Координационные механизмы в подготовке административного акта

Правительство Российской Федерации

Национальный  исследовательский университет

«Высшая школа  экономики»

Нижегородский филиал

Факультет права

Курсовая работа

по дисциплине

Административное  право

на тему:

Координационные механизмы в подготовке административного акта

выполнил студент группы 10Ю2

Петров А.И.

                                                                                                                                                                                                                                      Научный руководитель:

кандидат юридических  наук                                                                                                                                                                                                                                     

Михеева И.В.

Нижний Новгород

2012

Содержание

Введение

Общественные отношения  развиваются чрезвычайно быстро, что особенно заметно в наше время, во время технологического прогресса и перехода от индустриального общества к информационному. Это не может не находить отражения в законодательной базе, которая придает меняющимся общественным отношениям форму, охраняет и регулирует. Ввиду своей приближенности к гражданам и населению в целом, а также упрощенному алгоритму формирования нормотворческой базы, быстрее всего на изменения в общественных отношениях реагирует исполнительная власть. Результатом её деятельности является издание административного правового акта. Исполнительная власть представлена сложной структурированной системой государственных органов, которые, взаимодействуя друг с другом, издают межведомственные правовые акты. При этом следует учесть, что издаваемые таким образом акты, как нормативные, так и индивидуальные, значительно отличаются по цели,  форме, субъектам и процедурам принятия.

Изучение совместной деятельности органов исполнительной власти видится чрезвычайно актуальным. Это обусловлено административной реформой, реализуемой в нашей стране перманентно на протяжении последних 14 лет¹ и влекущей издание большого числа административных актов (в том числе внутриорганизационных), необходимостью решать сложные управленческие ситуации и принимать совместные решения органами исполнительной власти в рамках своей компетенции.

Особую актуальность и  новизну работе придает слабая освещенность исследуемого объекта в научной  литературе, отсутствие каких-либо эффективных моделей взаимодействия органов исполнительной власти в рамках производства по принятию административного акта по вопросам, в решении которых заинтересовано несколько ведомств. Объектом нашего исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе принятия совместного административного акта министерствами и иными государственными структурами системы исполнительной власти. Предметом исследования являются нормативно-правовые акты,  регламентирующие процесс создания административных актов, межведомственное сотрудничество в ходе реализации нормотворческой компетенции министерствами.

Целью работы является выявление особенностей, закономерностей, проблем, связанных с производством по принятию межведомственных правовых актов, предложение путей их решения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить несколько задач: выявить особенности правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти, рассмотреть алгоритм взаимодействия органов исполнительной власти в ходе создания междуведомственного административного акта, выявить проблемы реализации координационных механизмов в ходе подготовки административных актов на федеральном уровне, проанализировать региональную правовую основу функциональной деятельности региональных министерств и принятия межведомственных административных актов (на примере Нижегородской области).

Работа состоит  из введения, трех глав и заключения.

Особенности правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность в соответствии с нормами действующего законодательства (в широком понимании), которое включает федеральные и региональные законы, а также подзаконные акты, в т. ч. и акты министерств.

Успешное решение  задач и достижение поставленных целей такого масштабно организованного  механизма как государство возможно лишь при обеспечении слаженного взаимодействия всех структур и элементов данной системы, что достигается путем грамотного администрирования и выстраивания иерархии власти. Государственный менеджмент нас интересует лишь с точки зрения регламентации порядка взаимодействия органов исполнительной власти в процессе нормотворческой деятельности (как по горизонтали, так и по вертикали), поскольку последняя является сегодня основной функцией министерств, во всяком случае, федеральных².

Федеральная исполнительная власть в России представлена Правительством Российской Федерации, министерствами, службами и агентствами. Кроме того в структуре исполнительных органов существуют различные подразделения. В доктрине орган исполнительной власти определяется как государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредствам использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих³.

