Методы государственного управления. 15

Тема: Методы государственного управления 
 
 

1. Введение 
 

   Формационные преобразования в развитии российского государства - смена общественно-политического строя и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно- технического прогресса - приобретают особое значение для науки и практики управления. Они обусловливают необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления.

   Поэтому требуется решительный пересмотр стереотипов мышления, сложившихся в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности.

 Для России с ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к мировым новациям, огромными масштабами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма вполне реальна долгосрочная перспектива научного и эффективного управления. Именно она выходит в ряд первостепенных условий и факторов преодоления эпохи кризиса и спада, перехода к подъему и развитию.

   Понятие “государственное управление” характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни.

Это организующе-регулирующее воздействие государства может  быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой - политического  управления - решаются вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы, как и при помощи чего? В этом смысле оно именуется некоторыми авторами административно-государственным управлением.

   Существуют два полярных подхода к вопросу о соотношении понятий “политика” и “государственное управление”. Один в утрированном виде состоит в том, что политику следует изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее роль. Другой рассматривает государственное управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. И если первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, то второй отстаивает создание централизованной системы руководства и усиление мер административного воздействия. Истина, как это чаще всего бывает, лежит посередине.

   Между политическим и государственным управлением имеются как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтения тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Государственное управление более рационально, т.е. функционально организовано и решает конкретные задачи. В первом главенствуют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики. Во втором основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий. Объединяющие два этих понятия  
 
 
 
 

начала вытекают не только из особенностей государства  как политического института, но и из властного характера его  организационной деятельности. 
 
 
 

Можно выделить три структурных уровня организации государственного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем - технологическом  (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.

   Таким образом, государственная администрация в теоретических представлениях находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне политично и основано на учете разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена именно на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным и аполитичным бюрократизированным технологическим уровнями. 

2. Методы государственного  управления.

   Применительно к государственному управлению под методом понимается средство практической реализации перед соответствующим органом задач, функций исполнительной и распорядительной деятельности. Поскольку управление сводится к целенаправленному управляющему воздействию на объекты управления. Егг методы это способы такого воздействия на управляемые объекты.

Управленческие  методы можно поделить на научные  и не научные, деморкратические и  диктаторские, гибкие и жёсткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные.

   Наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно- силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е годы. Возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

   Одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются прежде всего в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан.

Эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.

   Также средством управления можно назвать идейно-политическое манипулирование, действующее в "мягких" формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на "голову" людей, в отличие от грубой силы, действующей на их "тело". На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь.     Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны "масс-медиа". Средства телекоммуникаций и массовой информации (СМИ) в конце XX века стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, играя в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно-политических организаций).

Конечно, не следует  забывать о том, что в структуре  средств и методов практически  каждого государства имеется  весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и  комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. 

   Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия.

Для методов  прямого воздействия характерны признаки:

• прямое воздействие на волю;
• директивность, приказной характер;
• однозначность команд, которые как правило не оставляют подчинённым вариантов выбора и обязывают делать как приказано;
• наличие большого управленческого аппарата контролирующего выполнение команд;
• стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, готовность выполнить приказ;
• широкое использование внеэкономического принуждения.

Для методов косвенного воздействия характерны признаки:

• руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности исполнителей;
• управленческие акты управомачивают на определённые действия;
• у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;
• юридическими нормами и обычаями закреплён автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот);
• наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий;

В зависимости  от содержания управляющего воздействия  на объект управления выделяют следующие  группы методов:

• организационные (внутренние);
• административные (прямые, распорядительные);
• экономические (косвенные, стимулирующие);
• социально-психологические;

Кроме этого  существует ряд методов властного  воздействия, используемых государственной  администрацией для достижения поставленных перед ней целей:

• нормативное регулирование;
• индивидуальное воздействие;
• разрешение споров;
• принуждение;
• вооружённое подавление;

