Муниципальная собственность. 6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                            СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………...…3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ……………………………………………………………4

1. Муниципальная собственность как объект управления……….4
2. Субъекты и объекты муниципальной собственности………….6
3. Функции муниципальной собственности…………………………9

ГЛАВА 2. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ…………………………………………………………11

          2.1 Имущественная политика муниципалитета……………………11

          1.2 Особенности управления муниципальной  собственностью….12

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………17

СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………….………19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                ВВЕДЕНИЕ

          Современная практика реализации Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заметно актуализировала проблему развития и эффективного использования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. В этой связи заслуживают внимания ряд обстоятельств.

          Во-первых, нынешний потенциал муниципальной собственности и уровень его реализации заметно ограничивают возможности решения вопросов, переданных в компетенцию местным властям. Анализ практики свидетельствует о преимущественно затратном характере объектов муниципальной собственности, устойчиво воспроизводимом дисбалансе доходных источников и расходных обязательств.

          Во-вторых, осуществляемые ныне процессы формирования общественно-частного партнерства существенно корректируют объем и структуру экономических ресурсов, в управлении которыми участвуют органы местного самоуправления.

          В-третьих, несмотря на имеющийся позитивный опыт управления муниципальной собственностью, накопленный в отдельных регионах страны и в местных сообществах развитых стран, доминирующей в российской практике является модель управления, основанная на использовании ограниченного перечня форм, методов и инструментов.

 

 

 

 

 

 

 

 

          ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

1.1 Муниципальная  собственность как объект управления

          Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации впервые законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР». Заметим также, что близкое к нему понятие «муниципализированная собственность» было использовано в Гражданском кодексе РСФСР 1992 года. Заметим, что и в том, и в другом случаях муниципальная собственность рассматривалась в качестве разновидности государственной.

          Самостоятельность муниципальная собственность приобрела после Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

         Окончательное правовое закрепление муниципальная собственность получила в Конституции Российской Федерации в 1993 году, где она названа наряду с частной и государственной собственностью, и где определено, что государство обеспечивает ей равную с другими формами собственности правовую защиту.

          В части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации (введенной в действие с 01.01.1995 г.) муниципальной собственностью названо имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Дальнейшую конкретизацию  институт муниципальной собственности  получил в Федеральных законах  «Об общих принципах организации  местного самоуправления» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3.

         Обратимся к работам исследователей, раскрывающих особенности муниципальной собственности.

         По мнению Л. Кириллова и Л. Челака муниципальная собственность представляет собой систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния.

          Г.А. Бедов и В.Б. Нескородов рассматривают муниципальную собственность как:

- хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс;

- экономический (стоимостной) комплекс.

          Предназначение первого - дать муниципальному образованию результаты в виде конкретных товаров и услуг. При этом ценность муниципальной собственности измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее использовании.

          Второй - представляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность, которая определяется способностью данной собственности приносить населению муниципального образования финансовые средства или же экономить их. Ценность собственности определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе ее использования.

          Следует согласиться с позицией этих авторов в том, что муниципальная собственность имеет многоцелевую направленность. В определенных сферах и видах деятельности ее использование будет ориентировано на извлечение дохода. В других - коммерческие критерии успеха будут отсутствовать. Здесь определяющим будет производство общественных благ необходимого объема и качества.

          Муниципальная собственность представляет собой систему социально-экономических отношений по совместному присвоению населением муниципального образования объектов, использование которых предназначено для удовлетворения его коллективных потребностей в системах жизнеобеспечения, реализации в отношении этих объектов отдельных правомочий (по владению, распоряжению, пользованию) органами местного самоуправления, организациями муниципального сектора, частными юридическими и физическими лицами.

 

1.2 Субъекты и  объекты муниципальной собственности

          Безусловно, население муниципального образования является главным субъектом присвоения (важно подчеркнуть - совместного) объектов, использование которых обеспечивает удовлетворение его коллективных потребностей в системах жизнеобеспечения (образования, медицинского обслуживания, водо- и энергоснабжения и др.). Однако, в силу ряда объективных причин, население не в состоянии в полном объеме реализовать весь комплекс правомочий (владение, распоряжение, пользование) собственника.

          Поэтому возникает необходимость в реализации части этих правомочий через органы и должностных лиц местного самоуправления. Они тоже являются субъектами права муниципальной собственности.

          Самостоятельным (производным) уровнем субъектов муниципальной собственности являются муниципальные предприятия и учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

          В характеристике объектного состава муниципальной собственности следует учитывать, что Федеральный закон № 131-ФЭ дает хотя и разнообразный, но закрытый (исчерпывающий) перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений (ст. 50).

