, поскольку последним этапом данного процесса является подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении соответствующего бюджета.

     Г. Б. Поляк приводит следующее определение: «Исполнение бюджета — это важнейший этап бюджетного процесса, действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица — плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств» [9, с. 37].

     В данном определении присутствуют признаки исполнения бюджета, имевшие место в вышеизложенном определении, однако, кроме этого, автор приводит перечень субъектов, участвующих в этом процессе.

     Близкую по смыслу трактовку приводит М. Л. Седова, которая считает, что «исполнение бюджета — это центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда» [9, с. 37].

     И. Г. Акперов определяет исполнение бюджета как «процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года». Анализируя это определение, следует отметить, что в настоящее время необходимо, чтобы на данной стадии бюджетного процесса обеспечивалось не только финансирование организаций и учреждений, но и осуществлялись другие запланированные в бюджете расходы [9, с. 38].

     В своей научной работе Б. Н. Теребиленко определяет исполнение бюджета как «процесс получения доходов и осуществления расходов, предусмотренных в утвержденном бюджете, который включает: прогнозирование исполнения бюджета, управление средствами, управление доходами, оперативное планирование исполнения бюджета, управление расходами, управление долгом, осуществление бухгалтерского учета, составление отчетности об исполнении бюджета». Такая трактовка определяет не только цели и задачи исполнения бюджета, но и конкретизирует стадии данного процесса, в ходе выполнения которых могут быть выявлены резервы дополнительных доходов и пути эффективного использования бюджетных средств [9, с. 39].

     Сравнение понятия «исполнение бюджета», приведенное в разных научных трудах, позволяет сделать вывод, что у авторов присутствует общий подход к определению содержания исполнения бюджета как центральной стадии бюджетного процесса, на которой происходит формирование и использование финансовых ресурсов государства. Однако, на наш взгляд, наиболее точным, полным и отражающим суть данного процесса является определение, которое дает Б. Н. Теребиленко, поскольку механизм исполнения бюджета не должен ограничиваться только задачей полного и своевременного поступления доходов и финансирования расходов, но и должен иметь возможность выявлять способы повышения оперативности мобилизации доходов и экономности использования бюджетных средств.

     На  основе проведенного анализа понятия  «исполнение бюджета», с нашей точки зрения, исполнение бюджета, являясь стадией бюджетного процесса, представляет собой совокупность процедур по прогнозированию поступлений доходов, планированию и анализу поступлений, межбюджетному распределению доходов, осуществлению санкционирования, финансирования и расходования бюджетных средств, кассовому планированию бюджетных средств, обслуживанию госдолга, предоставлению бюджетных кредитов и ссуд и осуществлению их возврата, ведению учета и отчетности, осуществлению предварительного, текущего и последующего контроля, в процессе выполнения которых обеспечивается реализация задач и функций государства [9, с. 40].

     Наряду  с понятием «исполнение бюджета» в экономической литературе встречается термин «кассовое исполнение бюджета». Сегодня отсутствие четкого разграничения этих понятий приводит к терминологической путанице, а нередко и подмене одного понятия другим. Существующее положение требует исследования данного понятия.

     Вопросы кассового исполнения бюджета в  научной литературе неоднократно освещались в различные исторические периоды. Так, М. К. Шерменев определяет кассовое исполнение бюджета как организацию и осуществление расчетно—кассовых операций по исполнению бюджета. При этом под расчетно—кассовыми операциями понимается прием денежных средств, поступающих в качестве доходов бюджета, зачисление их на текущие счета, выдача бюджетных средств со счетов и их учет. Близкая по смыслу трактовка изложена в финансово—кредитном энциклопедическом словаре, где под кассовым исполнением бюджета понимается «организация и осуществление приема, хранения и выдачи бюджетных средств в процессе исполнения бюджета» [9, с. 41].

     М. Л. Седова также отмечает, что «кассовое исполнение бюджета состоит в осуществлении приходно—расходных операций и операций по хранению бюджетных средств».