   Нормы актов государственной администрации информируют о должном поведении а также о последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия являются запреты, ограничения, обязывание. Оперативно – распорядительная деятельность государственной администрации – это её организующая индивидуальная деятельность. Способами индивидуальной деятельности являются: структуризация, правонаделение, распределение ресурсов, легализация, учёт, контроль, поощрение, временные ограничения.  Юрисдикционная деятельность  проявляется в разрешении споров  и принуждении. В условиях агрессии, вооружённого конфликта государственная администрация осуществляет военное подавление насильственных посягательств на суверенитет, территориальную целостность, конституционный строй страны.

Можно выделить три группы общественных отношений  требующих различных методов  государственного управления. Это управленческие отношения, в которых:

1. государство обладает монопольными позициями (армия, транспорт, космос, атомная энергетика и т.д.).
2. сочетается государственное и негосударственное управление (образование, здравоохранение и т.д.)
3. преобладают частные интересы и негосударственное управление (например внутренняя торговля).

По критерию использования властных полномочий необходимо выделять универсальные  методы – убеждение и принуждение, обеспечивающие достижение целей любой  государственной организации.

Убеждение включает в себя непосредственное влияние  на сознание управляемых путём разъяснения  содержания управленческих решений, аргументации необходимости их принятия и реализации, призыва добровольно исполнить  волю управляющего. Другими словами убеждение это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя  такие элементы как овладение вниманием, внушение, разжигание интереса, побуждение к деятельности, стимулирование действий.

Принуждение направлено на то чтобы заставить управляемых действовать определённым образом вопреки их желанию, оно выражается в пресечении отклоняющегося поведения и наказании. Это подавление воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. По способу различаются психологическое, организационное и физическое воздействие. 

По юридическому критерию важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение. Видами нелегального принуждения являются агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие  внутри страны источниками насилия могут быть преступность. Охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований, например мафия, бандформирования), а также злоупотребление властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц то есть административный произвол.

По функциональному  назначению следует различать три  вида принуждения: предупреждение, пресечение, наказание (взыскание).

   В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико- управленческой деятельности.

Что же можно считать критериями эффективной модернизации политико-управленческой деятельности? Во-первых, углубление и расширение обратной связи с электоратом органов власти и аппарата управления, и прежде всего предоставление гражданам реальной возможности принимать участие в обсуждении через средства массовой информации законопроектов, разрабатываемых верховной властью, а также вносить свои замечания и предложения по этому поводу в специальные отделы государственного аппарата и местного самоуправления; во-вторых, создание не только равных возможностей, но и равных условий всем желающим для получения образования, приобретения профессии, обеспечивающих социальный престиж и благосостояние на уровне среднего класса; в-третьих, пропуск всего управленческого аппарата через тренинг с наглядным показом работы по-новому и формированием у каждого внутренней психологической установки на длительное и бескомпромиссное преодоление стереотипов прежнего труда; в-четвертых, формирование принципа ответственности власти, который включает: а) комплекс политико-юридических норм, требований, установок, определяющих ответственность субъектов власти за качество политики, за принимаемые решения, действия и поведение; б) государственные и общественно-гражданские институты, обеспечивающие контроль и способность добиться от власти выполнения установленных для нее требований; в) систему развития духовно-нравственных мотивов, стимулов, побудителей к добросовестному выполнению долга у субъектов власти; г) способность общества предупреждать и устранять безответственность, произвол и беззаконие из действий и поведения власти; д) сама ответственная деятельность субъектов власти, обеспечивающая наибольшие результаты на благо общества и граждан.  
 

3. Государственное управление

в современной России. 

   Применительно к современной России в государственном управлении можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе.

   Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов. 
 
 
 

4. Методы государственного управления в экономике. 

