Оглавление 
 
 
 
 

Введение

      Актуальность  темы.

      Политическая  и бюрократическая коррупция  рассматривается сегодня как  одно из самых важных препятствий  для политического и экономического развития, и за последние годы количество исследований причин и средств борьбы с коррупцией быстро увеличивается.

      Реформа государственной службы и изменение  модели управления на постсоветском  пространстве способствовали росту  коррупционных преступлений на фоне глубокой трансформации экономичных  отношений, тотальной приватизации и формирования новых социальных групп.

      На  сегодняшний день большинство российских и зарубежных исследователей коррупции  достаточно аргументировано рассматривают  ее как синтетическое понятие, имеющее  не только правовое, криминологическое, но и социально-общественное, а также политэкономическое значения.

      Понятие коррупции в общественно-социальном значении является наиболее широким, из него могут быть вычленены отдельные  составляющие. Так, например, одна из целей  коррупции заключается в получении  различного рода выгод, благ и преимуществ, большая часть из которых носит материальный характер. Но достижение целей нематериального характера, например, касающихся захвата, удержания, укрепления и перераспределения власти невозможно без материальной основы, т. е. без ресурсного обеспечения. Следовательно, одним из важнейших аспектов коррупции является вопрос об отношении к собственности любой формы, в том числе материальным ресурсам общества и государства, ее захвата, использования, распоряжения ею, то есть политэкономическии аспект. При этом способы получения доступа к собственности, ресурсам могут быть как формально правомерными, так и прямо нарушающими закон.

      Можно предположить, что в политэкономическом значении коррупция представляет собой  нелегитимное присвоение и реализацию права собственности либо его отдельных сторон публичными должностными лицами в отношении собственности любых форм, общественных ресурсов в личных, узкогрупповых или корпоративных интересах путем использования имеющейся у них власти.

  ХАРАКТЕРИСТИКА КОРРУПЦИИ В РОССИИ

1.1. Понятие коррупции

      Сама  коррупция может с одинаковым основанием рассматриваться и в  рамках процесса теневизации, и в  рамках криминализации¹.

      Хотя  в современной политической науке  трактовка понятия "коррупция" в целом не отошла от вариантов, представленных в римском праве² или присутствующих в обыденном сознании людей³, однако единое определение его отсутствует.

      Как отмечают исследователи, понятие "коррупция" применительно к политике употреблял еще Аристотель, определяя тиранию  как коррумпированную (неправильную, "испорченную") форму монархии.⁴ Правоведы считают, что в Римском праве термин "коррупция" появился путем сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, нарушать, отменять⁵. Из этих двух слов образовался самостоятельный термин "corrumpere", который предполагает участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является "порча", "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества".⁶ Н. Макиавелли определял коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах.

      Одно  из наиболее коротких определений принадлежит  Джозефу Сентурия (Joseph J. Senturia): злоупотребление публичной (государственной) властью ради частной выгоды. При этом, подчеркивает автор статьи о коррупции изданного в Германии словаря, остается открытым, относится ли это деяние к разряду законных или противозаконных, задевает ли оно общественное мнение, подрывая чувство справедливости, или имеет измеримые последствия (ориентация на общее благо или, напротив, ущерб общественному благосостоянию), имеет ли нематериальный результат (утрата доверия).

      На  мой взгляд, данное «узкое» определение (упоминаемое также экспертами ООН и Всемирного Банка) является наиболее адекватным для политической науки. К коррупционным действиям относят кражу, хищение или присвоение государственной собственности должностными лицами.

      На  более "широкой" трактовке коррупции настаивают эксперты междисциплинарной группы по коррупции в Совете Европы. С их точки зрения, коррупция - "взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном и частном секторе, и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других"⁷. Принципиальное отличие этих двух подходов связано с определением субъекта коррупционной деятельности: во втором случае учитывается коррупционная деятельность не только должностных лиц. Абсолютно неправомерным, на наш взгляд, является убежденность некоторых исследователей в том, что такая ситуация разрушает общество, в то время как в первом случае "речь идет о преступных действиях лишь отдельных лиц"⁸. Совершенно очевидно, что именно распространенная коррупционная практика в высших элитарных группах, облеченных властными полномочиями, самым негативным и провоцирующим образом сказывается на распространении так называемой "бытовой" ("функциональной") коррупции. В любом случае при развитии коррупционной политики личные интересы оказываются на первом месте по сравнению с государственными, при этом реализация неправомерных решений сопровождается, с одной стороны, секретностью, а, с другой стороны, настойчивым стремлением прикрыть противоправную деятельность каким-либо юридическим обоснованием. Фактически речь идет о неформальном договоре между сторонами, одна из которых заинтересована в принятии какого-либо решения, а вторая имеет ресурсы для влияния на его принятие.

