Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской федерации

   Введение 

   Местное самоуправление одна из двух форм организации  публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Второй формой при этом является местное управление.

   Местное самоуправление неотъемлемо связано  с демократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации определяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, которое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-бытовым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправление есть первичное звено федеративных отношений. И до этого уровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий, тем более что Конституция предусматривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления (ст. 132), что и реализуется в новом варианте закона о местном самоуправлении (2003 г.).

   Местное самоуправление, несмотря на свой «локальный»  характер, является важнейшей сферой общественных отношений, от эффективности реформ которой зависит поддержка населением осуществляемых преобразований, а значит, и социальная результативность реформ в целом.

   К числу актуальных вопросов совершенствования  правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления относятся: установление в законодательном порядке единого принципа образования органов местного самоуправления только в соответствующих низовых административно-территориальных единицах, а органов территориального общественного самоуправления — в пределах любых территорий; предельно точного установления прав и обязанностей выборных органов местного самоуправления и местной администрации в решении общих вопросов местного значения.

   Цель  данного исследования: уяснить историко-политическую сущность понятия «местное самоуправление», выявить его взаимосвязь со всей структурой государственного устройства и государственного управления.

   В связи с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

   - познакомиться с функциями, полномочиями  местного самоуправления;

   - рассмотреть вопросы, связанные с сущностью местного самоуправления, его местом в системе общественных отношений в целом, в системе территориального управления государства, в частности;

   - выявить  проблемы, стоящие сегодня в области формирования и развития местного самоуправления с учетом переходного характера российского общества

   Работа  состоит  из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы. 
 
 
 
 
 
 
 

   Глава 1. Конституционные  основы организации местного самоуправления в Российской федерации 

   1.1.Понятие  и система местного  самоуправления в  России

   В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 2 ст. 3) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п. 1) Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.¹ определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

   Приведенные выше формулировки позволяют сделать  вывод о том, что основная цель организации местного самоуправления — широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению  вопросов местного значения, преодоление  сложившейся в годы Советской  власти традиции решения всех без  исключения вопросов только государственными структурами, ликвидация фактического отчуждения народных масс от повседневного осуществления своей воли и интересов.

   Следует отметить, что современная организация  местного самоуправления создается в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра I (1699-1702 гг.)². Принципиальные начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.) и получили свое дальнейшее развитие в Городовом положении 1870г. Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы. В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864г.) достаточно последовательно реализовывалась идея решения населением многих задач губернского и уездного значения. К сожалению, местное самоуправление не было создано на низовом уровне — волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Положения Конституции РСФСР 1918 г., закрепившие полновластие Советов на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушили, по существу, систему Российского самоуправления. И лишь в июле 1993 г. с принятием закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» стали складываться правовые основы современного механизма самоуправления. Они были дополнены положениями указа Президента России от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

   Существенный  вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его  сущности, организационных форм и  полномочий внесла Конституция России 1993г. и принятый в развитие ее норм Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Указанный закон определил, прежде всего, систему  местного самоуправления в России. Такая система включает в себя, на наш взгляд, законодательную регламентацию  и практическое осуществление:

   территориальных пределов местного самоуправления, его  разновидностей;

   механизма местного самоуправления;

   основных  принципов местного самоуправления:

   полномочий  органов и должностных лиц  местного самоуправления;

   гарантий  осуществления местного самоуправления.

   Новый Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.) направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий.³ Принципиальным положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» является указание на то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образований. Под муниципальными образованиями Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления. Ими могут быть:

   — городские и сельские поселения;

   — части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы  и т. п.);

   — совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа — волости, сельсоветы и т. д.).

   Именно  эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

   Механизм  местного самоуправления, представляющий собой организационные формы  и методы его реализации, достаточно четко определен законодательством. Так, Конституция России (ст. 130 п. 2)⁴ установила, что местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конкретизация форм и методов местного самоуправления осуществлена Федеральным законом 2003 г., законодательными актами субъектов России, а также уставами соответствующих муниципальных образований. Их анализ позволяет сделать вывод, что механизм местного самоуправления включает в себя:

   органы  и должностные лица местного самоуправления;

   формы прямого волеизъявления граждан;

   территориальное общественное самоуправление.

   К числу органов и должностных  лиц местного самоуправления относятся, прежде всего, выборные органы: представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица. Кроме выборных органов, уставами муниципальных образований могут учреждаться иные органы и должностные лица местного самоуправления. Порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований.

   Прямое  волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. Важно отметить, что законодательством субъектов Российской Федерации установлены правила: решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования; проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения.

   Предусмотренное законодательством территориальное  общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность самоорганизовываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, домов, дворов и т. п.). Кроме того, с учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов т. п.).

