Введение

     Особым  видом муниципальных образований  являются закрытые административно-территориальные  образования (ЗАТО). В соответствии с Федеральным Законом о местном  самоуправлении 2003 г. ЗАТО являются городскими округами.

     Право на осуществление местного самоуправления – неотъемлемое конституционное  право граждан. Однако в соответствии с п. 2 ст.12 Федерального  Закона от 28 августа  1995г. В целях защиты конституционного строя, обеспечения  обороны страны и безопасности государства  Федеральным законом допускается  ограничение прав граждан на осуществление  местного самоуправления на отдельных  территориях. Речь идет о закрытых административно-территориальных  образованиях (ЗАТО) и приграничных территориях.

     ЗАТО  признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены  промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке  радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых  устанавливается особый режим безопасного  функционирования и охраны государственной  тайны, включающей специальные условия  проживания граждан. Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом  РФ.

     Формирование  бюджета ЗАТО осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством  РФ, с учетом следующих особенностей: дополнительные льготы по налогам и  сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Право  на получение указанных льгот  имеют организации, имеющие не менее 90 % основных средств и осуществляющие не менее 70 % своей деятельности на территориях  соответствующих ЗАТО (в том числе  не менее 70 % среднесписочной численности  работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие  на территории соответствующего ЗАТО, и не менее 70 % фонда оплаты труда  должно выплачиваться работникам, постоянно  проживающим на территории соответствующего ЗАТО); дефицит бюджета ЗАТО покрывается  субсидиями, субвенциями и дотациями  из средств федерального бюджета  в порядке, определяемом Правительством РФ. Статьи федерального бюджета, предусматривающие  выделение указанных средств, являются защищенными статьями; в доходы бюджета  ЗАТО зачисляются все налоги и  другие поступления с его территории (действие данной нормы приостановлено).

     Особенности осуществления местного самоуправления  в ЗАТО установлены Законом РФ « О закрытых административно-территориальных  образованиях» от 14 июля 1992г., а закон  об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях  не принят до сих пор.

     Целью и задачами данной курсовой являются:

1. Раскрытие понятия закрытые административно-территориальные образования.
2. Определение особенностей местного самоуправления в закрытых административно-территориальные образованиях.

1 ПОНЯТИЕ ЗАКРЫТОГО  АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ.

     Среди многих новых явлений, наблюдаемых  в современной России, можно отметить бурное развитие экономических отношений  в так называемых закрытых городах. Этот процесс явился прямым отражением экономических и политических преобразований в стране, а именно – перехода к рыночным отношениям в экономике, свободному развитию всех форм собственности  при равенстве прав всех хозяйствующих  субъектов, конституционному закреплению  основ местного самоуправления и  развитию отношений между местными органами власти и федеральным центром.

     Изначально  закрытые административно-территориальные  образования создавались с целью  стимулирования работы предприятий, так  или иначе связанных с системой безопасности страны. Расположенные  на определенной территории предприятия  и города-спутники получили от государства  значительные налоговые послабления, после чего и приклеился к ним  ярлык "российские оффшорные зоны".

     Нельзя, однако, недооценивать первоначальную ценность ЗАТО для государства – их громадный оборонный потенциал.

     Так, первый специализированный нормативно-правовой акт российских законодателей в  отношении ЗАТО, в котором, собственно говоря, и появляется впервые данная аббревиатура – Федеральный Закон N 3297-1-ФЗ "О закрытых административно-территориальных образованиях" от 14 июля 1992 года, - прямо указывает на особое положение ЗАТО среди иных территориальных образований в Российской Федерации.

     Закрытым  административно-территориальным образованием, согласно этому закону, признается  имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в  пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и  утилизации оружия массового  поражения, переработке радиоактивных  и других материалов, военные и  иные объекты, включающий специальные  условия проживания граждан.

     Поэтому можно выделить, как минимум, 3 отличительных  признака ЗАТО:

1. Наличие органов местного самоуправления;
2. Расположение в пределах закрытого образования промышленного предприятия по разработке, изготовлению, хранению и  утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военного или иного объекта, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны;
3. Специальные условия проживания граждан.

