Механизм государства. 29

Введение

Актуальность темы исследования. Актуальность работы связана в первую очередь с тем, что современный государственный аппарат в России проходит стадию реконструкции, становления и развития. В это время очень важно осознание обществом места и роли всех органов государственного аппарата в управлении государством, конкретизации и разделения их полномочий. А с выдвижением общегосударственной цели - создания правового государства, этот вопрос и его проблематика привлекает пристальное внимание отечественных теоретиков права.

Степень разработанности темы. Нельзя не согласиться с мнением российского государствоведа начала ХХ в.А. Паршина о том, что без глубокого и всестороннего понимания природы и сущности государства, без представления о том, как оно функционирует и каков его механизм, практически невозможно грамотное и квалифицированное управление им, а значит - руководство обществом, так как именно современное правовое государство выступает как механизм согласования неизбежно различных потребностей и интересов граждан и их организаций в целях обеспечения общего блага, выражает мировоззрение и представляет всех членов общества¹.

В середине восьмидесятых годов двадцатого века Россия вступила в период реформ, которые коснулись всех сфер жизни  общества. Изменились многие принципы жизни общества, появились новые  идеологические основы функционирования, устройства, развития государства, сформировался  новый тип государственного механизма. Появились или приобрели новое  значение такие органы государственной  власти, как Президент Российской Федерации (далее РФ), Федеральное  собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ. Одной из базовых концепций  построения нового государства стала  теория разделения властей, которая  была закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 года.

Объект и предмет  исследования. Объектом исследования является механизм государства и его структура. Предмет исследования являются теоретические разработки ученых - государствоведов, изучающих механизм государства, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие структуру государственного механизма РФ.

Цель и задачи исследования. Основной целью данной работы является рассмотрение понятия механизма государства, принципов организации и деятельности государственного аппарата, характеристика основополагающих принципов теории разделения властей и построения правового государства.

Для достижения цели исследования выделяются следующие  задачи:

• рассмотреть понятие, признаки и структуру механизма государства;
• проанализировать основные принципы организации и деятельности государства;
• дать характеристику государственного аппарата и проанализировать классификацию органов государства РФ;
• определить основные характеристики правового статуса организационных форм государственных учреждений РФ;
• рассмотреть понятие и функции материальных средств в контексте представлениях их элементом государственного механизма.

Структура работы. Работа состоит из ведения, четырех параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

§ 1. Понятие  и структура механизма государства

Прежде  чем рассмотреть понятие "механизм государства" и выявить основные подходы по его определению, следует  ещё раз остановиться на понятии "государство". Следует отметить, что в научной литературе существуют различные точки зрения по вопросу  определения государства, но эта  дискуссия не ставит под сомнение тот факт, что современное правовое государство призвано быть гарантом стабильности, безопасности для своих  граждан, обеспечивать упорядоченность  и организованность общественных отношений, признание и полное понятие в  качестве высшей ценности человеческой личности, ее прав и свобод, что должно реализовываться в деятельности всего механизма государства  в целом.

Государство представляет собой реально действующий  механизм, проявляет себя как система, совокупность специальных органов, коллективов людей, осуществляющих управление делами общества от его  имени и в пределах предоставленных  полномочий. Такие коллективы действуют  постоянно и, как правило, на профессиональной основе, что выделяет их из общества и ставит над обществом. Граждане могут принимать то или иное участие  в делах государства, но в конечном итоге оно, его органы несут персональную ответственность за эффективность  своей работы.

Подобная  система государственных органов, профессиональных коллективов и  называется механизмом государства. Следовательно, механизм государства - это система  государственных органов, осуществляющих государственную власть, и обеспечивающих реализацию функций государства. ²

Механизм  является важнейшим неотъемлемым элементом  любого государства. Механизм - одно из проявлений государства. Слово "механизм" выбрано для того, чтобы показать, что государство проявляется  во множестве государственных органов, учреждений, связанных иерархической  подчиненностью, которые правомочны совершать действия от имени государства. Механизм - взаимосвязанное целое, это  та реальная организующая материальная сила, опираясь на которую, государство  действует, властвует, проявляет себя во вне. Механизм олицетворяет государство, в нем выражена сущность государства. Без механизма государство не существует. Государственная деятельность не должна носить стихийный характер. Только функционирование специальной  системы органов и учреждений, входящих в государственный механизм, позволяет организованно и эффективно реализовывать задачи и функции  государства, его предназначение в  обществе. Государственный механизм является важным и необходимым атрибутом любого государства, его "материальной субстанцией" и физическим воплощением государственной власти"³.

