Коллегиальная реформа первой четверти XVIII века в Российской империи: историко-правовой аспект

ВВЕДЕНИЕ

Коллегии неразрывно связанны с именем Петра I, ведь именно он их создал в нашем государстве, пользуясь опытом европейских стран.

Петр I был незаурядным человеком и, естественно, вокруг его имени сложилось немало  легенд  и стереотипов, прочно  живущих в общественном  сознании. Тем  кто читает  о нём, пишет о нём трудно  устоять перед готовыми  клише, устоявшихся, давно ставших аксиомами суждений  и определений типа: “царь-плотник”, “работник на  троне”, который “прорубил окно  в Европу”, “суровый, но  справедливый  и демократичный, не  чета  своим преемникам”. Петровское  время принесло  не  только  впечатляющие  достижения, блестящие воинские  победы, включило  Россию  в общеевропейскую семью народов. Время петровских  реформ – это время основания тоталитарного государства, внедрение в массовое  сознание  культа  личности, это время создания  нового  политической  системы, создание  новой системы управления, реформа всего жизненного  уклада  русского  общества, запуска “вечного  двигателя” отечественной бюрократической машины.

     Сейчас  у   нас  в  стране  такие   же  проблемы. Необходима  реформа   всего  государственного  аппарата, а  может  и  всей политической  системы. Мы  привыкли  обвинять  наших  предков  в  том,  что  они  делали  всё   не  так, оставили  нам  плохое  наследие. Так  откуда  же  идут  эти  наши  проблемы? Может   из  глубины  времён? А  может  не  может наш народ жить  по  европейским цивилизованным  законам? И вообще – когда началась  эта перестройка национального самосознания, ломка старых  государственных традиций?

     Уж  не  во  время  петровских  реформ? Не  тогда  ли  зародился  тот   бюрократический  аппарат, волокита  в  учреждениях, которая   может  теперь  довести  до  инфаркта? А  может  причина   в  нашем  нежелании  работать  как  следует, напрягаться, добиваться  какого-то  результата? Как  это  всё  произошло? До сих пор никто не может однозначно ответить на эти вопросы, а может быть  ответ так никогда и не найдется.

  В  данной работе  будет произведена попытка  отыскать  объективные причины процесса  становления бюрократической системы в управлении  государства, рассмотрена  история  создания  новых   бюрократических органов – коллегий, и попытка  дать  им  объективную оценку.

I.  СТАНОВЛЕНИЕ КОЛЛЕГИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

1. Предпосылки

При  Петре I ещё  ярче  сказалась  необходимость  собрать  всё  управление  страной  и  её  хозяйством  в  определённые  большие  группы, строго  ограниченных  одна  от  другой  характером  дел. Но  Петру, как  и  московскому  правительству  трудно  было  сделать это быстро  и верно.  Мешала  война с её  неожиданными  поворотами, когда за  быстрой и неожиданной сменой  событий не  было  ни  времени, ни  возможности сосредоточиться, обдумать  план  реформы, и провести  её  неуклонно и последовательно. Но  война не  ждала и властно требовала людей и денег.

Вся  сознательная  деятельность  Петра   в  то  время  имела  своей  исходной  точкой  интересы  военного  дела. Сначала  эта  была  игра  в  солдатики, потом  более  серьёзные  занятия  новой  организации  армии  и  новой  военной  наукой. От  Кожуховских   манёвров  Петру  пришлось  “идти  играть  под  Азов”, а  там  не  замедлила  Великая  Северная   война , задавшая   Петру работы  на  всю жизнь.

Петру  с  его  новым  войском  и  незнакомым  московскому  времени  флотом, при  новых  методах  и  способах  ведения  войны, приходилось, особенно  в  первое  время, доставать  деньги  через  старые  учреждения, а  поскольку  последние  не  отвечали   своей  новой  задаче, то  они  подвергались  у  него  ломке,  переделке, уничтожению, или  возрождались  под  новыми  названиями, то  исчезали  совсем.

