Конституционно-правовой статус правительства

Министерство образования  и науки РФ

Государственное общеобразовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

«Тульский государственный  университет»

Региональный центр повышения  квалификации

Контрольно –  курсовая работа

по дисциплине «Конституционное право»

Тема: «Конституционно-правовой статус правительства»

             Выполнил____________________________ ст.гр.Б761012 Назарова Д.С.

   Проверил __________________________________доц. Горячева Е.М.

Тула 2013

Содержание

Введение………………………………………………………………………….…..3

1. Понятие и виды правительства…………………………………………………..4

2. Способы и порядок  формирования правительства…………………………..…6

3. Структура правительства………………………………………………………..13

4. Компетенция правительства………………………………………………...…..16

5. Ответственность правительства…………………………………………….…..21

Заключение……………………………………………………………………...…..24

Список использованной литературы…………………………………………...…25

Введение

В системе центральных  государственных органов зарубежных стран важное место принадлежит  правительству как высшему исполнительно-распорядительному  органу. Порядок формирования, состав правительства и его компетенция  в значительной степени зависит  от формы правления.

Одной из тенденций развития современного конституционного права  является усиление роли исполнительной власти, что находит выражение  в активном участии правительства  в законотворческой деятельности, праве  издавать акты, имеющие силу закона, в обладании чрезвычайными полномочиями. Фактическая роль правительства  в государственном механизме  еще более значительна, т.к. его  глава в государствах с парламентской  формой правления выполняет отдельные  функции главы государства, в  том числе временно исполняет  обязанности президента.

Актуальным является вопрос об ответственности правительства, т.к. оно представляет собой высший управленческий орган, который должен отвечать за проводимый внутренний и  внешнеполитический курс.

1. Понятие и  виды правительства

Закономерностью общественно-политического  развития зарубежных стран является концентрация наиболее важных полномочий у высших органов исполнительной власти. Это происходит в результате эволюции государственности в условиях современной научно-технической  революции, сопровождающейся усложнением  социальных процессов.

Органы исполнительной власти приобретают едва ли не универсальное  значение, осуществляя не только исполнительные функции, но и во многом определяют содержание и характер законотворческого  процесса.

Правительство - это высший коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство государственным управлением, в состав которого входят главы министерств и центральных ведомств. Чаще всего оно носит название Совета Министров (Италия, Болгария, Испания, Португалия, Польша) или Кабинета Министров (Япония, Израиль, Казахстан, Латвия). Встречаются и иные обозначения: Государственный совет (Норвегия, Финляндия, Швеция, Китай); Федеральный совет (Швейцария); Правительство (Колумбия, Венгрия, Румыния, Чехия, Россия); Федеральное правительство (ФРГ, Австрия).

Понятие «правительство» известно далеко не всем конституциям. Основные законы ряда государств не предусматривают функционирование подобного органа и упоминают лишь о главе государства и отдельных министрах (например, конституция Никарагуа 1987 г.). Большинство же конституций регулируют деятельность указанного института, используя при этом разные наименования.

В некоторых государствах проводится различие между правительством, заседающим под председательством главы государства, и правительством, заседающим под председательством премьер-министра. Во Франции, Бельгии, а также ряде франкоязычных стран Африки в первом случае используется термин «совет министров», а во втором - «совет кабинета». В Скандинавских странах обычно различаются государственный совет, в котором председательствует глава государства, и совет министров, заседающий под председательством премьер-министра.

Статус и фактическая  роль правительства, порядок его  формирования и деятельности определяются, прежде всего, формой правления, а также  особенностями политического режима и политической практики, которые  сложились в данной стране.

От других государственных  органов правительство отличается, прежде всего, предметом и сферой деятельности. Оно занимается не принятием  законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением управления государственным аппаратом, экономикой страны. И в отличие  от органов законодательной и  судебной власти правительство имеет  свою территориальную систему подчиненных  ему органов исполнительной власти, что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать принимаемые  решения.

Несмотря на использование в конституционном праве различных стран неодинаковых понятий, термин «правительство» является как бы обобщающим. Конкретная его трактовка во многом зависит от формы правления той или иной страны. В президентских республиках, а также в странах, сочетающих черты абсолютной и дуалистической монархии, правительство в основном рассматривается как совокупность советников при главе государства, полномочия которых производны от полномочий последнего. Правительство здесь, таким образом, обычно не составляет единого коллегиального органа. Весьма показательна в данном отношении терминология, применяемая мексиканским конституционным правом, где правительство обозначается термином «совещание Государственных секретарей».

