Муниципальное управление. 10

Курсовая работа 

Тема: «Государственное управление» 

Челябинск, 2004 
 

 Содержание: 

Введение………….…….…….…….…….…….…….…….…….…….…………..…….3 
 

Сущность государственного управления……………………………………….5 
 

Государственное управление в России……………………………………..…11 
 

Местное самоуправление в России……………………………………………….…15 
 

Общие принципы муниципальной  организации и основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. …….…….…..….22 

Заключение …….…….…….…….…….…….…….…….…….…….…….…….….…30 

Список использованной литературы…….…….…….…….…….…….…….…….………….34

 Введение 

Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и  рациональной организации управления этим обществом. 

В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ  административной организации, и в  частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления. 

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему  по осуществлению государственной  власти (целей, задач и функций  государства) (1 с. 4). Это воздействие  осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная  служба.. 

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в  необходимости модернизации государственного управления, направленного на повышение  эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению. Это  заставляет менять базовую модель менеджмента  в государственной службе, которая  выполняет основные задачи государственного управления. 

Объектом исследования в данном случае выступает государственное  управление и самоуправление в России – их особенности и взаимоотношения. 

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных  проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность. 

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе  придают следующие обстоятельства: 

- необходимость преодоления  существующей политической напряженности  в обществе, возникающей все чаще  на почве противоречий между  политикой центра и интересами  регионов, на почве неэффективности  существующей системы политической  власти, в рамках которой крайне  принижена роль местных управленческих  структур. Сильные органы местного  самоуправления послужат гарантом  от разрушительных потрясений  в обозримом будущем, позволят  создать стабильную демократическую  общественно-политическую ситуацию  в обществе; 

- потребность в  развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост  экономического влияния регионов, и острая необходимость решения  многих региональных проблем,  и важность эффективных межрегиональных  связей. Разработка и осуществление  такой политики возможны только  при широких полномочиях муниципальных  органов власти; 

- острота проблемы  укрепления российской государственности,

 важной частью которой является формирование новой

 законообеспеченной структуры органов местного самоуправления.

 Демократическая  система власти способна сохранить  централизованное

 государство такой  сложной структуры, какую имеет  Россия, лишь при

 наличии в своем  фундаменте близких к населению территориальных

 структур управления; 

- отсутствие концепции  местного самоуправления для  современных российских условий,  без которой невозможна системная  работа по созданию структур  местной власти. 
 

1. Сущность государственного  управления 

Государственное управление - это практическое, организующее и  регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся  на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности ГУ выступает социальность - наполненность ГУ общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. 

Свойства государственного управления: 
 

В государственном  управлении его управляющие воздействия  опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. 
 

Распространяется  на все общество, на каждую сферу  деятельности общества, даже за его  пределы, на другие общества людей в  рамках проводимой государством международной  политики. 
 

Объективно, системно, организовано.. 

Субъектом ГУ выступает  не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. ГУ - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством  иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для  высокоэффективного и социально-актуального  ведения любых видов человеческой деятельности. 

ГУ, как сложное  социальное явление многоэлементно и многомерно. ГУ субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой стороны объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс). 

ГУ существует чтоб познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению. 

Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности. 

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как). 

По критерию содержания, характера и объема воздействия  функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации. 

Организационная структура  государственного управления заключает  в себе определенный состав, организацию  и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом  на формирование и реализацию государственных  управляющих воздействий. 

Государственное управление является повседневным и оперативным  видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения  и в объеме своей компетенции  внутренние и внешние функции  государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности. 

Например, законодательные  органы осуществляют такие функции  государственного управления, как утверждение  государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются  федеральные государственные служащие категории «А». 

Органы государственного управления обеспечивают организацию  как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также  обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают  и принимают решения о правомерности  принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все  законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное  управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах. 

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов  местного самоуправления (реализующих  в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и  обществе. 

Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными  полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые  обеспечиваются различными мерами государственного принуждения. 

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий  государственной формы собственности  как нижнее звено организации  управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а  также административно-правового  регулирования экономической и  социально-культурной деятельностью. 

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем  исполнительная деятельность, так как  государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его  палаты – Совет Федераций и  Государственная Дума), Президент  Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и  общественные объединения в части  делегированных им для реализации государственных функций и задач. 

Место и роль государственного управления в механизме «разделения  труда» определялись следующими характеристиками: 

государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной  власти, имеющий функциональную и  компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти; 

государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного  характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь  законов и подзаконных нормативных  актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); 

государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или  же органы государственного управления; 

государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного  руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства  обусловлена тем, что именно в  ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым  качество государства как собственника основных средств производства; 

государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной  деятельности. 

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и  некоторые иные специфические его  признаки, в числе которых: 

вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; 

реализация принадлежащих  этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке; 

предусмотренная действующим  законодательством возможность  административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); 

включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого  аппарата (например, администрации  государственных предприятий). 

В таком понимании  органы государственного управления рассматривались  в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной  администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов  государственной власти, то есть Советов  различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов. 

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а  лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном  масштабе эти органы осуществляли государственную  власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной  функций. Здесь виден специфический  вариант проявления государственной  власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения  труда» (функций). Приоритетность сохранялась  при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью. 

Изложенное позволяет  обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. 

Первое - государственное  управление и осуществляющие его  функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера. 

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это  уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее  во всех своих проявлениях органически  связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное значение. В связи  с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? 

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного  аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При  этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь  содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта). 

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального  управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства  вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях  государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия  на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических  основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению. 
 

2. Государственное  управление в России 

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и  эффективности государственного управления выступает социальность – насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. 

Если нет соответствия государственного управления и его  основного проявления – управляющих  воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных  конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность. 

Долгое время у  нас в политике и науке под  влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управление и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. 

Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического  строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении  от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественно-историческому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям. 

Поэтому перестройка  государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений  доверия, взаимопонимания, искренности  и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными  структурами. Необходимо достигнуть разумного  соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью  жизни , ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями. 

Исходя из анализа  научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается  несколько направлений движения к данной цели. 

Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой. 

Государство только в том случае может считаться  адекватной формой выражения интересов  гражданского общества, если оно посредством  системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю  совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения  страны; во-вторых, объективно, справедливо  и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и  представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам  интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей. 
 

При анализе взаимосвязей государства и общества следует  также учитывать, что социально-классовая  и национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения  и демографическая ситуация, а  значит все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования. 

Высокие требования выдвигает общество перед государственным  управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом  понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность  массовостью и действенностью участия  населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что  обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве. 

Конец XX столетия актуализирует  научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня при всей значимости накопленного опыта, животворящего  искусства, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного  развития. Опыт обращен обычно к  прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной  степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и  средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная  наука, а не ее суррогат, наука, освобожденная  от обязанности объяснять текущую  политику или оправдывать неудавшуюся  практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии применительно к советской науке очень многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.