Для  новых  нужд  не  только  выдвигаются  во  главе  старых  учреждений  новые  люди  в  государстве (стольник  Ромодановский, стольник  Апраксин, гвардии  капитан  Меншиков), но  и  сами  старые  учреждения  изменяются  на  новый  лад. В  1701  году  приказы  иноземный  и  рейтарский  соединяются  в  один  приказ  военных  дел; стрелецкий  приказ,  вследствие  уничтожения  стрельцов, переименовывается  в  приказ  земских  дел  и   начинает  ведать  полицией  страны, что  было  только  одной  из  обязанностей  стрелецкого  приказа. Для  новых  дел  появляются  новые  приказы - морской, артиллерийский, рудокопных  дел, провиантский, богадельный. Кроме  приказов  организуются  присутственные  места  меньшего  объёма  и  значения - разные  канцелярии: мундирная, банная, ижорская, которая, как  и  казанский  приказ, ведала  делами  завоёванной  у  шведов  Ингерманландии.

В  создании  всех  этих  учреждений  Пётр  действовал  по-старому. Занятый  войной, он  старался  всякую  нужду  выдвинутую  событиями  и  требованиями  войны, удовлетворять  сейчас  же, создавая  для  этого  новое  ведомство, которое  порой  вносило  беспорядок  в  работу  старых. В этой  суетливой замене  одних учреждений  другими старые  приказы теряли  свой  прежний статус  и приобретали новые черты, менялся круг  вопросов  отдельных приказов, изменялись  и сами  приёмы  приказного  хозяйства в сторону большей подчинённости судей центральному  учреждению, их  большей подотчётности и регламентации самой деятельности  приказа : из  поручения государя  выдать  N-ое  дело  такому-то  лицу  приказы становятся  всё более государственными  учреждениями, каждый  со  своим определённым  кругом  дел, которые поручаются  не  лицу, а исполнителю воли  государя, обязанному  действовать не ”какъ   ему Богъ  вразумитъ”, а  по  правилам  и  регламентам, учреждённым  монархом. Но  всё  это  только  намечалось  и  было мечтой. На  деле  господствовала  ещё большая путаница  дел, чем в Московском  государстве. Но  вся эта перетасовка приказов  и их  ведомств  указывало на  одно - на  необходимость преобразований  в этой  области государственного  строя.

2. Подготовка коллегиальной  реформы

Твёрдо  решив  ввести  в  своём  государстве  “порядочное” и “регулярное” управление , Пётр  обратился за  образцами туда  же, откуда  взял  образцы для своей армии и флота, то  есть  на  Запад. Ещё в 1698  году, находясь  в Англии, он  много думал о переустройстве  управления  во  всей  стране  по  иностранному  образцу и тогда же  разговаривал  со  знающими  людьми. Некто Френсис  Ли  по  личной  просьбе  царя  составил  и  подал  ему   “предложения  о  правильной   организации  Его  правительства”, в  которых  намечалось  создать  семь  “комитететовъ  и коллегiй”. В  манифесте  1702  года  о  вызове  в  Россию  иностранцев  Пётр  сообщает  о  своём  решении  учредить  “порядочное  тайной  воинской  думы  коллегiум  или собранiе”  с  коллегиальным  составом, в  который  входили  бы  президент, советники,  секретари  и  другие  канцелярские  чины. Ведая  всё, что  касается  военной  службы  иностранцев, тайная  военная  коллегия  должна  была  обеспечить  иностранцам  суд  “по  законам  божескимъ, jure  civili  romano  и иным  обыкностямъ  populorum  moraliorum”¹. В 1711  году  “рудокопный офицеръ”  Иоганн  Фридрих  Блигерь  подал Петру проект, в котором для правильного развития  горного дела  предлагалось  “определить коллегiумъ, который состоитъ  въ  искусныхъ  сему  художеству  особахъ, которому полную  дирекцию  сего  дела  поверить”. В  начале  1712  года  Пётр  вновь  заинтересован  предложением  неизвестного  немецкого  офицера  учинить  “коммерцъ-коллегiумъ  и ревизiонъ-коммиссiонъ”. Коммерц-коллегию  предлагалось  создать  так : “взять  изъ  Амстердама, изъ  Англiи  и изъ  Гамбурга  по  два человека  меконтантныхъ² купцовъ, которымъ  бы  в тамошнихъ  местахъ кривда  учинена была; къ  нимъ  же  умнаго  мужа  придать въ  презиты  и несколько асессоровъ  изъ  своихъ  природныхъ  подданныхъ” ; ревизион-коллегия  по  проекту пересмотрительный  приказ, “который  бы  во  всемъ  государстве  на  вся  годы  все  приходы  и  расходы  свыше  всехъ  приказовъ  считать могъ  подробно, ибо оттого, что въ  приходахъ  и расходахъ  не  всюду счетъ  бывает, к воровству много случай  даетъ, и надлежитъ  въ  такихъ  делахъ  президентомъ  знатному  и весьма  верному быть, и въ  чемъ  на  кого  о какихъ  неисправностяхъ  донесено  будетъ, надлежитъ  въ  ономъ  же  приказе  разыскивать”³.