Взаимодействие органов исполнительной власти выражается в их сотрудничестве, которое осуществляется через координацию, консультирование, согласование в контексте подотчетности, в сотрудничестве, которое осуществляется в рамках решения конкретных управленческих задач. Основу, содержание, форму этого взаимодействие составляет система административно-правовых актов. Административные акты служат формой управленческого решения федерального органа исполнительной власти нормативного характера, и административные акты определяют порядок взаимодействия органов в ходе принятия комплексного межведомственного нормативного решения.

Термин «административный  акт» имеет ряд синонимов, употребляемых  в научной литературе. Это «акты  государственного управления», «акты  государственной администрации», «акты исполнительного органа власти». Современные ученые определяют административные акты, как правовые акты, регулирующие управленческие отношения или разрешающие конкретные управленческие дела (административно-правовые споры), изменяющие или устанавливающие новые правовые статусы субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемые субъектами публичного права в одностороннем административном порядке уполномоченными органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью решения задач публичного управления и осуществления управленческих функций⁴.

На сегодняшний  день ведомственное нормотворчество стало обычной практикой деятельности министерств и ряда служб. В тот же время единого правового акта, определяющего порядок взаимодействия органов исполнительной власти в рамках издания межведомственных правовых документов не существует. Есть лишь немногочисленные статьи в многочисленных регламентах и актах, регулирующих организацию и функционирование государственных структур, где прописан порядок сотрудничества и взаимодействия одной структурной единицы с другой.

В настоящее  время в соответствии с указом Президента РФ органы исполнительной власти делятся на две большие группы:

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации
2. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации⁵.

В связи с  тем, что министерства подчиняются  разным субъектам, то и структура  правовой основы деятельности каждого  министерства будет базироваться на правовых актах, отличающихся по субъекту их принятия. Так согласно ст. 2 Указа Президента № 314 функции федеральных органов исполнительной власти, управление которыми осуществляется Президентом РФ, определяются Указами Президента, а управление которыми осуществляет Правительство РФ – Постановлениями Правительства РФ.

Из анализа  норм, определяющих полномочия властных субъектов административного права, можно сделать вывод, что не получила широкого распространения практика принятия единых положений, определяющих функционирование и порядок осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти. Однако их функции и полномочия раскрываются в содержании множества административно-правовых актов принимаемых разными органами власти.

Например, Министерство внутренних дел имеет 11 регламентов⁶, принятых приказами самого министерства, которые подробным образом определяют предоставление государственных услуг, порядок проведения дактилоскопической регистрации, выдачи лицензий на приобретение оружия, регистрации автотранспортных средств, выдачи архивных справок и т.д. Непосредственно же внутренняя структура министерства, его задачи и функции, максимальная численность штата сотрудников и другие основы деятельности министерства определяются указами Президента Российской Федерации, который осуществляет руководство ими⁷.

Однако если рассматривать правовые основы функционирования органа исполнительной власти на примере  Министерства юстиции, то мы обнаружим  «Положение о Министерстве юстиции  Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313, где перечислены все полномочия рассматриваемого органа. Естественно, что это не единственный документ регламентирующий деятельность министерства, однако именно он перечисляет функции этого органа, содержит полный список его полномочий и определяет его внутреннюю структуру⁸. Таким образом, мы видим, что деятельность одного органа публичной власти регламентируется комплексом правовых актов.

Интересная  картина складывается с властными  структурами, функционирующими под  руководством Правительства Российской Федерации. Во-первых, большинство из них учреждены Указом Президента РФ⁹, где обозначена не только «миссия министерств»¹⁰, но и включены нормы, определяющие структурные и функциональные изменения. Это отражает определяющую роль первого лица Российской Федерации в функционировании органов исполнительной власти, находящихся под руководством Правительства РФ. Во-вторых, общие положения, полномочия и организация деятельности определяется Положениями, принятыми Правительством РФ¹¹. В-третьих, решение вопросов по реализации функций министерств, а также порядку и алгоритму оказанию государственных услуг, вытекающих из задач самой властной структуры, прописаны в регламентах, утверждаемых самими центральными отраслевыми органами¹². Например, «Регламент организации работ в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации по лицензированию деятельности по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса»  утвержден приказом Министерства промышленности и торговли РФ №148 от 18 марта 2009 года.

