Конституционное право на обращения граждан

3

Содержание

Введение

Глава 1. История становления и современное состояние института обращений граждан

1.1. Становление и развитие института обращений граждан

1.2. Понятие, сущность и содержание института обращений граждан

Глава 2. Виды и порядок рассмотрения обращений граждан

2.1. Предложения, заявления и жалобы как виды обращений граждан

2.2. Порядок рассмотрения обращений граждан

Заключение

Библиографический список

Введение

Институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

Так, именно посредством коллективного обращения граждан и их организаций в Правительство РФ с требованиями об отзыве из Государственной Думы РФ проекта нового Лесного кодекса РФ, внесенного Правительством РФ, отдельная их часть была учтена Правительством РФ при доработке законопроекта Лесного кодекса. В силу того что обращения граждан не носят обязательного характера для государственных органов, во многом требования граждан остались лишь требованиями без законодательного закрепления. Также институт обращений граждан в органы государственной власти нельзя относить к институту самозащиты гражданами своих прав, ибо он является лишь возможностью апеллировать к государственным органам власти, надеясь на получение государственной защиты. Государственная же защита прав и свобод представляет собой деятельность компетентных государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, направленную на соблюдение, обеспечение и охрану конституционных прав и свобод человека и гражданина, и проводится в жизнь посредством судебного и административного (судебного и внесудебного) воздействия на виновных. Институт обращений выступает как общее начало любой формы защиты, поскольку невозможно получить государственную защиту, не обратившись за ней к компетентным органам в установленной законом форме (это может быть исковое заявление, жалоба, ходатайство, заявление и др.).

Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, как то: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации"[1] не содержит в себе определения права на обращения, тем более института обращений, в ст. 2 Закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: "...граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам".

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с правовым регулированием и реализацией гражданами и их объединениями права на обращения. Предмет исследования – нормы права, регламентирующие право граждан и их объединений на обращения, а также взгляды ученых на проблемы исследования.

Цель работы состоит в исследовании института обращений, его становления и современного состояния.

Задачи исследования:

- рассмотреть становление и развитие института обращений граждан;

- изучить понятие, сущность и содержание института обращений граждан;

- исследовать виды обращений граждан;

- охарактеризовать порядок рассмотрения обращений граждан.

Глава 1. История становления и современное состояние института обращений граждан

1.1. Становление и развитие института обращений граждан

Институт права граждан на обращения в нашей стране имеет многовековую историю. Предоставление гражданам права обращаться с челобитной до самого государя впервые было закреплено в первом кодексе феодального права русского централизованного государства - Судебнике Ивана III 1497 года.

Процесс становления института права обращения граждан был довольно долгим и проходил несколько этапов. В допетровский период формировалось само право на обращение, уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. В Судебнике 1550 года регламентация была уточнена и конкретизирована. Оба Судебника говорят об одном и том же случае в двух вариантах:

1) когда жалобник обращается по адресу и к тому, кому "пригоже", ему должна быть дана "управа";

2) когда жалобник обращается не по адресу, то тогда боярин-судья должен отказаться его судить и должен (по Судебнику 1497 года) "сказати великому князю или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати", либо (по Судебнику 1550 года) "сказати царю государю", а тот уже сам "отошлет тому, чей суд"[2].

Важным документом в развитии института права на обращение было Соборное уложение 1649 года. В соответствии со статьями Уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю. Согласно Соборному уложению была установлена субординация при подаче челобитных. Был введен приказ как орган управления, который был обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или нерешении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху[3].

Как видно, уже в то время челобитные были важным способом обратной связи отдельных слоев населения с органами власти и должностными лицами.

При проведении административной реформы Петр I учитывал и такой фактор, по современным понятиям, как работа с жалобами граждан. Но, создав Сенат и коллегии, он не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. Им была введена должность рекетмейстера. Как писал сам Петр I в Указе "О генерале рекетмейстере" от 23 февраля 1722 года, "челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя"[4].

В обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии, которые после рассмотрения он докладывал Правительствующему Сенату.

Своим Указом от 27 апреля 1722 года "Должность Сената" Петр I конкретизировал работу с челобитными. Указ предписывал, что жалобы рекетмейстеру на неправый суд коллегий и канцелярий, которые им не подчинены, докладывать императору. При рассмотрении жалоб царь предписывал решать дела по регламенту и по присяге[5].

Важно отметить, что в соответствии с названным Указом впервые была образована служба по работе с челобитными.

После смерти Петра I императрицей Екатериной I были внесены изменения в этот Указ. Если раньше через рекетмейстера можно было обжаловать решения нижестоящих органов непосредственно императору, то теперь это следовало делать только через Сенат.

В 1763 году императрица Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, которым устанавливалась процедура рассмотрения жалоб по существу. Дела, подлежащие судебному разбирательству, возвращали просителям для передачи дела в суд[6]. Значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями всего государственного аппарата, а не только статс-секретарей. В-третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.

Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом "Об образовании Государственного Совета" от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного Совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства как по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. Рассматриваемым актом установлен достаточно эффективный и объективный порядок производства по обращениям, направленным на имя российского императора. Однако он не устранил главного: сословного характера производства, поскольку обращаться на имя императора могли только дворянские собрания. Для всех же остальных категорий населения вплоть до февраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностным лицом вышестоящей администрации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. Этим же указом устанавливался порядок работы Канцелярии. Незначительные изменения в порядок принятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Государственном Совете и его преобразовании".

Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приемом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената. Оно было создано одновременно с Канцелярией Его Императорского Величества по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по ее поручению. Особое присутствие рассматривало только те жалобы, которые направлялись в него главноуправляющим Канцелярии, и никакие другие жалобы, прошения, объяснения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались. Особое присутствие не разрешало дела по существу, оно лишь давало заключение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение Общего собрания Сената.

Февральская буржуазная революция не отменила действия законов Российской империи, равно как и многих других нормативных актов, так что правовое регулирование института обращений никаких изменений не претерпело.

После Октябрьской революции 1917 г., напротив, действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями граждан было прекращено. В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приема граждан до вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов". Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от "любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения". Декретом СНК РСФСР от 30 декабря 1919 года "Об устранении волокиты" устанавливался определенный порядок подачи и рассмотрения жалоб. Обязанность контролировать организацию приема и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.

В дальнейшем разнообразными актами высших и центральных органов государства анализировалось положение дел с рассмотрением жалоб граждан, регламентировался порядок этой работы.

В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление "О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся", в котором ставился вопрос о привлечении к этому делу общественности. Конкретные мероприятия, направленные на устранение волокиты, содержатся в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года "О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан". В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление "Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся", в котором особо подчеркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны.

Основным нормативным актом, регламентирующим порядок обращений граждан в органы власти, являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Он закреплял правила, сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов власти и общественных организаций. Президиум Верховного Совета подчеркивал, что органы государственной власти должны обеспечить необходимые условия для реализации гражданами права обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами. Руководство страны признавало, что нередко встречались случаи несвоевременного рассмотрения обращений, формальных ответов на задаваемые вопросы, уклонения должностных лиц от личного приема граждан. Недостаточно осуществлялся контроль за исполнением принятых решений. Отдельными общественными организациями слабо велась работа по разъяснению действующего законодательства, не изучались причины, порождающие жалобы, не принимались соответствующие меры для устранения этих причин. Причины же, порождающие жалобы, были весьма разнообразными, чаще всего в их основе лежало невнимательное отношение к человеку, к его потребностям.

В первых советских конституциях право на обращения в органы государственной власти также зафиксировано не было, оно регулировалось постановлениями и другими подзаконными актами.

Институт права граждан на обращения впервые был включен в Конституцию государства в 1977 году. В статье 49 было записано, что граждане имеют право "вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе"[7]. Также предусматривалось участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7 - 8). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).

Конституция Российской Федерации 1978 г. в статье 47 закрепила право граждан "участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей"[8], а статья 51 гласила, что "граждане Российской Федерации имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок". Это означало, что институт права граждан на обращения в органы власти стал конституционной нормой, конституционным правом на непосредственное участие граждан в управлении государственными и общественными делами.

Важно отметить, что после вступления в силу Конституции СССР 1977 года закон о порядке рассмотрения обращений, жалоб и заявлений граждан принят не был. Лишь спустя много лет, в декабре 1989 года, Генеральный прокурор СССР А.Я. Сухарев внес в Верховный Совет СССР проект Закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Законопроект был направлен на проработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, но поддержки не получил.

В 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был подготовлен и опубликован для обсуждения на страницах журнала "Народный депутат" проект Закона СССР об обращениях граждан. Данный законопроект также принят не был[9].

Таким образом, основы правовой системы челобитных к государственным служащим в России впервые закрепил Судебник 1497 года. Он разрешил подданным обращаться с челобитными жалобами вплоть до царя. Однако реальное обращение к главе государства стало возможным только при Петре I, который значительно расширил законодательство в этой сфере, ввел ряд новых для Российского государства должностей, предусматривающих рассмотрение обращений народа к царю. Немалое внимание обращениям своих подданных уделяла и императрица Екатерина II.

Работа с обращениями граждан в советское время считалась неотъемлемым атрибутом деятельности государственных и партийных органов. Обращения людей к представителям власти трактовались как участие населения в управлении государством и доказательство тесной связи между народом и партией, а письма граждан чиновникам зачастую являлись источником достоверной информации о жизни отдельных слоев общества. Однако в своем современном понимании институт обращений граждан впервые упоминается в Конституции 1977 года, а затем в Конституции 1978 года.