12  февраля  1712  года,  согласно  с  предложением, Пётр  издал  указ  “учинить  коллегiум  для торговаго  дела  исправления, чтобъ  въ лучшее    состоянiе  привесть”.  Согласно  указу, “взяты  были  къ  Москве  иноземцы  нарвскiе  жители”⁴  два человека  и один  дерптский  купец, к ним присоединили  несколько человек знатных московских  купцов  и шестерых  слободских  жителей, и всем  им  поручили  выработать  правила работы  коллегии  коммерции. Комиссия  эта проработала около двух  лет, сочинила  правила для коллегий  и занялась  пересмотром таможенного устава. Однако  этим  кончаются все сведения о работе данной комиссии.

Так  понемногу  обозначался  характер  и  само  название  учреждений, которыми  будут заменены  приказы.

II. КОЛЛЕГИЯ – ВЫСШИЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Классификация и количество коллегий

С 1715  года   уже  наметилось  успешное  окончание  Северной  войны  и Пётр  пристально  начинает  интересоваться  делами  внутреннего благоустройства. 23  марта 1715  года  царь  рассматривает ещё одно  предложение о переустройстве  системы государственного  аппарата. Автор проекта (к настоящему  времени утеряны  его  данные)  предлагал  ввести  в  России  семь  коллегии, семь отделов, в  которых  сосредоточилось  бы  всё  управление  государством. Этот  автор  указывал, как  пример   на  Швецию, где  уже  было  такое  государственное  устройство, считавшееся  лучшим  в  Европе. По  проекту  намечалось  семь  коллегий:  юстиц-коллегию, канцелярию  иностранных  дел, коллегию  адмиралтейскую, кригс-коллегию⁵, камер-коллегию, штатс-коллегию, коммерцколлегию. Управление  предлагалось  разделить  между  отдельными  сенаторами. Этот  проект  Пётр  решил  положить  в  основу  предпринятой  реформы  государственного  аппарата. Но  на  одном  этом  он  не  остановился.

     Рассматривая  эту  реформу  как и многие  другие  преобразования  Петра, нельзя  не  коснуться   вопроса степени заимствования им  западно-европейского  опыта. Одни  историки  считают, что Пётр  лишь  приспособил, адаптировав, шведскую  систему под русские условия, другие - исходят из  оригинальности  преобразований. Несомненно, что заимствование у Европы  её  испытанного опыта существенно способствовало  укреплению  государственности России. И вообще, обращение Петра   к опыту западных   стран характерно  для всей  его реформаторской  деятельности. Но  почему  же  всё-таки  именно  Швеция, а не  другие  страны?  По  мнению  историка  Евгения Анисимова это связано не  столько с некоторыми  сходствами  двух  стран в социально-экономических условиях, сколько с личными пристрастиями  Петра I : высоко  ставя  шведскую  военную  и  государственную  организацию, Пётр  стремился  превзойти  Швецию  как  на  поле  боя, так  и  в  мирной  жизни.