   В механизме местного самоуправления важное место принадлежит принципам  его реализации. Среди них:

   организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти;

   формирование  органов местного самоуправления непосредственно населением соответствующего муниципального образования;

   многообразие  организационных норм местного самоуправления;

   самостоятельность местного самоуправления в рамках решения  вопросов местного значения;

   возможность взаимодействия с органами государственной  власти при решении сложных вопросов жизнедеятельности муниципального образования;

   обеспечение государством правовых и организационных  гарантий местного самоуправления.

   Содержание  таких гарантий, равно как и  сущность основных полномочий органов местного самоуправления имеет вполне самостоятельное значение, поэтому рассматривается отдельно. 

   1. 2. Основные полномочия  местного самоуправления

   Основы  правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления установлены  Конституцией Российской Федерации (ст. 132)⁵, при этом нормы Основного Закона нашего государства совершенно четко определили две группы таких полномочий:

   1) собственные полномочия органов  местного самоуправления по самостоятельному  решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132);

   2) государственные полномочия, которыми  могут в соответствии с законом  наделяться органы местного самоуправления (так называемые делегированные полномочия).

   Более детально круг полномочий органов местного самоуправления очерчен в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

   Собственные полномочия органов местного самоуправления могут быть разделены на ряд групп в соответствии с основными сферами их деятельности:

   1) в сфере финансов и бюджета:

   формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

   установление  местных налогов и сборов (налога на имущество физических лиц, земельного налога и т. п.);

   определение размеров обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению

   2) в сфере управления муниципальной  собственностью:

   решение всех вопросов владения, пользования  и распоряжения муниципальной собственностью. К такой собственности относятся:

   муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, имущество  органов местного самоуправления, муниципальный жилищный фонд, муниципальные бюджетные и внебюджетные средства и т. п.; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов и иных ресурсов местного значения

   3) в сфере социального и культурного  развития муниципального образования обеспечение комплексного социально-экономического развития соответствующей территории; организация транспортного обслуживания населения, обеспечение населения услугами связи, а также решение многих подобных вопросов в интересах местных жителей.

   Что касается наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, то в соответствии с Федеральным законом⁶ этот процесс должен сопровождаться передачей им необходимых материальных и финансовых средств. Государственные органы, делегировавшие органам местного самоуправления часть своих полномочий, вправе контролировать их реализацию. Однако, в случае, если государственные полномочия не обеспечены соответствующими средствами, органы местного самоуправления могут отказаться от их выполнения и не несут ответственности за наступившие негативные последствия. Безусловно, наиболее эффективному осуществлению органами местного самоуправления своих прав и обязанностей способствует установление законодательством вполне определенных гарантий местного самоуправления. 

   1.3.Конституционно-правовые  основы местного  самоуправления⁷

   Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации ему гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти; запрещается ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления государственными органами и их должностными лицами.

   Важнейшей правовой гарантией местного самоуправления является судебная защита прав местного самоуправления. Субъектами обращения в суд могут быть как сами органы местного самоуправления и их должностные лица, так и граждане, проживающие на территории муниципального образования. Предметом обращения в суды общей компетенции или арбитражные суды могут быть, по общему правилу, решения (акты) органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Кроме рассмотрения исков о признании таких решений (актов) недействительными, суды обязаны рассматривать жалобы органов местного самоуправления на отказ соответствующего органа государственной власти зарегистрировать устав муниципального образования. И, наконец, суды рассматривают споры о том, является ли какое-либо действие (акт) органа государственной власти вмешательством в дела местного самоуправления.

   Компенсация дополнительных расходов, возникших  в результате необоснованных решений, принятых органами государственной  власти, возмещается местному самоуправлению также по постановлению судебных органов. При этом следует иметь  в виду, что право органа местного самоуправления на обращение в суд  с исковым заявлением о возмещении причиненного ущерба (расходов) не зависит  от того, был ли такой ущерб причинен решениями, принятыми в рамках закона или с его нарушениями, а также  реальными действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц.

   Сущность  запрета на ограничение прав местного самоуправления состоит в том, что  ни один государственный орган не имеет права вмешиваться в  деятельность органов и должностных  лиц местного самоуправления как  путем принятия решений вместо них, так и путем наложения запрета  на осуществление ими своих полномочий.

   Решения, принятые прямым волеизъявлением граждан, а также решения органов и  должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения всеми расположенными на территории соответствующего муниципального образования предприятиями, учреждениями и их организациями (независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм) и гражданами

   Следует отметить, что решения органов  и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены либо ими самими, либо признаны недействительными решением суда. Дополнительной гарантией обязательности решений органов и должностных лиц местного самоуправления является указание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ст. 44) на ответственность за исполнение или ненадлежащее исполнение таких решений.