     Таким образом, исходя из вышеприведенных определений следует, что кассовое исполнение бюджета представляет собой процедуры по приему денежных средств, поступающих в качестве доходов соответствующих бюджетов, зачислению их на счета бюджетов в процессе межбюджетного регулирования, хранению и выдаче бюджетных средств, отражению данных операций в учете, составлению отчетности по кассовому исполнению бюджета [9, с. 42].

     На  основании проведенного анализа  можно сделать вывод, что понятие  «исполнение бюджета» не тождественно «кассовому исполнению бюджета», которое является только составляющей указанного понятия. «Исполнение бюджета», помимо операций, присущих «кассовому исполнению бюджета», предполагает осуществление операций управления бюджетными средствами, планирования и прогнозирования финансовых ресурсов, а также осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств.

     Кассовое  исполнение бюджета может быть организовано в разных системах исполнения бюджета: казначейской, банковской и смешанной. В соответствии с различиями в  трактовке понятий «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета» были проанализированы операции кассового исполнения бюджета, выполняемые разными органами в рамках указанных систем исполнения бюджета.

     При казначейской системе кассового  исполнения бюджета функции по его  исполнению возлагаются на специальные органы — Казначейства [5, с. 71].

     Организуя исполнение бюджета, Министерство финансов Республики Беларусь обеспечивает реализацию стратегических положений бюджетной  политики, используя бюджетные методы государственного регулирования экономических и социальных процессов.

     Значительный  прогресс в сфере организации  исполнения бюджета, управления бюджетными потоками достигнут с созданием  системы государственного казначейства.

     Главными  аргументами в пользу создания такой  системы явились недостатки действующего механизма исполнения бюджета. Основные из них:

     — распыление бюджетных средств по многочисленным счетам бюджетных учреждений в банковской системе. В этих условиях Министерство финансов не располагало оперативной информацией об использовании ранее выделенных средств, что способствовало накоплению остатков на счетах учреждений, создавало возможность банкам использовать их в качестве временных ресурсов. В то же время для финансирования бюджетного дефицита привлекались кредиты Национального банка на платной основе;

     — низкая скорость движения бюджетных потоков до конечного потребителя не способствовала своевременным расчетам с субъектами хозяйствования. Бюджетные средства проходили длительный путь, попадая на счета министерств, затем распорядителей второго уровня, конечного распорядителя и лишь затем отправлялись по назначению;

     — отсутствие оперативной информации о движении бюджетных потоков в связи с распылением бюджетных ресурсом затрудняло проведение анализа и оценки текущего исполнения бюджета. Вместе с тем для выработки основных направлений корректировки текущей бюджетной политики и принятия оперативных решений по их реализации требуется проведение периодического анализа исполнения бюджета, определения тенденций и проблем его развития. Результаты такого анализа важны также для прогнозирования бюджета на будущий год;

     — отсутствие предварительного контроля за операциями с бюджетными средствами. Последующий контроль по своей природе не может предотвратить нецелевое использование бюджетных ресурсов [5, с. 74].

2. Становление и особенности  функционирования казначейства в Республике Беларусь

1. Исторические  аспекты становления казначейства в Республике Беларусь

     Общественное  развитие и деятельность Верховного Совета республики в 90—е годы 20—го столетия пошли по пути создания суверенного государства, которое не входит на федеративных началах в состав союзного государства. Причем следует отметить, что на начальной стадии деятельности большинство белорусского парламента вовсе не предлагало выхода из состава Союза, а имелось в виду лишь обновление федерации, пересмотр компетенции органов Союза и республик. О необходимости безотлагательной подготовки нового Договора о Союзе ССР было подчеркнуто в 1990 году [3, с. 139].

     Непосредственно сама Декларация Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете была принята 27 июля 1990 года [13].

     Государственный суверенитет, как было заявлено в  Декларации, утверждается во имя высшей цели — свободного развития и благополучия, достойной жизни каждого гражданина республики на основе обеспечения права личности в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и ее международными обязательствами. Именно осознание этой ответственности Верховного Совета за судьбу народа привело к тому, что он провозгласил «полный государственный суверенитет Республики Беларусь как верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти в границах ее территории, правомочность ее законов, независимость республики во внешних отношениях» и заявил о стремлении создать правовое государство.