Шведская  государственная  система  была  построена  на  принципах  камерализма - учения  о  бюрократическом  управлении, получившем распространение в Европе XVI-XVII веках. Камерализм  содержал  ряд особенностей, очень привлекательных для Петра.

Во-первых, это  функциональный  принцип  управления, который  предусматривал  создание  учреждений, специализировавшихся  в  какой-либо  одной  сфере  деятельности. Во-вторых, это  устройство  учреждения  на  началах  коллегиальности, чёткой  регламентации  обязанностей  чиновников, специализации  канцелярского  труда, установление  единых  штатов  и  жалованья.  

     В  начале  апреля  1715  года  Пётр  приказывает  русскому  резиденту  при  датском  короле  князю  Долгорукову  достать  печатные  или  письменные  уставы  датских  коллегий, “ибо  мы  слышали, - писал  Пётр, - что и шведы от  них взяли”⁶. В декабре 1716  года  Пётр  принял  на  службу  голштинца  Фика, который в городе  Экенфельд  заправлял юридическими, экономическими  и полицейскими  делами  и славился  своими  знаниями  по  гражданскому  и государственному  праву. Пётр  отправил  Фика  в Швецию  изучать на  месте   устройство  управленческого аппарата.

     Тогда  же  в  декабре  Пётр  приказал  русскому  резиденту  в  Вене  Веселовскому  приглашать  на  русскую  гражданскую  службу  австрийских  королевских   служащих, знавших  русский   язык, и  покупать  книги издателя  Симона  из  Лейпцига  по  юриспруденции,  и   нанять  пражских  учителей  книги  эти  переводить. Приглашали  также  и  знающих  чиновников  из  германоязычных  стран, Пётр  не  скупился  на  обещания  о  вознаграждении.

     Следующие   годы, 1716  и  1717, Пётр  провёл  за  границей. А  в  России  шла  подготовительная  черновая  работа  по  подготовке  реформы.  И  сам  Пётр  не  отдыхал  за  границей: он работал в датских  коллегиях  в  Копенгагене  и, просматривая  дела, списывал  правила делопроизводства. В январе  1717 года  к Петру в Копенгаген  приехал с докладом  Фик. Пётр  направил  его к Брюсу разобраться в главнейших  терминах  и систематизировать их. В Россию  Пётр  послал  распоряжение  нанимать  на  службу  тех пленных шведских  офицеров, которые у себя   на  Родине  были  знакомы с коллегиальной службой, с условием  выплаты им  средств на  подъём  и первые  обзаведения.

     В  Гамбурге  русский  резидент  Беттихер  представил  Петру некого  Альбрехта Фюрена, который подал царю  “Размышления  об  экономии  российского государства”. Однако  в беседе  с Фюреном  Пётр  выяснил, что подлинный автор рукописи - барон Анания  Христиан  Потт  фон Люберас. В ходе  знакомства  с Люберасом  выяснилось, что Люберас-сын служил  полковником в русской армии, и его полк  стоял под Ревелем. Полковник Люберас  получил приказание  явиться к Петру в Гамбург. Пётр  предложил сыну  уговорить отца  пойти на  службу  к русскому  государю. Но  старший Люберас  осторожничал  и просил  выслать ему по  почте проект  условий  на  которых он  бы  мог перейти на  русскую службу. Переговоры  с Люберасом  затянулись. В это время Пётр  повстречался  с Фиком, и проект  создания  коллегий  был практически готов. Пётр  уже охладел к предложению Любераса, и поэтому переговоры  с ним вёл не  сам государь, а его приближённый  Шафиров. Через Шафирова  Люберас  получил приказание  составить очерк устройства  коллегий  в регулярном   государственном хозяйстве. Люберас  выполнил  задачу  в два дня. Пётр  внимательно прочёл  его работу  и назначил  Любераса  действительным  тайным  советником. Первым  заданием  Любераса  были  розыск  и найм  иностранцев, годных  для службы  в коллегиях. В Гамбурге, Любеке, Берлине, Гессене, Саксонии, Чехии, Селезии   Люберас  набрал  около 150  таких людей. Во  время своих разъездов он  продолжал разрабатывать планы устройства  коллегий, сочинил общий план  действия  всех  коллегий  и регламенты  для каждой, правила открытия  их  деятельности  и канцелярского распорядка. Во  время поездки в Петербург в ноябре  Люберас  заболел и по  этой  причине не  смог  лично встретиться с царём. Свои  работы  он  передал ему через Ягужинского. Планы Любераса  были  приняты во  внимание  при устройстве  коллегий, особенно  при устройстве  берг-  и мануфактур-коллегий.