Таким образом, можно наблюдать феномен тройного регулирования деятельности органов, которые формально функционируют  под руководством Президента РФ, но фактически руководствуются положениями Правительства РФ и своими внутренними регламентами. Такая особенность как субъектная множественность в статутном регулировании федеральных органов исполнительной власти может создать дисбаланс, пробелы в общей системе правового регулирования их деятельности («У семи нянек дитя без глаза»).

Органы исполнительной власти составляют систему, элементы которой активно взаимодействуют друг с другом. Это также нуждается в нормативно-правовом регулировании и может выражаться в принятии межведомственных административно-правовых актов (на основании ст. 3 Постановления Правительства РФ №1009 от 13.08.1997 «Об утверждении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»).   Примером служит Приказ Минфина РФ, МВД РФ, ФСБ РФ от 07.12.1999 №89н/1033/717 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)»¹³. Конечно, принятие подобных административно-правовых актов подразумевает сотрудничество и координацию, которые реализуются в особом процедурном порядке, что представляет определенный интерес с точки зрения нормативной регламентации.

Подготовка административного  акта: правовая основа и алгоритм взаимодействия органов исполнительной власти

Межведомственные  административно-правовые акты принимаются в целях и в рамках обеспечения совместной деятельности, прежде всего, в решении вопросов, подведомственных нескольким министерствам. Взаимодействие органов исполнительной власти осуществляется на основании «Типового регламента взаимодействия органов исполнительной власти», утвержденного постановлением Правительства  Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30¹⁴. Процедура принятия административно-правовых актов межведомственного характера состоит из нескольких этапов: подготовка проекта, определение структуры, согласование с заинтересованными ведомствами и должностными лицами, подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта, направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это обязательно), официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу¹⁵.

Подготовкой проекта  занимается орган, выступивший с  инициативой принятия административного  акта. При этом руководитель федерального министерства, ответственного за подготовку административного акта, по соглашению с заинтересованными органами федеральной исполнительной власти, может создавать межведомственные рабочие группы. В их состав, как правило, входят руководители заинтересованных органов или их представители, что следует из ст. 2.6 «Типового регламента о взаимодействии органов исполнительной власти»¹⁶.

В то же время, как правило, для принятия решений по вопросам совместного ведения или межотраслевого характера, создаются координационные и совещательные органы. Целью координационных органов, которыми являются межведомственные комиссии или организационные комитеты, является «обеспечение согласованных действий при решении определенного круга задач»¹⁷. Совещательные органы, представленные советами, «образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящим рекомендательный порядок»¹⁸. Межведомственные комиссии возглавляются председателем или сопредседателем (руководитель или заместитель руководителя центрального отраслевого органа), действующими под руководством Президента РФ или Правительства РФ. В состав координационных и совещательных органов, формируемых на представительной основе, помимо лиц от соответствующих исполнительных органов, могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые имеют право совещательного голоса.

Образованию межведомственной комиссии предшествует разработка Положения органом, принимающим на себя организационно-техническое обеспечение. При этом в проекте Положения должны содержаться наименование и состав комиссии, цели ее создания, срока работы, а также списка лиц, принимающих участие в ее деятельности с указанием их должностного положения. На этом этапе регулирование процедуры принятия межведомственного акта «Типовым регламентом о взаимодействии органов исполнительной власти» заканчивается. Далее необходимо обращаться к «Правилам подготовки административных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно 3 статье этого документа после разработки проект подлежит согласованию с заинтересованными органами. Статья содержит перечень различных общественных отношений, изменение которых или воздействие на которые требует согласования с соответствующими им федеральными отраслевыми структурами. Так, например, проект нормативно-правового акта, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, что прямо прописано в пятом абзаце рассматриваемой статьи. Согласование происходит в тридцатидневный срок с момента подачи проекта соответствующему органу, причем, в случае непредставления документа подтверждающего согласие, замечания или его оценки проект считается одобренным.