Следует отметить, что в юридической науке  понятие "механизм государства" обычно употребляется как синоним понятию "государственный аппарат", хотя существует точка зрения, согласно которой под государственным  аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого  властными полномочиями, а в понятие "механизм государства" включаются наряду с государственным аппаратом  еще и государственные учреждения и организации, а также "материальные придатки" государственного аппарата (вооруженные силы, милиция, уголовно-исполнительные учреждения и т.д.), опираясь на которые  государственный аппарат действует.

Существует  научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства  понимаются все органы государства  в статике, а под механизмом государства - те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят прежде всего о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства - непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи  между собой в процессе осуществления  тех или иных функций государства⁴.

В научной  литературе уже обращалось внимание на многообразие понимания механизма  государства, анализировались его  организация и функционирование, структура, принципы построения в России и зарубежных странах, однако проблема выработки единого определения  данного института в отечественной  юридической науке до настоящего времени остаётся актуальной. До настоящего времени одними из самых распространенных концепций понимания механизма  государства в юридической науке  являются узкий и широкий подход в аспекте соотношения терминов "механизм государства" и "государственный  аппарат". Узкий подход базируется на взглядах советских правоведов 60-х-80-х  гг. ХХ в. о тождественности государственного механизма и аппарата.

В частности, по мнению Л.И. Спиридонова механизм государства - это система его  органов, "посредством которых  оно осуществляет государственную  власть и реализует свои функции"⁵. Данную точку зрения об идентичности понятий "механизм государства" и "государственный аппарат" разделяют Н.И. Матузов, В.И. Новоселов, В.Н. Хропонюк и ряд других. В частности, многие считают, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма. При этом широкая трактовка государственного аппарата означает, что в него включаются все, а не только исполнительные органы власти, узкая - основывается на утверждении В.И. Ленина, что под государственным аппаратом "разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество". Таким образом, узкая трактовка понятия государственного аппарата не охватывает законодательные и судебные органы государства⁶.

Сторонники  второго подхода - широкого - включают в механизм государства помимо государственного аппарата другие составляющие, диапазон которых достаточно многообразен. Общим  в этих взглядах является то, что  проводится различие между государственным  механизмом и аппаратом, причем первый предстает как более широкое  по объему понятие. Например, М.Н. Марченко отмечает, что в научной и учебной  литературе зачастую "государственный  механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов"⁷. Так, в частности, М.И. Абдулаев и С.А. Комаров полагают, что механизм государства представляет собой систему государственных организаций, посредством которых реализуется государственная власть, и включает в себя государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия⁸.В. В. Лазарев и В.С. Афанасьев утверждают, что государственный механизм - это законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п.) ⁹. Так как в Российской Федерации правоохранительные органы и вооруженные силы относятся к органам исполнительной власти, то по многочисленному мнению, они входят в структуру механизма современного Российского государства, но являются лишь отдельными его элементами. В демократическом правовом государстве, в отличие от тоталитарного и авторитарного, их роль в государственном механизме должна подчиняться общей тенденции по охране и защите личности, реализации ее прав и свобод, обеспечению ее безопасности. В данных условиях эти структуры не являются какими-либо основными, базовыми, что предопределяло бы необходимость особого выделения их в определении и структуре механизма современного государства РФ.