      Международные нормативно-правовые акты по-разному  подходят к вопросу об определении  коррупции. В некоторых случаях это обусловлено особенностями предмета их регулирования.

      Так, в Кодексе поведения должностных  лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., говорится, что понятие  коррупции должно определяться национальным правом. В качестве ориентира в Кодексе дается примерное определение коррупции - выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействия в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме, в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных интересов, так и без их нарушения. Исходя из специфики правового статуса и должностных возможностей лиц, чью деятельность призван регулировать рассматриваемый Кодекс, можно согласиться с подходом его авторов, при котором они ограничивают понимание коррупции продажностью, так как иные формы коррупционных нарушений таким лицам, в большинстве своем, не присущи. Между тем существует значительное множество форм коррупции, не попадающих под указанное определение.

      По  большей части международные документы, носящие нормативно-правовой характер, точного, канонического определения коррупции не содержат. Вместо этого содержится перечень коррупционных правонарушений, подлежащих криминализации.

      В Страсбургской конвенции 1999 г. "Об уголовной ответственности за коррупцию" глава II "Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне" предусматривает следующее понимание коррупции:

• активный подкуп национальных и иностранных публичных лиц, членов публичных собраний, равных им лиц в частном секторе, международных организациях, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, т. е. приготовление и дачу взятки либо любого преимущества нематериального характера государственному служащему любого ранга (ст. 2);
• продажность таких лиц, именуемых "публичными должностными лицами", включающая наряду со взяточничеством иные формы умышленного "испрашивания" или "получения" ими "какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или общения такого преимущества (ст. 3)". В той же главе предлагается криминализировать "злоупотребление влиянием в корыстных целях", схожее с посредничеством, отмывание преступных доходов от коррупционных преступлений и связанные с ними правонарушения в сфере бухгалтерского учета.

      Помимо  более широкого, по сравнению с  отечественным правом, списка субъектов  коррупционных правонарушений, а  также выходящего за рамки дачи и  получения взятки понимания "продажности" и "подкупа", Страсбургская Конвенция не исключает уголовной ответственности за коррупционные преступления для юридических лиц.

      Конвенция Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" (1999 г.), в отличие от других рассматриваемых  международных нормативных правовых актов (в целях самой Конвенции), определяет коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или их обещания. Указанные признаки обусловлены тем, что положения Конвенции направлены на защиту интересов лиц, которым причинен вред от коррупции. Случаи, при которых в результате коррупционного акта интересам конкретных физических или юридических лиц не причиняется гражданско-правовой вред, под ее юрисдикцию не попадают. Несмотря на то, что в Конвенции отсутствует точное определение "публичного должностного лица", из смысла ст. 5 следует, что такие лица могут представлять не только государство, но и иные стороны, не являющиеся государством или его органами, т. е. коммерческие и иные организации, включая международные. Узость сферы применения данной Конвенции не дает возможности рассматривать ее определения как универсальные, пригодные для иных отраслей права или понимания общественно-социальных, политэкономических аспектов коррупции.

      Конвенция ООН "Против транснациональной организованной преступности" также предлагает меры по криминализации коррупционных  преступлений. Согласно Конвенции (ст. 8) уголовно наказуемыми могут быть подкуп, продажность национальных и иностранных публичных должностных лиц или международных гражданских служащих в интересах этих или иных физических и юридических лиц, а также соучастие в этих преступлениях. Рассматриваемая Конвенция, в отличие от Страсбургской (1999 г.), не устанавливает специально ответственность за приготовление публичных должностных лиц к вымогательству или принятию какого-либо неправомерного преимущества, а также не требует обязательного распространения указанных деяний на частный сектор. Определение содержания публичного должностного лица она оставляет на усмотрение государств-участников, одновременно передавая им право признания в качестве уголовно наказуемых других форм коррупции.

      На  этапах подготовки конвенции ООН  против коррупции страны-участницы продемонстрировали различный подход к пониманию коррупции. Так, перуанская делегация предложила понимать под коррупцией подкуп, продажность должностных лиц и использование ими своего влияния для этих целей, а также воздействие со стороны таких лиц на частных лиц в целях выполнения теми "неправомерных или незаконных деяний" (например, подкуп избирателей и т. д.). Представители Филиппин предложили рассматривать коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц, а также соучастие в этом в любой форме, в том числе в целях сохранения или получения власти (политическая коррупция). Иной подход продемонстрирован пакистанской стороной. По ее мнению, коррупция - более широкое понятие и включает в себя обогащение публичных должностных лиц или близких к ним узких групп за счет использования вверенных им государственных средств, своих служебного положения и имеющегося статуса в связи с занимаемой должностью, взяток и любых других коррупционных действий.