Согласование  проекта оформляется визами, которые  содержат должность руководителя (заместителя  руководителя) федерального органа исполнительной власти, подпись визирующего, ее расшифровку  и дату. В случае принятия (подписания) проекта он отправляется в Министерство юстиции для регистрации. Однако, в случае, если есть разногласия по проекту, орган, осуществляющий его разработку, обязан обеспечить обсуждение указанного проекта с заинтересованными органами с целью поиска взаимоприемлемого решения. При этом проект нормативно-правового акта, по которому имеются неурегулированные разногласия по результатам согласительного совещания, может быть подписан и отправлен в Минюст для регистрации, но с обязательным уведомлением субъекта, чьи замечания были неучтены. Это дает возможность в случае необходимости обратиться к заместителю председателя Правительства, имеющему право приостановить регистрацию нормативно-правового акта и направить его на доработку, после которой, в случае отсутствия замечаний, он уже регистрируется.

Таким образом, можно увидеть тесное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в процессе принятия нормативно правовых актов по вопросам межотраслевого ведения, которое базируется на сложной процедуре принятия и регистрации. Несмотря на попытки упростить процесс обращения к процессуальным нормам производства по созданию совместного нормативно-правового акта, правовая регламентация этого производства остается несколько рассредоточенной. Сложные процедуры и запутанное законодательство, вместо повышения качества нормотворческой деятельности, снижают его. Это связано с тем, что процедуры согласования, предшествующие утверждению и регистрации нормативно-правовых актов, снижают, что естественно, мобильность единоначального органа (в данном случае министерств), оперативность принятия актов по вопросам межотраслевого ведения, что становится причиной нечеткого соблюдения всех процедур, порой исключения такой важной стадии как обсуждение проекта.

Анализ документов, на основании которых осуществляется межведомственное сотрудничество, изучение алгоритма производства по принятию межведомственного правового акта дает возможность выявить ряд проблем.

Во-первых, на федеральном  уровне, существует «Типовой регламент  взаимодействия органов исполнительной власти», который весьма поверхностно, модельно регулирует процесс создания и функционирования межведомственных комиссий. Это вызывает необходимость в создании других актов как руководства к действию каждой межведомственной комиссии. Соответственно одно производство по изданию одного совместного акта, осуществляется на основании нескольких нормативных актов. При этом акты, уточняющие «Типовой регламент», принимаются, как правило, в каждом ведомстве, без ссылок друг на друга, что затрудняет реализацию производства по принятию совместных управленческих решений несколькими органами и вносит дисбаланс в координационный механизм реализации согласований и учета мнений заинтересованных в принятии межведомственного административного акта властных субъектов.

Во-вторых, встает проблема реализации принципа законности и гласности, для решения которой требуется принятие мер по устранению ряда промежуточных трудностей. Так, вопрос соблюдения законности кроется в недоступности ряда административных актов для граждан. И дело здесь даже не в том, что их нет или они закрыты под грифом «секретно», а в том, что они есть, да еще и в свободном доступе, но чрезвычайно сложны для поиска, особенно, если неизвестно точное название документа. Например, на сайтах некоторых министерств отсутствует поиск документов, которые представлены просто в виде списка на нескольких десятков страниц как, например, у Министерства природных ресурсов и экологии¹⁹.

Следующей проблемой является издание разными структурами одного уровня разных видов административно-правовых актов. Например, Министерство здравоохранения РФ издает приказы, указания, постановления, инструкции, а Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций лишь приказы и указания²⁰, что, во-первых, не соответствует закрытому перечню видов нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ № 1009), и в некоторой степени нарушает системность административно-правовых актов, их связь с уровнем ведомства в иерархии органов исполнительной власти.

Важным недостатком, на наш взгляд, является и фактическое отсутствие гласности в деятельности межведомственных комиссий. Например, достаточно трудно найти документы о результатах деятельности межведомственной комиссии по вопросам развития  и функционирования государственной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Федерации».

Одной из проблемных сторон деятельности межведомственных комиссий является низкий уровень ответственности как инициатора, подготовившего проект, так и органов его принявших. Совместная, «согласительная» процедура принятия проекта административного акта нивелирует ответственность. Максимальная санкция для разработчиков «некачественного» проекта административного акта – неодобрение без каких-либо юридических последствий, что может предполагать потенциально высокую степень коррупцеемкости принятых актов.