          Важно учитывать, что состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящихся в введении муниципального образования. Поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.

        Заметим, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ст. 50, п. 5).

          Заметим, что в Федеральном Законе такое требование выдвинуто применительно не к любому имуществу, а только к тому, которое не относится к определенным видам объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований (ст. 50, пп. 1,2,3,4).

          Обобщая различные нормы федерального законодательства, определяющие объекты муниципальной собственности, исследователи предлагают сгруппировать ее основные объекты следующим образом:

1. финансовые ресурсы (средства местного бюджета и внебюджетных фондов, ценные бумаги и т.п.);
2. земельные ресурсы (земли, находящиеся в собственности и ведении муниципального образования);
3. недвижимость (здания и сооружения, дороги, зеленые насаждения, транспорт, коммуникации);
4. муниципальные предприятия и учреждения (имеющие общеполезное назначение - водопровод, электростанции, теплостанции, ЖЭКи, ДЭЗы, школы, лечебно-профилактические учреждения и др.);
5. имущество органов местного самоуправления (оргтехника, мебель, оборудование залов заседаний).

         Другая классификация объектов муниципальной собственности связана с их разделением на движимое и недвижимое имущество.

        В составе недвижимого имущества выделяют:

1. муниципальные земли (земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности на основании законов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо договоров, заключенных в соответствии с законодательством);
2. недра и другие природные ресурсы, отнесенные к муниципальной собственности;
3. здания и сооружения, в том числе, находящиеся в строительстве или законсервированных, а так же нежилые помещения;
4. муниципальные предприятия;
5. муниципальные учреждения;
6. муниципальный жилищный фонд.

          Среди движимого имущества выделяют:

1. пакеты акций (акции) и доли участия муниципального образования в хозяйственных обществах;
2. ценное движимое имущество;
3. малоценное движимое имущество;
4. средства муниципального бюджета и внебюджетных фондов.

          Каждый из объектов муниципальной собственности уникален по своему значению и содержанию. Состав объектов муниципальной собственности зависит от особенностей муниципальных образований (существование, например, муниципальных учреждений - достаточно редкое явление для сельских поселений), степени их развития (неординарным событием становится учреждение даже в городском округе муниципального образовательного учреждения высшего профессионального образования).

          Использование муниципальной собственности осуществляется в двух основных вариантах. При первом ее объекты в принципе не ориентированы на извлечение прибыли. Главной целью является производство и предоставлению местным жителям публичных благ необходимого объема и качества. Коммерческие критерии успеха в принципе отсутствуют. Другой вариант предполагает использование объектов муниципальной собственности с целью извлечения дохода.

 

1.3 Функции муниципальной  собственности

          По нашему мнению, в современном российском обществе роль муниципальной собственности реализуется посредством следующих функций:

          Ресурсная. Она связана с привлечением различных видов экономических ресурсов в сферы реализации интересов местного сообщества (системы образования и здравоохранения, коммунальные сети и др.).

В современных условиях ее продуктивная реализация возможна посредством  консолидации ресурсов участников общественно-частного партнерства: органов местного самоуправления, государственной власти субъекта РФ, частного бизнеса.

           Воспроизводственная. Реализуется в производстве определенных видов благ, которые могут быть классифицированы по разным основаниям (по характеру предоставления благ, их содержанию и пр.). Так, например, следует различать: блага, заказчик которых отделен от непосредственного потребителя (бесплатные медицинские и образовательные услуги) и финансируемые домохозяйствами (коммунальные услуги); блага, способные давать экономический (услуги, связанные с профилактикой заболеваний, снижающей риск потери временной нетрудоспособности и др.) и социальный эффект (формирование здорового образа жизни). Заметим, что источником финансирования этих благ выступают, как местные доходы, так и средства, предоставляемые государством и бизнесом.

          Социальная. Она должна проявляться, прежде всего, в последовательном повышении нижних пороговых значений минимальных социальных стандартов (например, обеспеченности дошкольными и школьными учреждениями, медицинскими услугами и др.). Сфера ее действия широкая и включает, в том числе, создание новых рабочих мест, особенно в периоды экономического спада и депрессии, процессы социализации муниципальной практики, если принять во внимание заметную в зарубежной практике тенденцию, связанную с формированием и развитием «экономики участия».

         Содействия развитию предпринимательства. В ее содержательной характеристике значимы: предоставление частному бизнесу земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, создание бизнес- инкубаторов для начинающих предпринимателей, внедрение новых образовательных технологий в школах, повышение инвестиционной привлекательности территории.