С точки зрения партийного состава правительства можно подразделить на партийные и беспартийные. Последние, в частности, характерны для монархических государств Арабского Востока, где вообще отсутствуют политические партии (Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия). Беспартийные правительства часто формировались в условиях военных режимов стран «третьего мира».

Партийные правительства  бывают как однопартийными, так и  коалиционными. Первые могут формироваться в странах с парламентарными и смешанными формами правления, где какая-либо партия располагает большинством мест в парламенте (Великобритания, Канада), а также в президентских республиках, где министрами чаще всего становятся представители партии, победившей на президентских выборах. Коалиционные правительства чаще всего создаются в странах с парламентарными и смешанными формами правления, в которых ни одна партия не располагает поддержкой парламентского большинства (Италия, Бельгия, Нидерланды, Дания).

2. Способы и  порядок формирования правительства

Способы формирования правительства  зависят в первую очередь от формы  правления и от участия парламента в этой процедуре. Существует несколько  механизмов формирования правительства, в основе различий которых лежит  соотношение объема полномочий главы  государства и парламента. Обобщая, можно представить рассматриваемый  процесс в следующем виде:

- глава государства предлагает  кандидатуры главы и членов  правительства - парламент назначает  (Польша);

- глава государства предлагает  кандидатуры - парламент одобряет  -глава государства назначает (ФРГ, Испания);

- глава государства назначает  главу и членов правительства  - парламент одобряет (Греция, Италия);

- парламент предлагает  кандидатуру главы правительства - глава государства назначает (Япония);

- глава государства назначает  главу и членов правительства  без официального участия парламента (Великобритания).

В парламентарных республиках  и монархиях используется так  называемый парламентский способ формирования правительства. Суть его состоит  в том, что высший представительный орган непосредственно осуществляет процедуру по созданию правительства  и может принудить его уйти в отставку. Фактически право на создание правительства получает партия или коалиция партий, которая после  выборов имеет большинство мест в нижней плате. Однако конкретные процедуры  могут заметно отличаться.

Если какая-либо партия (блок партий) располагает явным большинством в парламенте, то проблем с формированием  правительства, как правило, не возникает, поскольку ее лидер чуть ли не автоматически  становится премьер-министром. Подобная ситуация характерна, в частности, для Великобритании, Канады, Грации, Австралии, Малайзии, Сингапура. Так, премьер-министром Греции назначается руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если эта партия не имеет своего руководителя или если последний не был избран депутатом, то назначение премьер-министром производится после назначения парламентской группой партии своего руководителя. Если ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Парламенте, Президент республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность сформирования Правительства, которое бы пользовалось доверием Парламента. Если это не удается, то Президент может поручить формирование Правительства руководителю партии, занимающей по численности второе место в Парламенте, или назначить премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета республики, может получить доверие Палаты. После принятия присяги премьер-министром правительство обязано поставить вопрос о доверии перед Палатой депутатов. Резолюция доверия принимается абсолютным большинством голосов присутствующих депутатов (но не менее 2/5 от общего числа депутатов); резолюция порицания абсолютным большинством голосов членов Палаты (ст. 37 и 84 Конституции).

В Испании Король после  консультации с представителями  политических групп имеющих парламентское  представительство, предлагает Конгрессу  депутатов (одной из палат испанского Парламента) кандидатуру на пост председателя Правительства. Кандидат излагает перед  Конгрессом депутатов политическую программу Правительства, которое он намерен сформировать. Если палата абсолютным большинством голосов депутатов выразит доверие кандидату король назначает его председателем Правительства. Если нет, то проводится второй тур голосования, и для получения доверия достаточно абсолютного большинства голосов. Если и во втором туре не удалось получить требуемого большинства голосов, то выдвигается новая кандидатура на пост председателя Правительства. Процедура повторяется. Если в течение двух месяцев после проведения первого голосования ни один из кандидатов не получит доверия Конгресса депутатов, король принимает решение о роспуске парламента. Такая процедура установлена ст. 99 Конституции Испании. Остальные члены Правительства назначаются и отстраняются от должности королем по предложению председателя Правительства (ст. 100 Конституции).