   Процессы трансформации экономик бывших советских республик привели к тотальным преобразованиям всего общественного уклада жизни, включая и общественное сознание. Превалирующая среди экономистов и политиков на начальном этапе реформирования точка зрения, опирающаяся на неолиберальные взгляды относительно минимизации роли государства сыграла отрицательную роль. Это проявилось прежде всего в формировании тенденциозных взглядов по поводу идеи реформирования, путей и методов осуществления реформ. Рынок и государство рассматривались как антиподы. В действительности же это не так. В сущности взгляды неолибералов сходны со взглядами консервативных западных экономистов, утверждавших, что кроме экономических издержек, связанных с расширением государственного сектора, есть и другие, касающиеся ограничения индивидуальной свободы. Однако, даже при высоком уровне демократии государственному сектору присущи подчинение и принуждение и именно от эффективности государственного управления зависит насколько целесообразно государство использует предоставленные ей возможности.   Наряду с традиционными экономическими функциями государства, которые позволяют освободиться обществу от невежества, безработицы, бедности, болезней, преступности, дискриминации и других бед, в переходный экономический период, в период становления новых экономических отношений, когда кардинально меняются формы и методы управления, у государства возникают новые функции и задачи.     Основные функции государства заключаются в проведении институциональных преобразований, в отработке законодательства, отвечающего рыночной системе, обеспечении условий для его обязательного исполнения, содействии в формировании рыночных институтов, разработке и проведении социально-экономической политики. Для нормального функционирования рынка это более важные и значимые вопросы, чем проведение собственно структурных преобразований, таких например, как приватизация, реструктуризация отраслей, предприятий. Особое значение приобретает активная государственная политика, которая должна быть нацелена на создание институциональных возможностей для продвижения реформ и развития экономики. Свобода экономической деятельности должна дать новые стимулы для производительного труда и весь опыт человечества показывает, что чем меньше бюрократических препятствий на пути создания и продвижения товара и услуг, тем более эффективнее и выше производительность труда. Частные сектор считается более эффективным, чем государственный не из-за того, что в государственный сектор попадают более ленивые и некомпетентные работники, а в силу того, что у менеджеров частных предприятий есть сильный личный стимул – получение дохода с прибыли. В государственном секторе меньше стимулов сокращать издержки. И в этом различии заложен рыночный принцип эффективности управления, критерием которой являются прибыли и убытки. В этой связи актуальна задача искоренения повсеместно используемых властями методов управления экономикой, основанных на создании искусственных преград на пути предпринимательства, увеличивающих издержки производства. Такие приемы бюрократического администрирования несовместимы с природой рыночной системы.

  Идеи экономического  либерализма являются первенствующими  и незыблемыми при выборе модели экономического развития в развитых и новых индустриальных странах, но пути осуществления либерализации могут различаться. Степень участия государства в экономике принципиально определяется не только политическими режимами, крайними полюсами которых являются авторитаризм и демократия, но и развитостью рыночных институтов. Развитые страны со сложившейся рыночной инфраструктурой и имеющих крепкое рыночное законодательство более привержены к минимизации государственного регулирования, и только в той части экономического организма где существуют барьеры на пути либерализации отношений.

    В целом же существует прямая зависимость между экономической политикой государства и уровнем развития рыночных отношений, что достаточно убедительно доказано в экономической науке. Об этом свидетельствует опыт послевоенного развития большинства промышленно развитых стран и особенно опыт новых индустриальных стран Юго-Восточной Азии. Анализ показывает, что эта зависимость носит прямо пропорциональный характер, что выражается в усилении государственного влияния на развитие и формирование рыночных механизмов и регуляторов по мере развития рыночных отношений. Именно государство должно создавать условия по развитию институциональных основ рыночной экономики – свободного предпринимательства и добросовестной конкуренции. Как убедительно показывает успешная практика новых индустриальных стран, государство должно быть инициатором, регулирующим формирование рыночной среды, обеспечивать динамизм и устойчивость экономического роста. Естественно, что “при сохранении основных принципов государственного регулирования, формы и методы воздействия государства на экономические процессы значительно изменились, модифицировались. Опыт промышленно развитых и новых индустриальных стран свидетельствует о длительной эволюции политики государственного вмешательства от жесткого контроля к либеральному монетаризму, к созданию механизмов саморегуляции”.      