     Наличие у территориального образования  одного или двух из этих признаков  не означает, что рассматриваемое  территориальное образование - ЗАТО.  Для того, чтобы присвоить образованию  статус ЗАТО, необходимо соответствие всем трем признакам, а также специальное  решение Президента Российской Федерации, так как данный вопрос находится  в исключительной компетенции Президента. Согласно ст.2 п.2.  ФЗ "О ЗАТО", только Президент Российской Федерации  принимает решение о создании, упразднении ЗАТО и изменении  его границ.

     Впрочем, порядок упразднения ЗАТО и изменения  его границ так до конца и не был оформлен в российском законодательстве.  В литературе по проблемам государственного управления отмечалось лишь, что "при  принятии решения об упразднении  закрытого административно-территориального образования необходимо определить этапность и сроки снятия особого  режима безопасного функционирования предприятий и объектов, изменения  специальных условий проживания граждан, изменения административно-территориального деления, а также виды и размеры  материальной и иной поддержки государством населения бывшего ЗАТО".¹

     Следовательно, в число первоочередных задач  государства в отношении закрытых образований в ближайшие годы должна войти четкая и грамотная  проработка положения об упразднении  ЗАТО, включающего, главным образом, вопрос ликвидации последствий такой  реорганизации для субъекта Российской Федерации и населения этого  субъекта. Поспешность принятия решений  по реорганизации оборонных предприятий  и отдельных "оборонных" городов  даже в государстве, привыкшем к  частым переворотам, может оказаться  трагической.

     Говоря  о разделе территории и перекройке границ ЗАТО, необходимо определить сами эти понятия - границы и территория ЗАТО.

     Территория  и границы закрытого административно-территориального образования, согласно ст.1 п.2  ФЗ "О  ЗАТО",  определяются исходя из особого  режима безопасности предприятий и (или) объектов, а также с учетом развития потребностей населения.

     Границы ЗАТО могут совпадать, но могут и  не совпадать с границами субъектов  Российской Федерации, с границами  районов, входящих  в их состав.

     Специально  для разрешения подобных противоречий в 1996 году в ФЗ  “О ЗАТО” была внесена поправка, отмечающая, что  в случае установления вредного воздействия  предприятий и объектов, расположенных  в ЗАТО, на близлежащие территории, этим территориям присваивается  статус зоны воздействия.

     В настоящее время в России существуют 47 ЗАТО –  10 ЗАТО Министерства атомной энергетики - города и поселки (в т.ч. подземные), в которых создавалось или создается ядерное оружие и системы его обслуживания, и 37 ЗАТО Министерства обороны Российской Федерации – военные точки, где на вооружении  находятся ракеты с ядерным арсеналом.². При всем этом с 1996 года статус зоны воздействия был присвоен всего-навсего 5 территориям.

     Таким образом, можно выделить еще одно существенное направление деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации - своевременное присвоение необходимого статуса зоны воздействия  районам - спутникам ЗАТО, которые  служили и служат главной сырьевой базой ведущего предприятия ЗАТО и ущербное положение которых  сегодня, к сожалению, очевидно.

2 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАКРЫТОМ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ.

     До  вступления в силу Закона властные полномочия в закрытых образованиях осуществляли или руководители базовых  предприятий, или командиры воинских частей. Сейчас в закрытом административно-территориальном образовании осуществляется местное самоуправление. Особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО определены Законом РФ « О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992г.

     Органы  местного самоуправления ЗАТО имеют  ряд дополнительных полномочий. В  частности, они:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и  иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (иных) объектах либо при их угрозе. При возникновении опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятиях;
• глава местной администрации совместно с руководителями предприятия осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите  их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;
• участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования,  и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон;
• по согласованию с органами ФСБ имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и объектов;
• осуществляется контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным  и экологическим состоянием территорий ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий или объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;
• вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;
• выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

     Порядок осуществляемого по категории специальных  расходов   централизованного  материально-технического обеспечения  программ социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования, а также  централизованного  снабжения населения продовольственными и промышленными товарами устанавливается  Правительством РФ.