Присутствует низкая степень изученности и разработанности проблемы межведомственного сотрудничества в науке, что довольно странно, если учесть весь объем вопросов, возникающих в рамках данного производства и отсутствия на них ответов в официальных источниках.

Таким образом, перед законодателем,  нормотворческими органами, правоведами встает задача подробной оценки сложившейся ситуации, выявления способов ее разрешения и создания программы их реализации.

Этому может способствовать создание системы унифицированных регламентов для разных видов производств, содержащих в себе поэтапный алгоритм их осуществления с установленным перечнем всех необходимых  документов и правилами их оформления. На наш взгляд, это значительно повысит уровень законности. Ведь с одной стороны, действия будут осуществляться строго по заранее установленным правилам, а с другой стороны, упрощается процесс поиска, формирования и использования правовой базы, что делает ее более доступной для заинтересованных граждан.

Кроме того, важно создание электронных порталов межведомственных комиссий с установленной периодичностью опубликования отчетов по проделанной работе, что позволит обеспечить высокий уровень гласности,  а значит, повысит законность принимаемых решений и уровень их соответствия конституционным принципам, ответственность комиссий за принимаемые акты. Это не только компенсирует недостатки коллегиальности принимаемых решений, но и повысит качество решений, снизив уровень коррупцеемкости принмаемых межведомственных актов.

Высказанные рекомендации могут оптимизировать работу межведомственных комиссий, позволят повысить ответственность госслужащих за принимаемые ими решения, снизить уровень коррупции, облегчить проверку административных актов на стадии регистрации. Это в свою очередь уменьшит нагрузку на  Министерство юстиции и сделает более эффективной работу административно-исполнительного аппарата управления по вопросам, требующим совместного решения.

Координационные механизмы  в принятии административных актов органами исполнительной власти субъектов РФ (на примере Нижегородской области)

При рассмотрении административного  производства по принятию межведомственных правовых актов или иных актов несколькими министерствами или ведомствами, связанными не только горизонтальными, но и вертикальными связями, следует учитывать следующее. В систему органов исполнительной власти в Российской Федерации помимо федерального уровня входит и региональный, более тесно связанный с гражданами и муниципальной властью, что делает данное производство привлекательным для исследования с практической точки зрения.

Во-первых, принятие совместных или межведомственных правовых актов это важнейшая составляющая не только формирования нормативно-правовой базы ведомств, но и необходимая стадия ряда административных производств по санкционированию («узакониванию») возникающих отношений между гражданином и государством. Также это один из элементов реализации целевых региональных программ (например, областной целевой программы «Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2012-2014 годы»²¹).

Во-вторых, следует учесть, что межведомственные комиссии, создаваемые для принятия административно-правовых актов на сегодня распространены лишь в деятельности правоохранительных органов, специфика функционирования которых не может исключить обсуждения межведомственных проектов силовых структур, а также создания целевых временных коллегиальных совещательных органов по срочным поручениям Правительства.

В-третьих, как правило, результатом  каждого административного производства является принятие правового акта с визой одного ведомства, не смотря на то, что сам процесс базировался на череде процедур, выполняемых разными органами, организационно связанными горизонтально (реже вертикальной или диагональной связями).

В-четвертых, доминирующей формой актов управления на региональном уровне являются индивидуальные акты управления, что связано с непосредственной близостью органов исполнительной власти регионов с гражданами и оказанием публичных услуг, которые связаны с производством актов индивидуального характера. Таким образом, в данной главе под административным актом следует понимать акт управления как нормативного, так и индивидуального характера.

Учитывая тот  факт, что любое значимое для административного  процесса решение оформляется административно-правовым актом, имеющим юридическую силу, то практически каждую форму взаимодействия органов исполнительной власти, результатом которой будет издание нормативно-правового акта, можно считать сотрудничеством (даже если речь идет о консультировании) в принятии межведомственного правового акта, даже если сам документ будет формально принят и утвержден лишь одним структурным государственным подразделением. Для подтверждения этого тезиса можно привести несколько примеров.