     Фик  в свою  очередь собрал  несколько сот различных регламентов и ведомостей. Весь  этот  материал  был проработан  Фиком  и Брюсом  при деятельном  соучастии Шафирова  и Ягужинского. 

     В  октябре  1717  года  из-за  границы   вернулся  и  сам  государь. На  основе  всего  собранного  материала  был  составлен   реестр  и  штат  всех  коллегий  и  утверждён  Петром  12 (25) декабря 1717  года. Указом  15 (29)  декабря  были  назначены  президенты  коллегий  и  некоторые  вице-президенты :

   1.  коллегия  иностранных  дел  (канцлер Головкин) -

   2. воинская  коллегия      (фельдмаршал Меншиков) 

   3.  адмиралтейская  коллегия     (адмирал Апраксин)

   4.  юстиц-коллегия                ( Андрей  Матвеев)

   5.  камер-коллегия                (князь Д. Голицын)

   6. штатс-контор-коллегия                (Мусин-Пушкин)

   7. ревизион-коллегия           (князь Я. Долгорукий)

   8.  коммерц-коллегия            (П. Толстой)

   9.  берг-  и мануфактур-коллегия      (Я. Брюс)

     По  штату   коллегий  утверждённому 12  декабря, полагались  следующие должности:

РУССКИЕ:   президент, вице-президент (русский или иностранец), 4 коллегиальных советника, 4 коллегиальных асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подъячие  трёх  статей.

ИНОСТРАНЦЫ:  1 советник  или асессор, 1 секретарь.

Тогда  же  был  дан  указ  президентам  коллегий  выбирать  советников  и асессоров не  из  своих родных  и друзей, а на  каждое  место выдвинуть по  2-3 кандидата, и выставить их  на  обсуждение  всех  коллегий.

    Сразу  же  выделяется  группа  коллегий  военного  и внешне-политического  ведомства: военная, адмиралтейская  и иностранных дел. Они занимали  привилегированное положение в системе государственных учреждений  благодаря тому  огромному значению, которое придавал  Пётр  армии, флоту, дипломатии, а также той роли, которую играли  в управлении  их  президенты - первейшие сподвижники Петра.

     Из  всех  коллегий  особо  выделяется  группа  финансовых  коллегий. Главной   фискальной  коллегией  стала    камер-коллегия, ведавшая  всем  приходом  денег  и  бюджетным  планированием   денежных  поступлений. Расход  на  нужды  государства  осуществлялся   через  штатс-контор-коллегию, игравшую  роль  центральной кассы, а контроль  и наблюдение  за  работой финансовых  органов предписывался независимой от  других  ревизион-коллегии.

     Юстиц-коллегия  заменила  сразу  несколько   судных  приказов, отобрала  судебные  функции  у  многих  приказов  неюридического  профиля. Но  из  её  компетенции  выпали  многочисленные  социальные   и   профессиональные  группы  населения: горожане, купцы,  промышленники, работные  люди  отошли  в  ведение  коммерц-  и берг-мануфактур-коллегий, Главного  магистрата, военными  занимались  военная и адмиралтейская  коллегии, церковнослужителями - Синод.