Гораздо сложнее обстоит  дело в случае, когда ни одна партия (блок партий) самостоятельно не располагает  парламентским большинством (Нидерланды, Австрия, Бельгия, Дания, Италия). Формирование правительства здесь порой занимает довольно много времени, а его  состав в конечном итоге не всегда отражает результаты выборов. Не случайно, например, в Нидерландах говорят, что «можно выиграть выборы, но проиграть  процесс формирования правительства».

В данной группе стран образованию  правительства обычно предшествуют консультации главы государства  с лидерами крупнейших парламентских  фракций, председателями палат парламента, уходящим в отставку премьер-министром. Сложностью подобных консультаций, характерной  для ряда стран (Бельгия, Нидерланды), обусловлено появление таких своеобразных институтов, как форматор и информатор.

Форматором является лицом, которому монарх поручает определить круг потенциальных членов правительства, способного заручиться поддержкой парламентского большинства (чаще всего фор-матором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте). Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как правило, и становится премьер-министром. Имели место, однако, и исключения. Так, в Бельгии в ряде случаев успешно выполнивший свою задачу форматор затем не входил в состав правительства. Порой главе государства приходится назначать несколько форматоров, прежде чем удается сформировать правительство. В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Это, правда, отчасти определялось политической стратегией последнего, предпочитавшего сначала дать возможность сформировать правительство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них ничего из этого не получится).

В смешанных республиках (Португалия, Турция, Болгария) правительство  формируется из представителей партий, располагающих большинством в парламенте. Так, в Болгарии кандидатуру министра-председателя предлагает самая большая по численности  депутатская группа Народного собрания. После консультации с парламентскими группами Президент поручает предложенному  кандидату сформировать Правительство.

Непарламентский способ формирования правительства применяется в  президентских республиках, дуалистических монархиях и ряда смешанных республиках (Франция). Так, в Мексике, Колумбии и  других странах Латинской Америки, Африки глава государства наделяется всей полнотой власти в назначении на правительственные посты. Президенты определяют состав своих правительств, а парламенты не имеют полномочий препятствовать президентской воле (Филиппины). При этом в Мексике  и в странах Латинской Америки  президент лично руководит кабинетом  министров и присутствует на их заседаниях. В некоторых африканских странах (Замбии, Мадолахаре, Тунисе, Танзании) президент назначает из числа министров премьера - это т.н. администратор (администратор-министр), который подотчетен только президенту и может от лица президента руководить кабинетом министров, но при этом не является главой правительства (Египет, Перу).

В президентской республике, где имеется правительство, президент  обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех  или иных политических целях могут  включаться выходцы из других партий. Коалиционное правительство бывает при парламентской или смешанной  форме правления. Когда ни одной  из партий в результате выборов не удалось получить в парламенте или  его нижней палате такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство. Другими словами  коалиционное правительство - это результат  соглашения между партиями об общем 

Беспартийное правительство  создается в трех случаях:

1) когда в стране нет вообще политических партий или закрыты и находятся на нелегальном положении (Саудовская Аравия);

2) так называемое деловое, чиновничье или служебное правительство создается не лидерами партий, а главой государства и как правило имеет кратковременный характер. Его задача заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства. В Болгарии если в Народном собрании не достигнут согласия об образовании Правительства Президент назначает служебное Правительство, распускает Народное собрание и назначает его новые выборы. В послевоенный период такие правительства (в состав которых часто входили высшие чиновники, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного правительства может предусматриваться и непосредственно в основном законе. Так, в конституции Болгарии 1991 г. говорится о возможности формирования служебного правительства в случае, если парламентскими группами не достигнуто согласие об образовании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопровождаться роспуском парламента и назначением новых парламентских выборов.

3) особого рода правительство  создается военными режимами. Сохраняя  в своих руках политическую  власть, главные рычаги управления. Военные формируют кабинет профессионалов, который они обязывают проводить  в жизнь выработанную ими политику. Такие правительства существовали при военном режиме Аргентины, Бразилии, Нигерии.

4) в чрезвычайных ситуациях может формироваться и так называемое «правительство национального единства», в состав которого входят наиболее крупные и влиятельные политические партии, представленные в парламенте. Подобные правительства несколько раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (например, в состав такого правительства, функционировавшего в период второй мировой войны, входили представители консервативной, лейбористской и либеральной партий). После второй мировой войны весьма непрочные правительства национального единства формировались в Бельгии из представителей социалистов, католиков, либералов и коммунистов. Попытки образовать правительство национального единства предпринимались в Гре-ции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).