          Ее реализация связана с достижением множества эффектов, в числе которых: рост разнообразия и объема ресурсов (материальных, финансовых, трудовых), доступных частным предпринимателям, вовлекаемых в сектор смешанного предпринимательства; обеспечение ориентации частного бизнеса на достижение общественно значимых целей (ускорение внедрения достижений научно-технического прогресса в практику, появление новых точек экономического роста, разработка и освоение новых технологий и др.).

          Инновационная. Она должна проявляться, во-первых, в апробации новых технологий предоставления населению муниципальных услуг (например, посредством формирования и функционирования электронного правительства), во-вторых, в появлении новых видов муниципальных услуг (профессиональная переподготовка взрослого населения в муниципальном учебном центре, обучение начинающих предпринимателей в муниципальном бизнес-инкубаторе и др.), осуществляемых при использовании муниципальной собственности.

          Выявленный состав функций муниципальной собственности и их содержательная характеристика позволяют, во-первых, уточнить представление о роли названной собственности в социально-экономической системе муниципального образования и субъекта РФ, во-вторых, фиксируют ключевые сферы действия субъектов управления ее развитием.

          Заметим также, что установленная множественность этих функций выступает основным детерминантом повышенной сложности управления муниципальной собственностью, требуя достаточного разнообразия его форм и инструментов.

 

          ГЛАВА 2. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

2.1 Имущественная  политика муниципалитета

          Собственником муниципального имущества является муниципальное образование как юридическое лицо и субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования, другими нормативно-правовыми актами.

          Как всякий ответственный собственник муниципалитет обязан формировать свою имущественную политику, чтобы обеспечить:

- использование муниципального имущества как инструмента экономического развития территории;

- использование имущества по целевому назначению с извлечением максимального социального и /или коммерческого эффекта;

- поддержание имущественного комплекса в работоспособном состоянии;

- эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и/или коммерческого эффекта;

- приобретение (или создание вновь) имущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности;

          Наиболее часто встречаемые на практике недоработки муниципальной имущественной политики:

- недостаточный контроль за использованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предприятиями, допускающий несанкционированные списание и продажу имущества, сдачу помещений в аренду;

- препятствующее развитию муниципального образования искусственное сдерживание приватизации муниципальных предприятий, работающих в конкурентной среде, не приносящих муниципалитету дохода и не несущих никаких социальных нагрузок;

- сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, препятствующее эффективному использованию имущественного комплекса ЖКХ;

- отсутствие системного подхода к формированию муниципальной нормативно-правовой базы по управлению муниципальной собственностью.

 

1.2 Особенности  управления муниципальной собственностью

         Аксиоматично положение о том, что в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. При неоспоримости данного императива, отметим, что появление и развитие института общественно - частного партнерства объективно выдвигает в число субъектов управления различных юридических и физических лиц. Иное дело, что их выбор и наделение определенными функциями - в компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления.

         Обратим внимание также и на другой значимый момент. Поскольку муниципальные образования находятся на территории определенного субъекта РФ, постольку органы его законодательной и исполнительной власти, участвуя в решении задач социально-экономического развития региона, реализуют функции управления, в той или иной степени, затрагивающие определенные параметры муниципальной собственности (например, в перераспределении налоговых поступлений между уровнями налоговой системы, софинансировании инвестиционных проектов, осуществляемых в производственной или социальной инфраструктуре муниципального образования). Иными словами, состав субъектов управления муниципальной собственностью включает органы публичной власти разных видов (государственного управления, местного самоуправления).

          Ограничение субъектного состава управления муниципальной собственностью заметно и у других исследователей.

          Так, по мнению Г.А. Бедова и В.Б. Нескородова, муниципальная собственность, как объект управления, испытывает воздействие со стороны собственника с целью достижения определенного результата (производства товаров, услуг, получения прибыли, экономии расходов).

          Полагаем, что положение, ограничивающее состав субъектов управления муниципальной собственностью, только ее собственниками, не является обоснованным. На самом деле, функции распоряжения и пользования объектами собственности передаются различным организациям (муниципальным предприятиям, учреждениям), частным физическим и юридическим лицам, которые также участвуют в этом процессе.

          Р.В. Бабун проецирует на управление муниципальной собственностью особенности муниципального управления, как определенного вида деятельности, относя к ним следующие:

-  критерием эффективности управления не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли, главное - повышение доходов населения;

-  население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель управления, как объект управления, как субъект управления;

-  главный ресурс - люди;

-  основано на задачах и возможностях, связанных с местом проживания;

-  наличие множества одновременно решаемых проблем.