Состав  петровских  коллегий  при  жизни  Петра  изменялся. В 1721  году  была  образована  Духовная  коллегия – Синод, которая  была  выведена  из  подчинения  Сената. В 1722  году  из  состава  Берг-Мануфактур-коллегии  была  выведена  Мануфактур-коллегия,  для  управления  Украины  была  учреждена  Малороссийская  коллегия  в  Глухове, для  лучшего  ведения  дел   Вотчинную  контору  Юстиц-коллегии  сделали  отдельной Вотчинной  коллегией. Ревизион- и Штатс-коллегии  были  лишены  статуса центральных учреждений  и стали конторами Сената. Всего в 1721  году  было  11  коллегий, а в 1723 – 10  коллегий.        

2. Внутренняя организация и функционирование коллегий

В  1719  году  были  составлены  и   утверждены  Петром  регламенты  и  штаты  большинства  коллегий. В 1720  году  вышел Генеральный регламент, содержащий  общие правила коллежского устройства.

     Каждая  коллегия  состояла  из  присутствия   и  канцелярии  и  имела   ещё  в  Москве  общую   контору. Присутствие  коллегии  составляли  президент, вице-президент, 4-5  советников, 4-5  асессоров. Президент   коллегии  назначался  самим   государем, а  вице-президента  назначал  сенат  с  согласия  государя.  Остальные  члены   коллегии  назначались  сенатом.  Президент  был  главным   лицом  в  коллегии  и   наблюдал  за  быстротой  делопроизводства, в  особенности  за  исполнение  приказов  государя  и  сената. Во  время  заседания  перед   президентом  всегда  находились  две  книги: в  одну  заносились  указы  исполненные, в  другой, всегда  находившейся  на  столе   присутствия  отмечались  указы   ещё  не  выполненные.

     Являясь   первым  лицом  в  коллегии, президент, однако, не  мог   решать  вопросы  самостоятельно: “для  того  коллегiи  и устроены, дабы  каждая  съ  совету  и приговору всехъ дела  своей коллегiи  делала”⁷- писал Пётр  в Генеральном регламенте. Вице-президент был помощником  президента, а другие  члены коллегии  ведали  каждый  за  порученной  ему частью  делопроизводства. Советники и   асессоры  составляли  основную  массу чиновников. Между ними  распределялись  обязанности внутри  самой коллегии.

     Присутствие   коллегий  собиралось  в  специально  назначенной  для  этого   комнате, убранной  коврами   и  хорошей  мебелью. Посреди   комнаты  стоял  стол, покрытый  алым  сукном  и  украшенный  зеркалом. Вокруг  стола  размещались   члены  коллегии  по  старшинству   своих  рангов. В  той   же  комнате  за  особым  столом  сидели  секретарь  и  нотариус. Никому  из  посторонних  не  разрешалось  во  время  заседаний  заходить  в  комнату  без  доклада. Просителю  нужно  было  излагать  свою  просьбу  стоя, стул  подавался  людям  высокого  ранга. Присутствие  коллегий  собиралось  каждый  день, кроме  праздников  и  воскресных  дней. заседания  начинались  летом  в  6  часов  утра, зимой  в  8 часов  утра  и  продолжались  около  5-6  часов. Когда  какой-либо  вопрос  касался  нескольких  коллегий, то  назначалось  соединённое  присутствие  заинтересованных  коллегий.

     Во  главе   канцелярии  каждой  коллегии  стоял  секретарь  или   обер-секретарь. Они  ведали  всеми  письменными  документами  коллегии, все  важные  бумаги  они  составляли  сами, менее  важные  документы  поручались  другим  членам  канцелярии. Секретарь  должен    был  лично  принимать  все  подаваемые  прошения. Кроме  секретаря  в  канцелярии  коллегии  находились  нотариус, актуариус, переводчик, регистратор, толмачи, копписты, канцелярист.