Современное законодательство и, в частности, Конституция Российской Федерации в статье 33 обеспечивает возможность влияния гражданина на деятельность государства и органов местного самоуправления, защиты личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, ходатайств. Реализация данного права исключает возможность преследования со стороны государства за коллективные и индивидуальные обращения. Обращаться в органы власти могут несовершеннолетние граждане, трудовые коллективы, организации граждан по партийному признаку и т.д. Кроме того, статья не запрещает и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства использовать это право.

1.2. Понятие, сущность и содержание института обращений граждан

В научной литературе учеными предпринимаются попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти - это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советского народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином[10]. По мнению А.А. Дворака и А.П. Любимова, "право на обращения - это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов"[11]. Более убедительным следует признать научное определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы[12]. Вышеприведенные определения имеют свои недостатки. А.А. Дворак и А.П. Любимов к числу субъектов права на обращения не относят организации и раскрывают его путем перечисления видов обращений, определение С.А. Широбокова сложно для восприятия и запоминания.

Итак, институт обращений граждан в органы государственной и местной власти - самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства. В представленном определении усматриваются следующие признаки института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления:

а) конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения, означающая, согласно содержанию в ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, что такое право принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным - не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, А.В. Стремоухов и др.[13] Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод, в то же время это не означает, что оно не может ограничиваться при наличии определенных обстоятельств (примеры чему приводились ранее);

б) институт обращений приводится в действие на основе устного либо письменного обращения в процессе участия в приеме должностным лицом органа власти либо посредством направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы или петиции. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29)[14] реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны[15], а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы. Б.Н. Чичерин писал: "Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков"[16]. Институт обращений, являясь одним из способов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит конкретную правовую форму (предложение, заявление, жалоба, петиция). Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений[17];

в) институт обращений включается в действие индивидуальными и коллективными обращениями, свидетельствует о том, что его субъекты могут реализовать свои правомочия самостоятельно либо объединившись с другими субъектами в коллективное образование, которое может быть оформленным в виде юридического лица, или не оформленным объединением граждан;

г) институт обращений имеет свои объекты, то есть охраняемые законодательным образом ценности материального и морального характера, которыми его субъекты наделены от рождения либо приобрели на законных началах посредством вступления в различные виды правоотношений;

д) институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство (федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня), где представлены конституционная, муниципальная, административная, гражданская, уголовная, семейная, гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная отрасли права, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения Российской Федерации;

е) институт обращений наделен своим специфическим механизмом правового регулирования, в который входят правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, контроль и надзор), средства (административное расследование, применение мер юридической ответственности, возбуждение уголовных дел), способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой, муниципально-правовой и международно-правовой);

ж) функционирование института обращений граждан в различные органы власти предполагает также специфическое правоотношение, представляющее собой ту часть общественных отношений, урегулированных законодательством, которые возникают между его субъектами по поводу подачи, приема, рассмотрения и разрешения вопросов, содержащихся в обращениях граждан, их коллективов либо организаций.

Сущность института обращений в органы власти заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации. В объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства; выражение своего мнения; защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание. К таким правомочиям относятся: а) право на критический анализ деятельности органов власти; б) право представлять рекомендации в целях улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц; в) право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц; г) право добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод; д) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; е) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности, допущенных органами власти и их должностными лицами.

Глава 2. Виды и порядок рассмотрения обращений граждан

2.1. Предложения, заявления и жалобы как виды обращений граждан

Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Таким образом, по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой, а по форме допустимы как письменные, так и устные обращения.

По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий.

Из рассмотренного видно, что обращения граждан подразделяются на:

- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

- жалобу - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, о различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) указывает, что каждый человек имеет право индивидуально и совместно с другими иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право индивидуально и совместно с другими представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.

Предложения по совершенствованию законодательства изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами и должностными лицами и могут учитываться при разработке законопроектов, а также при составлении программ законопроектных и нормотворческих работ. Предложение - конечно, действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако, даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что несвойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в "болоте" бюрократического аппарата.

Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: позитивную или негативную. Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель поименована достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц. В качестве примера заявлений можно привести обращения в государственные, общественные, коммерческие, кооперативные и частные структуры, содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов, обращения, в которых излагаются сведения о ставших известными правонарушениях преступного или непреступного характера, исковые и другие заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращаются в судебные органы.

С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления. Примером подачи такого типа обращения может служить жалоба на действия (бездействие) должностного лица, поданная в установленном порядке его руководству, в прокуратуру или в суд.

2.2. Порядок рассмотрения обращений граждан

В Федеральном законе Российской Федерации от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" указываются права, обязанности и гарантии гражданина при обращении.