          Полагаем, что приведенная позиция уязвима по нескольким основаниям. Во-первых, повышение доходов населения не является задачей местного самоуправления. В рыночной экономике дееспособные граждане должны собственной деятельностью обеспечивать свое материальное благополучие. Другое дело, социально уязвимые слои населения, которые могут (при наличии необходимых ресурсов у муниципалитетов) стать реципиентами финансовой или иной другой поддержки органами местного самоуправления.

          Во-вторых, исключение максимизации прибыли из состава критериев эффективности управления ресурсами муниципального образования изначально ограничивает муниципальную экономику только нерыночным сектором.

          В-третьих, сделанный Р.В. Бабуном акцент на то, что в муниципальном управлении главным ресурсом является человек, не отражает специфики названного управления, поскольку в современной парадигме управления это положение трактуется как инвариантное в управлении любыми социально- экономическими системами (муниципальная собственность - одна из них).

          В-четвертых, связывание муниципального управления с реализацией только возможностей, создаваемых по месту проживания, необоснованно выводит из состава его субъектов организации национального или транснационного масштабов, ресурсы которых могут быть использованы в развитии муниципальной собственности.

          В-пятых, выявленная им множественность одновременно решаемых задач - инвариантный момент управления всякой социально-экономической системой, что детерминировано, в том числе, составом субъектов, имеющих различающиеся институциональные характеристики, разнообразием используемой ресурсной базы.

          Не ставя задачи систематизации имеющихся точек зрения на специфику управления муниципальной собственностью, предложим подход к решению поставленной задачи. Его отличают состав и последовательность следующих действий.

• Адекватный учет выявленной нами ранее специфики муниципальной собственности как объекта управления.
• Определение состава субъектов управления муниципальной собственностью.
• Раскрытие содержания организационно-экономических отношений между субъектами управления муниципальной собственностью.

          Полагаем, что учет специфики муниципальной собственности позволяет зафиксировать ряд отличительных характеристик, присущих управлению ею. Оно:

• обеспечивает мобилизацию и использование ресурсов публичного и частного секторов, востребованных в производстве благ, удовлетворяющих коллективные потребности местного населения;
• организует деятельность хозяйствующих субъектов разных форм собственности, относящихся к рыночному и некоммерческому секторам социально-экономической системы местного сообщества;
• направлено на достижение комплекса социально-экономических эффектов, в числе которых: рост объема и качества благ, увеличение ресурсной базы местного самоуправления, повышение инвестиционной привлекательности территории и притока инвестиций, снижение трансакционных издержек бизнеса и др.;
• ориентировано на избирательное применение критериев социальной и экономической эффективности;
• может иметь трансграничную сферу действия, координируя процессы формирования и развития долгосрочных хозяйственных связей между муниципалитетами, основанных на объединении и совместном использовании принадлежащих им ресурсов;
• отличается заметной дифференциацией экономико-организационного обеспечения процессов развития и использования муниципальной собственности в муниципальных образованиях разных типов (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ).

          Отличается заметной дифференциацией экономико-организационного обеспечения процессов развития и использования муниципальной собственности в муниципальных образованиях разных типов (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                 

 

                                        ЗАКЛЮЧЕНИЕ

          Целью написания данной курсовой работы ставилось изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Для достижения данной цели в ходе написания данной работы решался ряд задач, описанных во введении.

         При поэтапном изучении вопроса управления муниципальной собственностью были сделаны следующие выводы. Очевидно, что отношения собственности влияют на взаимоотношения различных субъектов гражданского общества. Одной из важнейших функций собственности, тем более муниципальной, является социальная. Некоторые авторы в этой связи говорят об «общесоциальном характере» собственности. Также в ходе проведённого анализа экономической составляющей понятия муниципальной собственности в сравнении с другими видами собственности (по объекту) была выявлена схожесть муниципальной собственности с государственной.      А именно по двум параметрам: природа собственника (население) и социальная направленность объектов собственности.

          При изучении вопроса управления муниципальной собственностью мной проанализировано федеральное законодательство, нормативные правовые акты. Конституция наделяет муниципальные образования правом самостоятельно управлять своей собственностью для обеспечения самостоятельности самоуправления в целом. Гражданский Кодекс Российской Федерации определяет использование муниципальной собственности через передачу его муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям. При этом важной особенностью является законодательно зафиксированная защищённость собственника от потери своего имущества вследствие неуспешной деятельности руководства предприятия (учреждения) по управлению этой собственностью. Регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется также в соответствии с Федеральными законами («Об общих принципах МСУ», «О финансовых основах МСУ», «О приватизации государственной и муниципальной собственности»). Они устанавливают общие принципы организации управления муниципальной собственностью, а также принципы и способы использования муниципальной собственности. Например, в качестве обеспечения муниципальных облигаций. Важным здесь является положение об использовании муниципальной собственности для получения определённых финансовых средств.