   В качестве гарантии местного самоуправления выступает и особый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона (ст. 45) такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, их должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

   К гарантиям местного самоуправления следует отмести установленную Федеральным законом ответственность его органов и должностных лиц. Такую ответственность указанные субъекты несут перед: населением муниципального образования; государством; физическими лицами (гражданами); юридическими лицами.

   При этом основания ответственности  могут быть различными. Так, ответственность  органов местного самоуправления перед  населением наступает в результате утраты доверия населения. Условия и порядок такой ответственности определяются уставами соответствующих муниципальных образований.

   Основаниями ответственности местного самоуправления перед государством является нарушение  Конституции России, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных  законов, законов субъекта Федерации, а также устава муниципального образования.

   Такое нарушение должно быть установлено  решением суда. В случае, если суд определил деятельность органа местного самоуправления или его должностного лица несоответствующей Конституции России и другим правовым актам, то решение суда является основанием для рассмотрения органами государственной власти вопроса о прекращении их полномочий.

   Органы  местного самоуправления и их должностные  лица могут нести ответственность  перед государством за осуществление  отдельных, переданных им государством, полномочий, но только в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

   Основания и порядок привлечения органов  местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается соответствующими федеральными законами (кодексами) законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований⁸.

   Определенной  гарантией соблюдения органами местного самоуправления и их должностными лицами законодательства служит осуществление прокурорского надзора за исполнением ими Конституции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.

   Статья 130 Конституции Российской Федерации  подчеркивает:

   «I. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

   2. Местное самоуправление осуществляется  гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

   Местное самоуправление осуществляется только через выборы и при наличии  выборного органа, который создают  сами граждане для решения совместно  с населением местных вопросов. Органы местного самоуправления не входят в  систему государственной власти, но органы государственной власти обязаны оказывать содействие населению в осуществлении их прав на местное самоуправление, в том числе правовое, материальное, финансовое».

   Государственно-правовая система не заканчивается на уровне субъектов федерации. Местное самоуправление, как власть публичная, не может быть выведено из этой системы, а значит, и из системы федеративных отношений. Это отдельный уровень самостоятельного и непосредственного осуществления власти самим населением, без делегирования кого-либо в органы власти. Местное самоуправление наряду с государственной властью выступает нормой единой власти народа.

   Местное самоуправление осуществляется согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации в городах и сельских поселках. Местное самоуправление и муниципальная власть имеют свою собственность, свой бюджет и свои органы управления. Изменение границ местного самоуправления возможно только с согласия местного сообщества. Основные вопросы данного сообщества — здравоохранение, образование, обустройство народов и поселков и другие проблемы, имеющие местное значение — также решаются органами местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации закрепляет гарантии местного самоуправления, запрещая всякое его ограничение.

   Таким образом, конституционно-правовая система  Российской Федерации включает местное самоуправление в систему федеративных отношений, не нарушая ее равновесия⁹. Правовую основу местного самоуправления кроме Конституции Российской Федерации обеспечивает также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. После вступления России в Совет Европы существенное влияние на правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуправления оказывают основные принципы и положения Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в Российской Федерации в 1998 г.).

   Один  из основных принципов местного самоуправления — это принцип разграничения  полномочий вплоть до каждого гражданина и местного самоуправления. Игнорирование  этого принципа вызывает целый ряд  трудностей и создает противоречия в ходе организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

   Организационные основы местного самоуправления. Современное понимание государства уходит от имперско-царско-ханских традиций управления всем и вся из одного центра и одним человеком. Россия как сложносоставное государство имеет десятки специфических сфер, в которые государственная власть как организатор и гарант защиты интересов людей может не проникать. И здесь особую роль играет местное самоуправление.

   Корни самоуправления уходят в глубь веков, само государство возникло из самоорганизации местных общин. В России, стране общинной демократии, многие века основные вопросы решались на местном уровне. Князья фактически занимались сбором дани, внешней политикой и вопросами войны и мира. Впоследствии органы местного самоуправления — земства, сельские и иные советы — осуществляли свои функции, входя в централизованную систему государственной власти. В этом плане, может быть, и в современной России не стоило бы сразу «отрубать» местную власть от государственной, а разграничивать полномочия и выравнивать общественно-государственную систему местного самоуправления. Во многих государствах местное самоуправление указывает на локальный характер выполнения функций демократического государства. Мы пошли по англосаксонской модели организации местного самоуправления, но в худшем варианте, ибо там основную роль играет представительный орган местного самоуправления: «сильный совет — слабый мэр», а у нас модель: «кругом один мэр». Континентальная модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Достаточно работоспособной была в этом плане и «советская модель» местного самоуправления. Следовало бы обновить его содержание, принципы работы и сохранить.