Некоторые конституции предусматривают  определенные требования к кандидатам в министры (правда, обычно не такие  жесткие, как те, которые предъявляются  к кандидатам на пост президента), в  частности, принадлежность к гражданству  соответствующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика. Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Коста-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кандидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее 10 лет).

Законодательством ряда стран  предусмотрены определенные ограничения, связанные с осуществлением министрами депутатского мандата. В странах  с президентской формой правления, а также в таких государствах, как Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция члены правительства  не могут быть депутатами. Например, по конституции Франции парламентарий, назначенный министром (или же министр, избранный в парламент), должен в течение месяца разобраться в своих предпочтениях и сделать соответствующий выбор (ст. 33). Включение в конституцию принципа несовместимости обычно отражает стремление законодателей к более жесткой (чем в странах с «чистой» парламентарной формой правления) реализации принципа разделения властей, к большей «деполитизации» кабинета.

Конституции могут содержать  и нормы запретительного характера, касающиеся профессиональной деятельности кандидатов в министры, занятия ими  иных оплачиваемых должностей. В соответствии с конституцией Франции функции  члена правительства несовместимы «с любой деятельностью профессионального  представительства общенационального  характера, со всякой государственной  службой или профессиональной деятельностью» (ст. 23). Аналогичным образом по конституции  Румынии должность министра несовместима «с исполнением функций профессионального  представительства, оплачиваемых в  рамках организаций, преследующих коммерческую цель (п. 1 ст. 104). В Основном законе ФРГ  говорится, что «федеральный канцлер  и федеральные министры не могут  занимать никакие другие оплачиваемые должности, работать по профессии, иметь  занятие или входить в состав руководства, а без согласия бундестага - в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью получение  прибыли» (ст. 66). Подобные ограничения  представляются вполне разумными, ибо  они ставят препятствия на пути возможного злоупотребления министрами своим  служебным положением в корыстных  целях. Некоторые конституции содержат требования, связанные с вероисповеданием кандидатов в министры. Конституция  Норвегии требует, чтобы более половины министров исповедовали официальную государственную религию (§72). Аналогичное требование вплоть до 1953 г. содержалось и в конституционном праве Швеции. В настоящее время требуется лишь, чтобы лицо, ведающее в правительстве вопросами культуры, принадлежало к шведской официальной церкви. Конституции исламских стран зачастую предписывают, чтобы кандидат в премьер-министры был мусульманином. Ряд конституций содержат требования к моральному облику и компетенции будущих министров. В Финляндии президент должен включать в состав государственного совета честных способных граждан, являющихся коренными жителями страны. Во временной конституции ОАЭ 1971 г. говорится, что министры должны выбираться из числа граждан, «известных своей компетентностью и опытом» (ст. 56).

3. Структура правительства

Внутренняя структура  правительства весьма разнообразна и подвержена постоянным изменениям, что отражает стремление приспособить ее к условиям социально-экономической  и политической жизни.

Центральное место занимает Председатель Правительства (Чехия, Испания). Должность может именоваться по-иному - Премьер-министр (Швеция, Норвегия, Япония, Новая Зеландия), Председатель Совета министров (Франция, Италия), Министр-председатель (Венгрия), Федеральный канцлер (ФРГ, Австрия). При принятии решения мнение Премьер-министра является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагая правом единолично принимать решения по важным государственным вопросам в том числе о назначении и смещении членов правительства.

В настоящее время все  большую роль играет особый аппарат  при главе правительства, который  управляет его делами. Причем руководитель этого аппарата нередко приобретает  статус министра. В США исполнительный аппарат при президенте включает Канцелярию Белого дома. Важную роль играют советники во Франции при Премьере военные и гражданские кабинеты, а входят в состав гражданского кабинета: генерал секретариат, координирующий деятельность ведомств, разрабатывающий рекомендации как и в ФРГ - Ведомство Федерального канцлера. В Великобритании - личный секретарь Премьер-министра и Кабинета.

Нередко в составе правительства  создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые  полномочия. Различают три формы  таких органов:

В состав правительства наряду с его главой могут входить  министры, государственные министры, министры без портфеля, а также  парламентские секретари. В одних странах государственные министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу этого координируют деятельность некоторых смежных министерств (Франция. Португалия). Данный ранг здесь считается более высоким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобритания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку государственные министры являются по существу лишь заместителями глав крупных министерств. В Японии государственными министрами называются все члены кабинета.

Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поручения  главы правительства. Некоторые  лица включаются в данном качестве в состав правительства с учетом их важной роли в правящей партии. Парламентские  секретари (иногда именуемые младшими министрами) функционируют в основном в отдельных странах англосаксонского права с парламентарной формой правления (например, в Великобритании). Главной  их задачей является оказание помощи министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.

В правительствах некоторых  стран предусматриваются посты  заместителей главы правительства. В соответствии с Основным законом  ФРГ «федеральный канцлер назначает  одного из федеральных министров  своим заместителем» (п. 1 ст. 69). О  том, какой именно министр может  стать заместителем канцлера, в нем  не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, заместителем федерального канцлера чаще всего становится министр иностранных дел.

Большинство конституций  не оговаривают количественный состав правительства, поскольку данный вопрос обычно регулируется специальными законами и актами главы государства о назначении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе назначить до 20 государственных министров. В некоторых странах (например, латиноамериканских) подобная регламентация противоречит официальной доктрине, утверждающей, что «никакой конституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм реализации правительственной деятельности».

Основная форма функционирования правительства (кабинета) - проведение его очередных заседаний. В парламентарных государствах такие заседания проводятся обычно в период парламентской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза в неделю. В Швеции практикуется так называемое «общее заседание», проводимое не реже одного раза в неделю во время парламентской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы. Другой разновидностью заседаний кабинета является так называемое «заседание за ланчем», проводимое в конце каждой недели. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания. В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме государственного совета (под председательством короля).

Важной формой функционирования правительства может являться и  деятельность различных комитетов  кабинета, которая, как показывает практика, повышает оперативность функционирования кабинета, сужая в то же время  сферу его деятельности как коллегиального органа.

4. Компетенция  правительства

Современное правительство - важная составная часть механизма  осуществления государственной  власти. Правительство сосредотачивает  в своих рядах ведущих политических деятелей, возглавляющих правящую партию или коалицию. Вполне естественно, что  влияние этих кругов сказывается  на полномочиях, которыми наделено правительство, придает этой ветви власти особенно большую значимость.

Обычно компетенция правительства  предметная, в которой не определяется четкий круг полномочий, исходя из того, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властью  и так очевидны, следовательно, наблюдается  разрыв между юридическим и фактическим  статусом правительства, для этого  необходимо исследовать реальную деятельность правительства.

Нередко компетенция правительства  в конституции определяется очень  кратко. Так, согласно Конституции Франции  «правительство определяет и осуществляет политику нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы».

Необходимость в подробной  регламентации полномочий правительства  в странах с парламентскими формами  правления часто отпадает из-за того, что оно на практике осуществляет большинство полномочий формально  с главой государства. В странах  же с федеративным политико-территориальным  устройством полномочия правительства  зачастую выводятся из разграничения  компетенции между союзом и субъектами федерации.

Среди наиболее важных полномочий правительства необходимо выделить следующие:

1) правительство, особенно  его глава, играют решающую  роль в разработке, формировании  и реализации внутренней и  внешней политики государства.  «Правительство, гласит Конституция  Испании, руководит внутренней  и внешней политикой, гражданской  и военной администрацией и  обороной страны». Конечно, программы, предлагаемые правительством, обычно нуждаются в подтверждении и одобрении парламентом (особенно в парламентских государствах). Система противовесов работает и в данном случае. Однако нельзя не учитывать, что сама эта программа разрабатывается только правительством;

2) правительство выступает  в роли главного органа управления  государственным аппаратом. Сфера  управленческой деятельности правительства  весьма широка и многообразна. Однако это не значит, что она  универсальна и не знает ограничений.  Главных ограничений два. Правительство  и подчиненный ему аппарат  не должны вмешиваться в сферу  частной жизни. Правовые нормы,  регулирующие сферу частноправовых отношений, устанавливаются государством, публичной властью. Но сама эта власть не должна издавать таких предписаний, которые узурпируют их права. Иное может быть лишь при тоталитарном режиме. Другое ограничение связано с разграничением полномочий и компетенции между центром и местами Особенно важно это разграничение в федеративных государствах, где оно связано с разделением предметов ведения федерации и субъектов. Однако даже в унитарных государствах по мере развития децентрализации и расширения полномочий органов самоуправления осуществляемые центром управленческие функции ограничиваются.