     Формирование  бюджета закрытого административно-территориального образования  также имеет определенные особенности. В ходе бюджета, ЗАТО зачисляются  все налоги, сборы и другие поступления  с его территории. Дефицит бюджета  покрывается дотациями и субвенциями  из федерального бюджета – отдельной  статьей для каждого ЗАТО. Эти  статьи расходов федерального бюджета  являются защищенными, т.е указанные  суммы не подлежат уменьшению в процессе возможного секвестирования.

     Органами  местного самоуправления ЗАТО могут  предоставляться дополнительные льготы по налогам и сборам организациям, зарегистрированным в качестве  налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований. Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90% основных средств и осуществляющие не менее 70 % своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно-территориальных образований.

     В ведении органов местного самоуправления ЗАТО находятся все земли, кроме  тех, которые заняты предприятиями  или иными производственными  объектами – они находятся  в федеральной собственности. 

3 ЗАКОН РФ « О  ЗАКРЫТОМ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ  ОБРАЗОВАНИИ»

     Статья 1. Общее положение

     1. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах  которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее – предприятия (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

     2. Закрытое административно-территориальное  образование является административно-  территориальной единицей.

     Территория  и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также  с учетом потребностей развития населенных пунктов.

     Границы  закрытого административно-территориального образования могут не совпадать  с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в  их состав ( в ред. Федерального закона от 28.11.96 « 144-ФЗ).

     В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

     Населенные  пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие  картографические и иные документы, за исключением случаев, специального устанавливаемых Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 28.11.96 « 144-ФЗ).

     В случае установления вредного воздействия  предприятий и (или) объектов, расположенных  в закрытых административно-территориальных  образованиях, на территории, прилегающие  к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в  соответствии с положением, утверждаемым Правительством  Российской  Федерации, присваивается статус зоны воздействия (абзац введен Федеральным законом  от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     Перечень  зон воздействия, их границы, режим  землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации  гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации ( абзац введен Федеральным  законом от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     3. Закрытое административно- территориальное  образование находится в ведении  федеральных органов государственной  власти по вопросам: ( в ред.  Федерального закона от  28.11.96 № 144-ФЗ).

     Устанавливаемая, административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

     Определения полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  в отношении указанного образования; (в ред. Федерального закона от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     Обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего  специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка  и обеспечения противопожарной  безопасности (в ред. Федерального закона от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     Решения по указанным вопросам принимаются  Правительством Российской Федерации (абзац введен Федеральным законом  от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     4. Федеральные законы, законы и  иные нормативные правовые акты  субъектов Российской Федерации,  а также нормативные правовые  акты органов местного самоуправления  действуют в отношении закрытого   административно-территориального  образования с учетом особенностей, устанавливаемых настоящим законом  (п. 4 в ред. Федерального закона  от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     5. Права граждан, проживающих или  работающих в закрытом административно-территориальном  образовании, не могут быть  ограничены иначе как на основании  законов Российской Федерации. 

     Статья 2. Порядок создания, упразднения закрытого административно –территориального образования и изменения его границ

     1. Решение о создании( об упразднении)  закрытого административно-территориального  образования принимается Президентом  Российской Федерации.

     Предложение о создании (об упразднении) закрытого  административно-территориального образования  вносится  Правительством Российской Федерации.

     Предложение об установлении административной подчиненности , об определении границ и об отводе земель создаваемого ( упраздняемого) закрытого  административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в  ведении которых находятся соответствующие  территории.

     Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в порядке, установленном настоящей статьей ( п. 1 в ред. Федерального закона от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     2. Абзац исключен. Федеральный закон   от 28.11.96 № 144-ФЗ.

     При принятии решения об упразднении  закрытого административно-территориального образования с учетом предложений  соответствующих органов государственной  власти, органов местного самоуправления определяются этапность и сроки  снятия особого режима безопасного  функционирования предприятий и ( или) объектов, включающего специальные  условия проживания граждан, а также  изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения  на период реорганизации указанного образования ( в ред. Федерального закона от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     Статья 4. Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования

     1. Порядок образования, организация  и компетенция органов местного  самоуправления закрытого административно-территориального  определяются законодательством  о местном самоуправлении с  учетом особенностей, устанавливаемых  настоящим Законом.

     2. Исключен. – Федеральный закон  от 28.11.96 № 144-ФЗ.