Также существовали  и  “нижние  чины” - курьеры, сторожа, вахмистры  и  солдаты. На  должности  нотариуса  лежало  ведение  протокола  по  всем  делам, решавшимся  в  коллегиях. Каждый  день  он  делал  на  особом  листе  заметки  о  делах, которые  докладывались  в  присутствии, и  о  решениях  принятых  присутствием. Каждый  месяц  эти  листы  переписывались  набело  и  переплетались  в  особый  переплёт. Нотариус  вёл  также  список  нерешённых  дел, а  секретарь  отмечал  в  списке  у  какого  служащего  какое  дело  было  на  рассмотрении. Этот  список  лежал на  столе во  время присутствия  перед  президентом, чтобы  тот  знал  сколько в   его ведомстве нерешённых  дел. Актуариус вёл список  всех  пришедших   за  день  дел, и отвечал за  заготовку писчей  гербовой  бумаги (которая была  введена в обращение в 1699 году), чернил, свечей, дров, сергуча  для печатей и другого расходного  материала. Переводчик  занимался переводом на  русский язык  иностранных бумаг, поступавших в коллегию. Регистратор заносил все поступающие бумаги  в специальные журналы, причём  документы, поступавшие от  вышестоящих инстанций, регистрировались  в отдельном  журнале, отдельный  журнал  регистрации  вёлся  на  исходящие  из  коллегии  документы. Всего  в  коллегии  велось  4  журнала  регистрации: A  и  B - для  регистрации  документов вышестоящих  органов, C  и  D - для   всех  остальных  документов. Секретари, нотариусы, актуариусы, регистраторы, а  также  переводчики  и  фискалы  были  как  бы  аристократией  канцелярии, резко  выделенной  из  общей  массы  своей  ролью  в  работе   коллегий, жалованьем, положением. Писцы занимались  переписыванием  бумаг. В  коллегиях  писцы  разделялись  на  три  вида:  канцеляристы, подканцеляристы, копиисты. Канцеляристы  и  подканцеляристы  изготовляли  документы  по  формулярам  перед  их  отправкой, а  копиисты  переписывали  все  отправляемые  документы  набело. Надо  отметить, что  именно  канцеляристы, подканцеляристы  и  копиисты  составляли  большинство  служащих  в  новых  учреждениях. Рост  бюрократического  аппарата  шёл   главным  образом  за  их  счёт. Всего  накануне  реформы  центрального  управления  было  1169 служащих, причём  канцелярских – 79% или  924 человека. В 1723 году – к  моменту  завершения  реформы – количество  канцелярских  служащих  более  чем  удвоилось, достигнув  численности  1962  человека, что  из  общего  числа  служащих  того  времени (2100 человек) составляло 93,4 %.⁸ За  один  день  неявки  на  работу  у канцелярского служащего вычиталось  месячное  жалование, за  один  неотработанный час – недельное.

   При  каждой  коллегии  состояли  ещё  и   “око  государево” - прокурор, полностью   независимый  от  коллегии, и   фискал. Прокурор  был  подчинён  генерал-прокурору, и  главной   его  обязанностью  было  наблюдать   за  правильным  и  безволокитным  решением  дела  в коллегиях. В случае  замеченных  им  нарушений прокурор  докладывал  генерал-прокурору. Фискал  же  наблюдал  и действовал  тайно там, где прокурор  действовал  явно.

