Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования 

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Филиал  в  г. Ульяновске

КАФЕДРА  ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине: «Муниципальное право» 

  на  тему: «Муниципальная служба: понятие, принципы, порядок прохождения» 
 
 
 
 
 
 
 

Ульяновск  2011

   СОДЕРЖАНИЕ

  Введение……………………………………………………………………….. 3

  I. Общие понятия о муниципальной службе, краткая история развития и основополагающие принципы

  1.1 История развития муниципальной службы в России…………………... 6

  1.2 Понятие муниципальной службы………………………………………. 15

  1.3 Принципы муниципальной службы  в Российской Федерации……….. 22

  II. Прохождение муниципальной службы

  2.1 Порядок поступления на муниципальную  службу и её прохождения.. 25

  2.2 Правовой статус муниципального  служащего………………………… 35

  Заключение…………………………………………………………………… 42

  Библиографический список…………………………………………………. 44 

   ВВЕДЕНИЕ

  Служба  как один из видов социальной, общественно-политической деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества. Функционирующие в обществе иные виды служб, среди которых, прежде всего, следует назвать муниципальную службу, законодательно отделены от государственной службы и нуждаются в специальном правовом регулировании. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации.

  Понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

  Раньше  данный вопрос относился к государственной  службе, которая давала общие понятия  и регламентировала как государственную  службу, так и муниципальную службу. Теперь, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

  Органы  местного самоуправления – это самостоятельная  часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в них и реализующих их полномочия. Названная деятельность – служба – понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании.

  Президент России Д. А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам  возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

  В настоящее время российская муниципальная служба находится на пороге важного рубежа в своем развитии. А отделять реформу местного самоуправления от изменений в законодательстве о муниципальных служащих нецелесообразно. Муниципальная служба, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

  Данная  тема будет актуальна всегда. Сложность, многоплановость и противоречивость происходящих процессов, характерных для переходных периодов, связанных с формированием новых общественно-экономических отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, требуют новых форм и методов  муниципальной службы. Актуальность проблемы определяется необходимостью познания муниципальной службы, ее предназначением и местом в системе местного самоуправления.

  Цель  данной работы заключается в исследовании такого института как муниципальная служба. Это предполагает рассмотрение следующих задач:

  1. раскрыть общие понятия о муниципальной службе и основополагающие принципы, показать основные даты в истории её развития;  

  2. показать основные аспекты процедуры прохождения муниципальной службы.

  Мы  считаем,  что на данный момент  в плане охваченных вопросов, тема достаточно разработана, поскольку все ее составляющие раскрыты  и понятно отображены в работе. Но в условиях нашего современного времени, когда наблюдается прогрессирующее реформирование во всех сферах жизни общества и политики и отсутствие четкой правовой регламентации деятельности муниципальных служащих, по данному вопросу возможно дальнейшее исследование и изучение.

   I. Общие понятия о муниципальной службе, краткая история развития и основополагающие принципы

  1.1 История развития муниципальной службы в России

  В современной науке не сложилось  единого мнения о времени зарождения российского самоуправления.¹ Коренная реформа в области становления каких-то первоначальных основ муниципального управления принадлежит  Екатерине II в конце ХVIII века. В 1766 году Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775 - 1780 года) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785 год).

  Наиболее  важные реформы нашли свое отражение  в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 года. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

  В статьях Жалованной Грамоты городам  впервые устанавливалось в русском городе всесословное «общество градское», которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. «Общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами.

  В начале 1786 года новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

  Таким образом, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

  Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 года.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд.

  «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.

  Волостное и сельское самоуправление развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор.

  Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и в большинстве губерний закончилось к 1867 году.

  Собирались  уездные земские собрания, на которых  обычно председательствовали уездные  предводители дворянства. На первом заседании  уездные гласные избирали из своей  среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов. Но земства не пользовались свободой и самостоятельностью.

  Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 года Городового Положения.² Лучшей стороной реформы 1870 года было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Огромное большинство дел решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. Положение 1870 года все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906 - 1917 годов.

  Реформа 1890 - 1892 годов отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 года во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890 - 1892 годов внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

  К концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Исполнение земских  дел в управах принимало все  более формальные формы, не связанные  с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.

  Последняя в дореволюционное время попытка  повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений, была предпринята Временным Правительством.³

  3 марта 1917 года Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права.

  В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией. 

  15 июля было утверждено Положение  о поселковом управлении. Его  предстояло ввести в железнодорожных,  фабрично-заводских, рудничных, дачных  и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.

  Особое  внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских  учреждений. В предыдущие десятилетия  стремление земских учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и тому подобное. В 1906 году Правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 года) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

  В Советском государстве с первых лет его существования создается  единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции  местных органов государственной  власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг «повышение роли Советов» оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.

  Декретом  СНК от 27 декабря 1917 года состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. В апреле 1927 года ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты «откоммунхозы» и ГУКХ, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно.

  Необходимо  все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.

  Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой так называемый парад «суверенитетов», распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

  12 января 1990 года Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 года такое же постановление было принято и по Татарской АССР. Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.

  В апреле 1990 года принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед.⁴ Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

  Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 года Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».⁵

  Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом  РСФСР 15 апреля 1993 года Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» не увенчалась успехом.

  Но  вместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления. 

  12 декабря 1993 года новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

  12 августа 1995 года Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В субъектах Федерации принято немало своих законов и иных актов.

  Новая Конституция России определила местное  самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. 
 
 
 
 
 
 

   1.2  Понятие муниципальной службы

  Как говорилось выше понятие «муниципальная служба» сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, так как в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти – местных советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими.⁶

    Закон РСФСР «О местном самоуправлении  в РСФСР» от 6.07.1991года также  не использовал понятие «муниципальная  служба». Служба в органах местного  самоуправления трактовалась первоначально  как часть государственной службы.

  Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. «Местное самоуправление в Российской Федерации  обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».⁷  Федеральный закон от 31.07.1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

  Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет средств местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, ибо время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

  Муниципальная служба является механизмом реализации функций и задач органов местного самоуправления. Для их осуществления в муниципальной службе используются достижения различных наук - социологии управления, административного права, политологии, психологии управления, экономических и других наук. На этой основе складывается общая теория муниципальной службы, разрабатывающая пути осуществления этой службы как управленческой деятельности.

  Таким образом, муниципальная служба –  это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

  Муниципальной службе присущи отличительные черты  и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия:⁸

  - муниципальная служба осуществляется  в органах местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления  составляют:  представительный орган  муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

  - муниципальная служба осуществляется  в аппарате избирательной комиссии  муниципального образования, которая  не входит в структуру органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

  - муниципальная служба осуществляется  на должностях муниципальной  службы. Структура муниципальных  должностей органов местного самоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должности муниципальной службы.⁹ К выборным муниципальным должностям Федеральным законом от 06.10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены:  депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;  должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) организации деятельности органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах; члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.