В последние  годы в правовой литературе обращают на себя внимание представляющие научный  интерес исследования, критикующие "узкую" и "широкую" концепции  определения государственного механизма. В их основе лежит попытка рассматривать  механизм государства в динамике, во взаимоотношении между собой  его составных частей. Такой подход получил название функционального. Одним из первых данную позицию выразил  Г.А. Мурашин, который еще в 1972 году писал: "Механизм государства употребляется наряду с термином "государственный аппарат", однако, лучше определяется суть этого явления. не в статике, а в движении"¹⁰. Наиболее последовательно эта позиция была аргументирована Э.П. Григонисом, который обращался к лексическому значению слов "аппарат" как совокупности учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления, и "механизм" как системы, где движение одного вызывает движение другого, и пришел к следующему выводу: понятия "государственный аппарат" и

"государственный  механизм" лежат в разных плоскостях  и соотносятся между собой  как вещь, находящаяся в покое,  статике (государственный аппарат), и та же вещь, находящаяся в  движении, в динамике (механизм государства). Само понятие механизма государства  Э.П. Григонис определяет как "функционирование, действие органов государства", что выражается в определенных способах, принципах функционирования системы государственных органов (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой его отдельных частей¹¹.

Приведенный обзор различных подходов к решению  проблемы определения понятия механизма  государства РФ позволяет сделать  некоторые выводы. Во-первых, единое понимание механизма государства  в современной отечественной  юридической науке на сегодняшний  день до конца не выработано. Во-вторых, по данному вопросу существуют три  наиболее распространенные точки зрения: механизм государства - это система  государственных органов (понятия "механизм государства" и "государственный  аппарат" тождественны); механизм государства - это совокупность не только органов  государственной власти (законодательных, исполнительных, судебных), но и государственных  организаций, предприятий, учреждений (учебных, научных, лечебных и иных), а также так называемых "материальных придатков" (армии, правоохранительных органов, исправительно-трудовых учреждений и др.); механизм государства - это функционирование, действие органов государства, их динамика.

Резюмируя вышеизложенное, можно дать следующее  определение: механизм государства - это  система властных государственных  органов, вооруженных сил и других силовых структур, государственных  учреждений и предприятий во взаимодействии, осуществляющих функции государства¹². Как любая реально функционирующая система, механизм государства обладает рядом характерных признаков:

представляет  собой совокупность взаимосвязанных  между собой государственных  органов (законодательных, исполнительных, судебных, надзорных, силовых и др.);

его целостность  обеспечивается едиными целями и  задачами. Именно цели и задачи объединяют столь разные государственные подразделения  в единый организм, ориентируют их на решение общих проблем, направляют их энергию в определенное позитивное русло;

его основным элементом выступают государственные  органы, обладающие властными полномочиями;

он является той организационной и материальной силой (рычагом), с помощью которой  государство осуществляет свою власть, достигает конкретных результатов¹³.

Далее целесообразно  перейти к рассмотрению структуры  механизма государства.

Сам термин "механизм" в прямом смысле применяется  в техническом значении. Любой  механизм - это совокупность взаимосвязанных  и взаимодействующих частей, элементов  при наличии, с одной стороны, внутренней упорядоченности и согласованности  между ними, а с другой - дифференциации и относительной автономности. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием  составляющих его частей, блоков, подсистем. Под структурой механизма государства  понимают его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев, элементов, их соподчиненность, соотношение  и взаимосвязь.

Применительно к структуре современного государственного механизма РФ важнейшими элементами являются государственные органы, организованные и функционирующие с учетом ряда принципов, наиболее значимым структурообразующим  из которых является закрепленный в  Конституции РФ принцип разделения властей. От уровня развития законодательных, исполнительных и судебных органов, четкости целей и задач их деятельности, компетенции, взаимодействия между  собой и ряда других факторов в значительной мере зависит эффективность всего механизма государства.

Как справедливо  отмечают М.И. Абдулаев и С.А. Комаров, каждый государственный орган выполняет определенные задачи, является "приводным ремнем" общего государственного механизма, в котором все органы действуют согласовано¹⁴. В итоге этот особый "живой организм" непрерывно находится в движении, в развитии. Однако, механизм современного Российского государства - это не простое механическое соединение, суммирование его отдельных элементов, а их четко организованная и упорядоченная система, где изменение одного элемента ведет к изменению системы в целом, так как все части находятся во взаимодействии между собой.