   Проведение институциональных преобразований предполагает наличие механизмов государственного регулирования экономикой. Весь мировой опыт (не только опыт новых индустриальных стран) показывает эффективность применения инструментов государственного управления в рыночной экономике, как индикативное планирование, активная бюджетная политика, инструменты контроля за экономической безопасностью. 

 5. Заключение 

На рубеже третьего тысячелетия идет переосмысление парадигмы  государственного управления, что вызвано  глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах. Процессы трансформации привели к переходу цивилизации на постиндустриальные рельсы. Общество становится все более информационно открытым, при этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Вопрос о методах  государственного управления, как средствах  достижения правителями своих политических целей, всегда интересовал ученых философов  и социальных мыслителей. Если попытаться кратко определить понятие методов  государственного управления, то они представляют собой, во-первых, средства осуществления государственных целей и управленческих решений, во-вторых, способы поддержания стабильности политической системы и воспроизводства институционального порядка в обществе и, в-третьих, инструменты мобилизации ресурсов и руководства людьми.

Исторический  опыт политического развития подводит к выводу о том, что существует два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся  в основном на манипулирование механизмами  сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а то и крайних форм насилия. Эти два "идеальных типа" образуют двухполюсную шкалу "принуждение-убеждение", на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации.  
 
 
 
 
 

Задача № 1 

Инспектор Желудев  хотел оштрафовать Ларина за неправильный переход улицы. Ларин штраф отказался  платить, сказав что он солдат срочной  службы и находится в отпуске. Поэтому и одет в гражданскую форму. Командир части объяснил им  что они несут ответственность только в дисциплинарном порядке. Желудев возразил что это относится к нарушениям ПДД и кроме того, Ларин не выполняет в настоящее время воинские обязанности, а значит должен нести ответственность на общих основаниях. Кто прав в этой ситуации? Как этот вопрос решается по подведомственности?

Ответ: В этой ситуации прав инспектор Желудев так как согласно ст. 2.5 Кодекса об административной ответственности «административная ответственность военнослужащих, граждан призванных на военные сборы и лиц имеющих специальные звания» военнослужащие несут административную ответственность на общих основаниях за административное правонарушение предусмотренное гл. 12.

В гл. 12 а точнее ст. 12.29 сказано что нарушение пешеходом или иным лицом участвующим в процессе дорожного движения  Правил дорожного движения влечёт наложение административного штрафа.

В соответствии со ст. 23.3  ч.2 п. 6 данное правонарушение рассматривается сотрудником государственной инспекции безопасности дорожного движения который и налагает на правонарушителя военнослужащего Ларина штраф в размере от 1 до 3 минимальных размеров. 
 

Задача  № 2 

Студенка госуниверситета  Кочкина снимала в частом доме комнату и  в течение года прорживала без прописки. При проверке паспортного режима её хозяйка дома Ямкина сказала, что студентку не прописывала, потому что имеет место в общежитии. В свою очередь Кочкину прописать не могут, так как паспорт она потеряла год назад. Есть ли в действиях Кочкиной и Ямкиной состав правонарушения? Проведите юридический анализ их действий.

Ответ:

Состав  правонарушения студентки  Кочкиной:

1. Согласно п. 1 ст. 19.15 КОАП РФ проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от пятнадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.

2. Кроме того за утерю паспорта согласно ст.19.16. КОАП РФ - за умышленную порчу удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утраты удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности Кочкиной надлежит предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одной второй до трех минимальных размеров оплаты труда.

Состав  правонарушения Ямкиной:

1. Поскольку Ямкина не прописывала у себя студентку Кочкину то согласно п. 2 ст. 19.15 КОАП РФ допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.