     Органы  местного самоуправления закрытого  административно-территориального образования: (  в ред. Федерального закона от 28.11.96 № 144-ФЗ). координируют деятельность предприятий  и (или)  объектов, подразделений  охраны, милиции, гражданской обороны  и иных служб при угрозе возникновения  чрезвычайных ситуаций;

     Разрабатываются схемы оповещения и эвакуации  населения в случаях аварий на предприятиях и ( или) объектах либо при  угрозе. В случае возникновения опасности  для жизни и здоровья населения  закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или)  объекте  глава местной администрации  совместно с руководителями предприятия  и (или)  объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости  до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством Российской Федерации, принимает решение об эвакуации населения;

     Участвуют совместно с руководителями предприятий  и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно  территориальные  образования, и  органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, в определении  пропускного режима в закрытом административно-территориальном  образовании, за исключением режимных территорий предприятий и ( или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и ( или)  запретных  зон; (  в ред. Федерального закона от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     По  согласованию с органами федеральной  службы безопасности имеют право  давать разрешения на въезд границ в закрытое административно-территориальное  образование и  выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и ( или)  объектов, находящихся  в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон; (  абзац  введен Федеральным  законом от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     Осуществляют  контроль за санитарно- эпидемиологическим , радиационным и экологическим состоянием территорий закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятий  и (или)  объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и ( или) запретных  зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных  и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о  результатах проверок;

     Внося предложения в соответствующие  органы государственного и военного управления о проведении инспекционных  проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер  для защиты населения закрытого  административно-территориального образования  от воздействия радиоактивных и  других материалов, представляющих повышенную опасность;

     Выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных  на его территории (абзац введен Федеральным  законом от 28.11.96 № 144-ФЗ).

     3. Абзацы первый и второй исключены. - Федеральный закон от 28.11.96 №  144-ФЗ.

     Местная администрация закрытого административно-территориального образования выступает заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия предприятий, учреждений и  организаций.

     Порядок, осуществляемый по категории специальных  расходов централизованного материально-технического обеспечения программ социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования, а также централизованного  снабжения населения продовольственными и промышленными устанавливается  Правительством Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     В итоге написания данной курсовой работы было поставлено конкретное определение  ЗАТО:

• ЗАТО – это имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и  утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, включающий специальные условия проживания граждан. Сегодня  ЗАТО является уникальным правовым институтом, в полной мере обеспечивающим разносторонние интересы Министерства обороны и Министерства атомной энергетики на местах, а также интересы национальной безопасности России.

     Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими  деятельность ЗАТО в Российской Федерации, являются ФЗ “О закрытых административно-территориальных  образованиях” и “Положение об обеспечении особого режима в  закрытом административно-территориальном  образовании, на территории которого расположены  объекты Министерства обороны Российской Федерации”.

     Особенностью  организации ЗАТО можно считать  его двойное подчинение – органам  государственного управления,  в  т.ч. непосредственно одному из двух министерств - Министерству обороны  или Министерству атомной энергетики,  а также органам местного самоуправления.

     Одним из примечательных явлений в становлении  и развитии новой Российской государственности  явилось возрождение местного самоуправления как принципиально новой системы  организации власти на местах и на этой основе – формирование муниципального права как самостоятельной отрасли  права Российской Федерации.

     Проблемы  местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях волнуют общественность несколько столетий. Острыми они были и в России прошлого века. В XIX в. (особенно во второй  половине) проблема самоуправления стала предметом специального изучения как в Западной Европе, так и в России. Остаются они актуальными и для будущих исследователей, так как совершенствование самоорганизации и саморегуляции общества не имеют предела. История местного самоуправления в ЗАТО – это непрерывный процесс совершенствования гражданского общества.

     На  мой взгляд, чем больше россияне будут понимать и поддерживать свою Конституцию, руководствоваться ею в своей повседневной жизни и работе, тем больше у нас будет шансов сохранить стабильность и гражданский мир, продолжить реформы, нацеленные на возрождение России.

     СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 
 

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июня 1999 г
3. Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г. № 35.
4. «Государственное и муниципальное управление», Москва, 1999г.
5. «Муниципальное право» -Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н., Москва 2002г.
6. Халиков М.И. Основы государственного и муниципального управления. Учебное пособие. Уфа, 2000.