Структура механизма государства - это его  внутреннее строение, порядок расположения составляющих его элементов, их соотношение  между собой. Она указывает, из чего складывается государственный механизм, какова субординация его составных  частей. По своей структуре механизм государства - это целостная общая система, которая состоит из ряда частных подсистем, находящихся в динамике. Термин "система" греческого происхождения и означает в переводе "целое, составленное из частей; соединение" и определяется как множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. На данных положениях базируется системный подход как направление в методологии научного познания, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем, что требует раскрытия их целостности, выявления их элементов, а также взаимодействия системы со средой. С данным подходом тесно связан функциональный метод, который используется в науке для выделения в системах составляющих структурных частей, элементов с точки зрения их назначения, роли, функций, многочисленных типов связей между ними, взаимовлияния. Алехина О.М. в своей статье считает, что на основе сочетания вышеуказанных методов допустимо использовать системно-функциональный подход к изучению структуры механизма государства РФ. В рамках взгляда на понятие государственного механизма как динамичной, функционирующей системы государственных органов его структура должна рассматриваться в неразрывной связи с деятельностью его элементов, с учетом взаимодействия между ними¹⁵.

Системно-функциональный анализ механизма современного Российского государства означает неразрывное сочетание, единство следующих аспектов:

определение места и роли в нем образующих его элементов - государственных  органов - системный аспект;

изучение  их назначения, анализ выполняемых  функций и направлений взаимодействия между собой - функциональный аспект.

При таком  подходе механизм государства предстает  не просто как функционирующая система  государственных органов, а как  совокупность взаимодействующих подсистем, осуществляющих государственную власть и функционирующих в рамках целостной системы аппарата государства.

Структура механизма государства изменчива  и разнообразна, но при всех условиях в него входят органы управления и  органы принуждения. Это, разумеется, не следует понимать так, что одна часть  государственного механизма занимается только управлением, а другая - только принуждением. В реальной жизни управление и принуждение переплетаются  между собой¹⁶.

Механизм  современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием  органов и учреждений, подразделяется на крупные подсистемы. Так, одну его  подсистему (часть) образуют высшие органы государства: представительные, глава  государства, правительство. Они обычно находятся в поле зрения общественности, средств массовой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другая подсистема - это органы правопорядка, суд, прокуратура, а также силовые  структуры (армия, полиция, разведка). Последние  выполняют решения высших органов  государства, в том числе методами государственного принуждения (военное  подавление, полицейские меры). Наиболее жесткие способы принуждения  осуществляют вооруженные отряды людей - войско, полиция.

К органам  государства примыкают государственные  учреждения, которые властными полномочиями не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, науки и других областях.

Целесообразно будет более подробно остановиться на таких понятиях государственного аппарата, государственных учреждений, материальных средств.

Государственный аппарат представляют собой взятые в единстве все государственные  органы - законодательные, исполнительные, судебные, создаваемые в установленном  законом порядке, обладающие определенной структурой, наделенные компетенцией, которые в отдельности выполняют  собственные функции в определенной сфере, но в целом - обладая властными  полномочиями, обеспечивают реализацию функций и задач всего государства.

Важнейшим структурным элементом государственного аппарата является государственный  орган. Государственный орган - это  первичный элемент структуры государственного механизма, участвующий в осуществлении функций государства и наделенный властными полномочиями ¹⁷. Раскрытие понятия, признаков данного органа позволяет глубже познать механизм государства в целом. Хотя государственный орган и обладает определенной самостоятельностью, автономией, он служит частью единого механизма государства, занимает в государственной машине свое место и прочно связан с другими ее частями. Государственный орган состоит из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и органом. Они абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, являются официальными. Положение, права и обязанности государственных служащих определяются законом и обеспечивают их правовой статус. Объем и порядок использования ими властных правомочий устанавливаются тоже законом и конкретизируются в должностных инструкциях, штатных расписаниях и ряде других документов. Служащие государства непосредственно материальных благ не производят, поэтому содержание их возлагается на общество. Они получают заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности. Государственные органы имеют внутреннее строение (структуру). Они состоят из подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать. Важнейшим признаком государственного органа является наличие у него компетенции - властных правомочий (совокупности прав и обязанностей) определенного содержания и объема. Компетенция обусловлена предметом ведения, т.е. конкретными задачами и функциями, которые решает и выполняет государственный орган. Компетенция обычно юридически закреплена (в конституции или текущем законодательстве). Реализация органом государства своей компетенции - это не только его право, но и обязанность. Согласно своей компетенции государственный орган обладает властными полномочиями, которые выражаются в возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты, а также в обеспечении выполнения правовых актов путем применения различных методов, в том числе методов принуждения. Для осуществления своей компетенции государственный орган наделяется необходимой материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета). Наконец, государственный орган активно участвует в реализации функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы, действуя при этом от имени государства.