1.2. Причины коррупции

      Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е в работах американских экономистов неоинституционального направления. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т.д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации. 

        В современной экономической  науке принято отмечать множественность  причин коррупции, выделяя экономические,  институциональные и социально-культурные факторы. 

      Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных  служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где  у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям. 

      Институциональными  причинами коррупции считаются  высокий уровень закрытости в  работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих. 

      Социально-культурными  причинами коррупции являются деморализация  общества, недостаточная информированность  и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих». 

        В тех странах, где действуют  все три группы факторов (это,  прежде всего, развивающиеся и  постсоциалистические страны), коррупция  наиболее высока. Напротив, в странах  западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная. 

        Для объяснения причин и сущности  коррупционных отношений экономисты  обычно используют модель «поручитель  (принципал) – исполнитель (агент)  – опекаемый (клиент)»

1.3. Формы коррупции

      В современной политической науке  проводится различие между "крупной  коррупцией" (grand corruption) и "мелкой коррупцией" (репу corruption).

      Мелкая  коррупция (также называемая административной коррупцией) включает главным образом, взятки. Ведущий исследователь проблем коррупции и власти, проф. Сузан Розе-Акерман различает следующие виды взяток:

1. взятки, которые очищают рынки от избыточного спроса (в случае нормированной «карточной» системы);
2. взятки как материальные вознаграждения для должностных лиц;
3. взятки для снижения затрат;
4. взятки, разрешающие преступную деятельность (полицейская защита, запугивание и организованная преступность).

      Распространенность  мелкой коррупции рассматривается  как признак серьезной дисфункции в обществе. В странах бывшего СССР во время социалистического периода, "блат" и мелкое взяточничество были обычным делом, но социальные связи, и социальное положение были важнее, чем наличные деньги.

      Крупная коррупция (также называемая коррупцией на высшем уровне) - не признак, а ключевой детерминант институциональных и стратегических результатов. Несмотря на некоторую схожесть с мелкой, данный вид коррупции отличается теми последствиями, которые она оказывает на принятие политико-государственных решений.

      В настоящее время наукой сделан значительный шаг в изучении коррупции. Указанное стало возможным в силу того, что отечественная правовая мысль преодолела ту точку зрения, по которой коррупция сводилась к банальному взяточничеству. Отказавшись от привычного инструментария, используемого законодательством, такого как "взятка", "злоупотребление", "превышение" и т. д., большая часть ученых и практиков пошла по конвенциональному пути, т. е. пути уяснения сути явления с помощью единого подхода к методологии его изучения, достижения согласия по наиболее ключевым моментам.

      В целом, обобщая вышесказанное, можно  отметить тот факт, что в современной  отечественной науке можно говорить о наличии, по меньшей мере, четырех  основных направлений изучения коррупции  и коррупционной преступности как специфичного отрицательного (негативного) социально-правового явления, поразившего и разлагающего органы государственной власти и местного самоуправления и их представителей:

1. как одного из обязательных структурных элементов другого негативного социально-правового явления - организованной преступности;
2. как одного из относительно самостоятельных и наиболее вредоносных по своим социальным последствиям видов экономической преступности (криминального предпринимательства);
3. как одного из самостоятельных ненасильственных видов преступности в политической сфере жизни общества (политическую коррупцию);
4. как самостоятельного и довольно распространенного вида преступности и/или формы девиантного (отклоняющегося) поведения должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления⁹.

      В рамках обозначенных научных направлений  отечественными и зарубежными исследователями  на основе различных объективных  и субъективных критериев происходит выделение, анализ и изучение различных  видов, форм и сфер проявления коррупции и коррупционной преступности в современном российском обществе и за рубежом.

      В зависимости от инициатора коррупционных  отношений отечественные специалисты  выделяют "коррупцию снизу" - коррупцию, инициируемую подчиненным в отношении  руководителей, и "коррупцию сверху" - коррупцию, инициируемую руководителем в отношении своих подчиненных¹⁰.

      Отечественные и зарубежные исследователи в  зависимости от основных функций, реализуемых  государственными и муниципальными органами, в которых коррупция  активно существует (развивается) и проявляется, выделяют:

• коррупцию в исполнительных (правительственных и муниципальных) органах власти (административную коррупцию);
• коррупцию в законодательных (представительных) органах государственной власти (парламентскую коррупцию);

      По  национальному составу участников коррупционных отношений отечественные  специалисты выделяют транснациональную (международную), то есть направленную на монополизацию отношений в  той или иной сфере в рамках мирового сообщества, и внутригосударственную коррупцию, то есть коррупцию, получившую распространение на территории отдельных государств или в конкретных национальных обществах.¹¹

      Некоторые отечественные исследователи по глубине поражения правосознания  властвующей политической элиты  и форме проявления коррупции в современном российском обществе разделяют ее условно на:

• "светлую", то есть коррупционное поведение, не сопряженное с нарушением обязанностей по службе, которое зачастую проявляется в виде взятки-благодарности за оказанную услугу;
• "серую", то есть коррупционное поведение, сопряженное с совершением правонарушений по службе;
• "черную", то есть коррупционное поведение, сопряженное с совершением должностных (служебных) преступлений или связанное с соучастием в организованной преступной деятельности¹².