     Порядок   производства  дел  в  коллегии  был  такой:  все  пакеты, адресованные  на  имя  коллегии, сдавались  дежурному  чиновнику.  Он  расписывался  в  получении   их  и, не  распечатывая, представлял   в  присутствие. Коллежское  делопроизводство  отличается  от  приказного  обилием  видов   государственных  документов. Законодательные   и  распорядительные  акты  государственной  власти  оформлялись   повелениями, указами, регламентами, инструкциями, наказами, протоколами.  Появилось  много  форм  переписки:  письма, доношения, известия, требования, ведомости. Для некоторых документов, таких, как дипломы и патенты, были  созданы генеральные формуляры - образцы, по  которым они должны  были  оформляться. Все указы и приказы государя  распечатывал  президент, остальные бумаги - старший после него  член  коллегии; секретарь в это время отмечал на  бумаге  номер и время поступления документа, передавая затем её  актуариусу, чтобы тот занёс её  в журнал. В то  же  время секретарь назначал  стол  где бумагу  должны  разобрать и сделать всё, что она требовала - это называлось  “производить  бумагу”. После того, как дело  было  разобрано в канцелярии, секретарь докладывал  его присутствию, читал его целиком или сокращённо  вместе  с канцелярскими данными о нём. При прочтении дела члены коллегии, начиная с самого  младшего, подавали  голоса  за  то  или иное  его решение, и большинством  голосов дело  решалось. Если  же  голоса  разделялись поровну, то  перевес брала та  сторона, на  которой был президент. Принятое  таким образом решение нотариус  кратко  заносил в протокол, отмечая месяц и число заседания присутствия  и  проставляя  имена  присутствовавших  членов  коллегии. Несогласный  с  общим  постановлением  мог  потребовать, чтобы  его  мнение  занесли  в  протокол  отдельно. После  заседания  протокол  подписывался  всеми  членами  коллегии. В  канцелярии  составляли  документ, где  прописывалось  решение  дела, и  потом  отсылали  его  по  принадлежности. Те  дела, которые  коллегия  не  бралась  решать  сама, должны  были  со  мнением коллегии  подаваться  в сенат.

В  период  коллегий  были  заложены  основы  организации  учёта  и  хранения  документов. Все  решения  дела  по  истечении  времени  его  рассмотрения  сдавались  в  архив: денежные  дела - в финансовый, а  все  остальные  в  общий. Все коллегии  считались подчинёнными  сенату, и получали  от  него  указы. Коллегии  в свою  очередь тоже  могли издавать  указы, а   получали  рапорты и доношения.

Все  коллегии  были  равны  между  собой, и  имели  право  суда  над  своими  чиновниками. 

3. Коллегия – элемент  формирования государственного механизма

При Петре I также изменениям подвергся и государственный механизм и не маловажное значение оказали здесь и коллегии.

В России государство к  этому времени начинает играть необычайно большую роль во всех сферах жизни, а в идеологии складывается буквально  культ абсолютистского государства, в то же время прежний государственный  аппарат, содержавший в себе много  архаических черт, не справлялся со стоявшими перед ним задачами, государственная машина давала сбои.

22 февраля 1711 г. Петр I учредил  Правительствующий Сенат, заменивший  Боярскую Думу.⁹ Сенат, состоявший из 9 членов, был высшим правительственным учреждением в стране, но вся законодательная власть принадлежала царю. Этот орган власти разрастался, и к концу царствования

Петр перешел к иным формам контроля над этим органом. Вместо дежурных штаб-офицеров гвардии он назначил при Сенате высшего чиновника - генерал-прокурора.

 С 1714 г. возник еще  особый институт фискалов, которые  должны были бороться со злоупотреблениями  чиновников. Фискалы подчинялись  только особому лицу, находившемуся  при Сенате - генерал-обер-фискалу.

Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. Естественно, что на все эти посты Петр I назначал своих любимцев. Так, генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский, генерал-обер-фискалом Нестеров. Далеко не всегда они оправдывали доверие Петра. Сама формирующаяся бюрократическая система толкала их на путь воровства и взяточничества. Того же Нестерова, который был призван пресекать подобные дела в государстве, самого казнили за взяточничество.

В 1718 г. были ликвидированы  старые приказы и взамен их введены  коллегии. Было учреждено всего 11 коллегий:

1)Коллегия "чужестранных дел";

2)Коллегия военных дел;

3)Адмиралтейств-коллегия (по военно-морским делам);