Тесно взаимодействуют  с государственными органами государственные  учреждения и предприятия. Сущность их заключается в том, что эти  подразделения механизма государства  не обладают властными полномочиями (за исключением их администраций), а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотека, поликлиника, больница, телеграф, научно-исследовательский институт, высшее учебное заведение, школа, театр и т.д.) и хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию, либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли (речь может идти о принадлежащих государству заводах, фабриках и пр.).

Механизм  государства для обеспечения  возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные  социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных  функций располагает необходимыми материальными средствами, так называемыми  “вещественными придатками”. Особенность  этих придатков в том, что они  выделяются в механизме государства  не в качестве самостоятельных частей (элементов) как государственные  органы, а именно как “вещественные  придатки” последних. К ним относятся  различные материальные ценности, бюджетные  средства, имущество, сооружения, подсобные  помещения, а также предприятия, учреждения, организации необходимые  для функционирования государственных  органов.

К рассматриваемым  материальным средствам, "вещественным придаткам" механизма государства  не относятся органы местного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объединения.

Учитывая  вышеизложенное необходимо сказать, что  механизм государства внутренне  един. Каждая государственная структура  как часть целого является носителем  государственной власти, имеющей  единый источник - народ. Любая государственная  структура представляет собой единичное в рамках общего государственного механизма и, имея собственную природу и определенное назначение, содержит тем самым в себе потенциальную возможность для выделения её в структуре механизма государства в целом. В отношении Российской Федерации также справедливы вышеприведённые высказывания. Однако следует отметить, что с учетом важнейшего структурообразующего принципа организации государственного механизма РФ - принципа разделения властей - и федеративного устройства России, закрепленных в Конституции РФ, а также с использованием системно-функционального подхода в структуре механизма современного Российского государства можно выделить следующие основные частные элементы, в том числе и подсистемы государственных органов: Президент РФ; органы законодательной власти РФ (Федеральное Собрание РФ) и субъектов РФ; органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ (общей и специальной компетенции); органы судебной власти и прокуратуры.

§ 2. Понятие и признаки государственного органа

Государство – как одна из форм политической организации общества – призвано осуществлять управление обществом  на основе права с помощью специальных  органов государственной власти. Система государственных органов  и учреждений, посредством которых  осуществляются задачи и функции  государства, именуется государственным  аппаратом. Для выполнения своих  функций и задач органы государственной  власти наделены властными полномочиями.

На структуру  государственного аппарата и принципы его формирования оказывают влияние  различные факторы исторического, культурного, экономического, политического  и иного характера. На каждом этапе  исторического развития общества в  зависимости от тех конкретных задач  и функций, которые выполняет  государственная власть, могут меняться характер и структура государственного аппарата, его органов. В демократическом  правовом обществе сущность государства, его органов выражается в обеспечении  прав и свобод личности, безопасности граждан и общества в целом.

Основным  структурным элементом государственного аппарата является государственный  орган. Каждый орган государственной  власти представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, осуществляющее строго определенные функции, регламентируемые законодательством.¹⁸

Государственный аппарат включает систему органов  государственной власти, посредством  которых осуществляется государственное  управление обществом. Органы государственной  власти выступают от имени государства, представляя государство в целом, как в международных, так и  во внутригосударственных отношениях. Решая конкретные задачи в определенных областях общественной жизни, органы государственной  власти таким образом выполняют  функции государства по решению  более общих проблем.

Государственный орган — это юридически оформленная, экономически и организационно обособленная часть государственного аппарата, состоящая  из государственных служащих, наделенная властными полномочиями, материальными  средствами для их осуществления, действующая  в пределах своей компетенции  с целью реализации задач и  функций государства.

Государственные органы так же можно определить, как структурные звенья государственного аппарата, посредством которых функционирует  государство.

Понятие «государственный орган» можно рассматривать  с двух сторон. С одной стороны, орган государства представляет собой орган власти, с другой же, – это орган, выполняющий определенные задачи и функции.