     Значение  Декларации огромно [3, с. 141].

     Декларация  определила соотношение властных полномочий Союза и республики. Ранее существовавшая пирамида была перевернута: не Конституция и законы СССР имели верховенство, а объявлялось, что на территории Республики Беларусь устанавливается верховенство Конституции и законов республики. Эта запись явилась в будущем юридической основой для решения судьбы о федеративном государстве, в котором не может не быть определенного круга вопросов, по которым федерация имеет прерогативу. Для усиления этой формулы в Декларации было подчеркнуто, что все граждане и лица без гражданства, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, находящиеся и действующие на территории республики, обязаны исполнять законодательство республики. Идея Декларации заключалась и в том, чтобы подчеркнуть самостоятельность республики в осуществлении права на добровольные союзы с другими государствами и свободный выход из этих союзов. Более того, вовсе не отвергалось нахождение в составе СССР, так как Республика Беларусь предлагала безотлагательно приступить к разработке Договора о союзе суверенных социалистических государств.

     Одним из признаков суверенности государства  является право иметь свою финансово—кредитную  денежную систему, собственную налоговую и таможенную службы. Поэтому в Декларации было закреплено исключительное право на учреждение указанных собственных систем. Вместе с тем стремление к размежеванию, которое наметилось уже ранее, проявилось в том, что в Декларации было закреплено право республики на свою долю в общесоюзном имуществе соответственно вкладу белорусского народа, было подчеркнуто, что как республика — основательница Союза ССР, она имеет право на свою долю от алмазного, валютного фондов и золотого запаса СССР.

     Цель  достижения реального государственного суверенитета республики может быть оправдана при условии построения правового, демократического государства. Фундаментом же для этого стала  Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г., далее — Конституция) [10].

     Современный этап становления казначейства, как  органа финансовой системы Республики Беларусь приходится на 1993 год, когда  постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 1993 г. № 846 (сегодня действует в редакции постановления от 10 февраля 2009 г. № 183) «О государственном казначействе Республики Беларусь» (далее — Постановление № 846), которым в целях эффективного проведения бюджетной политики, обеспечения оперативного финансирования государственных программ, усиления контроля за рациональным и целевым использованием средств республиканского бюджета, государственных внебюджетных фондов Совет Министров Республики Беларусь было определено создать в Республике Беларусь систему органов государственного казначейства, включающую Главное государственное казначейство Министерства финансов и территориальные органы государственного казначейства [12].

     Важным  этапом становления правового регулирования статуса казначейства в Республике Беларусь стало принятие Бюджетного кодекса Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. № 412—З (с изм. и доп., далее — Бюджетный кодекс), который урегулировал отношения между участниками бюджетного процесса, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении республиканского бюджета, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составлении, рассмотрении и утверждении отчетов об их исполнении, определении прав и обязанностей участников бюджетного процесса, осуществлении заимствований в бюджеты, в межбюджетных отношениях, а также при осуществлении контроля за исполнением бюджетов и применении ответственности за нарушение бюджетного законодательства [2].

     В связи с принятием Бюджетного кодекса, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 февраля 2009 г. № 183 (в редакции постановления от 18 октября 2010 г. № 1491) «О внесении изменений и дополнений в постановления Совета Министров Республики Беларусь по вопросам бюджетных отношений и признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 13 марта 2001 г. № 332» были внесены соответствующие изменения в Постановление № 846 [11]. 

2. Особенности функционирования казначейства в Республике Беларусь

     Механизм исполнения бюджета через систему казначейства предполагает формирование органов казначейства: Главное государственное казначейство Министерства финансов Республики Беларусь и территориальные органы казначейства, единый казначейский счет и автоматизированная система казначейства [1, с. 59].