      Отдельные зарубежные специалисты, исследующие  феномен проявления и распространения  коррупции в различных сферах общественной деятельности, в зависимости  от степени активности поведения  субъектов коррупционного правонарушения выделяют "активную коррупцию" - активный подкуп и "пассивную коррупцию" -пассивный подкуп¹³.

      В зависимости от сфер проявления коррупции  внутри общества современные отечественные  исследователи выделяют следующие  виды коррупции:

• бытовую коррупцию, то есть вымогательство чиновником денег или материальных ценностей с населения;
• деловую коррупцию - то есть плату предпринимателями денежных средств чиновникам по делам своей фирмы;
• административную коррупцию - то есть вымогательство денег или имущества чиновниками с предпринимателей;
• "захват государства" - то есть покупка бизнесменами властных решений в своих интересах или интересах своих предприятий;
• "захват бизнеса" - то есть противоправное, корыстное установление чиновниками контроля над фирмами в целях получения дополнительного источника дохода¹⁴.

      Таким образом, коррупция - общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения.

  Проблемы борьбы с коррупцией в нефтегазовом бизнесе

2.1. Состояние, динамика и структура коррупционной преступности

      В Табл. 1.1 представлена общая динамика коррупционной преступности - совокупное количество коррупционных преступлений, равное сумме зарегистрированных преступлений всех указанных составов в каждом году. 1990 г. является базовым и данные этого года приняты за 100%.

Таблица 1.1

Динамика  коррупционной преступности в России

      Мы  видим, что в 1991-1995 гг. наблюдался резкий спад (максимально - свыше 15% в 1993 г.) регистрируемой коррупционной преступности. Как  не парадоксально, этот спад отражает не уменьшение, а рост криминальных угроз национальной экономической  безопасности. Этому способствовала совокупность нескольких факторов: в первую очередь - несовершенство правовой системы, затем - передел собственности, проводимый якобы для создания «класса эффективных собственников» под лозунгом «цель оправдывает средства». По  сути, были легализованы деяния, ранее относившиеся к экономическим правонарушениям (включая преступления). Все это шло на фоне «реформирования» аппарата управления, правоохранительной системы, больше походившего на развал. Разрушающаяся система едва успевала реагировать на наиболее опасные виды корыстно-насильственной преступности и не могла должным образом противодействовать коррупции. Вследствие этого, несмотря на фактическое расширение коррупционной преступности, ее регистрируемая часть неуклонно снижалась.¹⁵

      После 1996 г. наметился рост количества учтенных преступлений данного вида. Это стало следствием определенной активности правоохранительных органов в преддверии президентских выборов и желания нового руководства продемонстрировать свою профессиональную пригодность. Усилившаяся на тот момент борьба старой и новой «элиты» за власть в центре и на местах нередко сопровождалась возбуждением уголовных дел в отношении представителей «проигравшего противника». Несомненную роль сыграло и общественное осознание угрожающих масштабов коррупции, заставившее власти активизировать борьбу с коррупционной преступностью.

      К этому времени и правоохранительные органы смогли накопить некоторый опыт раскрытия и расследования этих сложных по доказыванию преступлений. В незначительной степени увеличение регистрируемых преступлений названной группы связано с криминализацией УК РФ ряда новых деяний: воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169); регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); злоупотребление полномочиями (ст. 201); коммерческий подкуп (ст. 204) и незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289). Из-за малых величин нами не учтены криминализированные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ преступления, предусмотренные в УК РФ ст. 285-1 (нецелевое расходование бюджетных средств) и ст. 285-2 (нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов).¹⁶

      Темпы прироста общей преступности, на которую  действовали те же факторы, что и  на коррупционную ее составляющую, возросли с 30% (1997 г.) до 61% (2001 г.). В ее структуре значение коррупционной преступности варьировалось от 1,65% (1993 г.) до 2,96% (1990 г.), средняя цифра составила 2,31%, что крайне мало с точки зрения реального масштаба коррупции. С 2002 г. темпы прироста регистрируемой коррупционной преступности превышают аналогичные показатели преступности в целом.