     Это позволило сконцентрировать финансовые ресурсы государства на едином казначейском счете, что создало возможности  более широкого маневрирования ими  и ускорения расчетов, принципиально  изменило процедуру исполнения бюджета.

     Система казначейства предусматривает переход  на финансирование расходов министерств  и ведомств, их подведомственных учреждений с единого казначейского счета, перечисление средств непосредственно  в адрес поставщиков товаров  и услуг для бюджетного сектора, минуя зачисление средств на счета их распорядителей.

     Основными задачами Главного государственного казначейства являются организация исполнения республиканского бюджета Республики Беларусь и управление государственными финансовыми ресурсами, находящимися на счетах казначейства; осуществление учета и проведение бюджетно—финансовых операций по счетам казначейства, обеспечивающих исполнение бюджета, распределение бюджетных потоков.

     Главное государственное казначейство осуществляет краткосрочное прогнозирование обеспечения республиканского бюджета финансовыми ресурсами и перспективную оценку его исполнения.

     При необходимости Главное государственное  казначейство может вносить предложения  по привлечению дополни тельных  доходных источников бюджета, средств  для финансирования бюджетного дефицита, а также экономии бюджетных ресурсов. В рамках этой деятельности Главное государственное казначейство проводит анализ и корректировку программ исполнения республиканского бюджета с учетом имеющихся финансовых ресурсов.

     Это требует создания единой информационной базы посредством автоматизированной системы казначейства, обеспечивающей сбор, обработку, анализ и обобщение информации о результатах текущего (ежедневного) исполнения бюджета и состоянии целевых бюджетных фондов [1, с. 62].

     Централизация бюджетных ресурсов на едином счете  казначейства позволяет осуществлять оперативный контроль за поступлением доходов бюджета, целевым использованием бюджетных средств, соблюдением  банковскими учреждениями правил кассового  исполнения бюджета. В функции Главного государственного казначейства входят координация работы с банками, осуществление уполномоченными операций по счетам казначейства, прием информации о движении средств по этим счетам, а также участие органов местного управления и самоуправления в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между республиканским бюджетом и бюджетами областей и г. Минска.

     Главное государственное казначейство руководит  работой территориальных органов  казначейства.

     По  окончании бюджетного периода Главное государственное казначейство составляет отчет об исполнении республиканского бюджета за истекший год, а также консолидированного бюджета.

     Для обеспечения своих функций по организации исполнения бюджета  Главное государственное казначейство наделено широкими правами:

     — истребовать и получать от юридических  и физических лиц информацию об осуществлении  бюджетно—финансовых операций по формированию и использованию государственных  средств, от банков и других финансово—кредитных  учреждений — сведения о состоянии счетов министерств, ведомств, предприятий, организаций, учреждений, использующих средства республиканского бюджета, целевых бюджетных фондов, движении средств по этим счетам;

     — выдавать банковским учреждениям обязательные для исполнения предписания о  взыскании с предприятий, учреждений, организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из республиканского бюджета и использованных не по целевому назначению, а также задолженности по ссудам при несоблюдении условий их погашения;

     — ограничивать и приостанавливать финансирование расходов за счет государственных средств в случае несоблюдения их получателями законодательных норм и нормативных актов, нецелевого и неэффективного их использования;

     — давать указания о замораживании  банковских счетов распорядителей средств по республиканскому бюджету и целевым фондам при нарушении ими законодательных норм и нормативных актов.

     Достигаемая концентрация средств на едином счете  казначейства и расширение круга  их получателей, необходимость усиления деятельности по исполнению бюджета в условиях его несбалансированности потребовали проведения работы по созданию территориальных органов государственного казначейства. Этому способствовало постановление Совета Министров Республики Беларусь от 8 апреля 1998 г. № 565 (в редакции постановления от 5 января 2000 г. № 13) «О переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета и создания территориальных органов государственного казначейства» (далее — Постановление № 565) [15].

     В соответствии с этим документом в  областных центрах и г. Минске созданы территориальные структуры казначейства. Приказом Министерства финансов от 10.08.1998 г. утверждено положение «О территориальных органах государственного казначейства» [18].