Муниципальное сотрудничество

Оглавление

Введение 3

Глава 1. Значение и формы межмуниципального сотрудничества. 5

1.1 Понятие межмуниципального сотрудничества 5

1.2 Ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества 7

1.3 Организационно-хозяйственные и договорные формы межмуниципального сотрудничества 14

Глава 2. Проблемы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации 20

Глава 3. Межмуниципальное сотрудничество в Иркутской области 23

3.1 Совет муниципальных образований Иркутской области 23

3.2.  Иные формы межмуниципального сотрудничества в Иркутской области 29

3.3 Межмуниципальное сотрудничество на приграничных территориях. 32

Заключение. 33

Список использованной литературы 35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Местное самоуправление представляет собой  один из важнейших институтов современного демократического общества. Сегодня  оно является одновременно формой самоорганизации  граждан и инструментом демократического участия граждан в управлении местными делами. Президент России Д.А.Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства  – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность  самостоятельно решать свои локальные  проблемы без указаний и распоряжений сверху».

Конституция Российской Федерации признала и гарантировала местное самоуправление (ст.12), за прошедшее с тех пор время были созданы правовые основы местного самоуправления, в частности, приняты федеральные законы в 1995 и 2003 гг., сформирована его финансово-экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Принципиально новый подход к государственному устройству России поставил и значительное число новых вопросов. Недостаточная урегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем. В рамках названной проблемы одним из самых серьезных и актуальных является вопрос  о межмуниципальном сотрудничестве.

Теоретической основой для исследования стали  работы российских ученых в области  муниципального права, а именно: В.И.Васильева, Н.А.Емельянова, А.И.Коваленко, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, А.А.Подсумковой, Н.В.Постового, В.И.Фадеева, Е.С.Шугриной, В.А.Ясюнаса.

Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются  в работах И.Горфинкеля, А.Г.Воронина, А.А.Замотаева, А.Н.Кубаркова, И.Мачульской, В.В.Нехаева, В.В.Пылина, О.Л.Савранской, С.Г.Соловьева, А.И.Черкасова, А.Н.Широкова.

Целью курсовой работы является исследование вопросов о муниципальном сотрудничестве.

Основные  задачи курсовой работы :

• Анализ межмуниципального сотрудничества;
• Анализ научных взглядов и практики
• Выработка предложений по совершенствованию межмуниципального сотрудничества.

Объектом  исследования являются муниципальные  образования, участвующие в процессе межмуниципального сотрудничества.

Предметом исследования выступает система организационно-экономических  отношений между муниципальными образованиями региона по поводу развития межмуниципальных связей.

При написании  работы использованы научные методы (исторический, сравнительно-правовой и др.)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Значение и формы межмуниципального  сотрудничества.

1.1 Понятие межмуниципального сотрудничества

Процесс децентрализации публичной власти и выделения местного уровня власти в любом государстве неизбежно  приводит к ее определенному обособлению  и противопоставлению власти «центральной». У субъектов, наделенных местной  властью, появляются свои специфические  интересы, которые  по мере укрепления и развития местной власти формируют  «естественную» логику поведения ее представителей. Защиту общих, то есть  схожих для муниципальной власти и  отличающих ее от власти централь-

ной, интересов  легче вести сообща.

Так начинается объединение муниципалитетов в  союзы и ассоциации,

возникает межмуниципальное сотрудничество.

Межмуниципальное  сотрудничество – это форма объединения  и согласования интересов, координация  действий муниципальных образований  и/или их органов в целях обеспечения  представительства интересов муниципальных  образований на всех уровнях государственной  власти РФ, в международных органах  и организациях, а также в целях  повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения.

На основе обобщения многочисленных научных  публикаций, мы  сделали вывод  о том, что межмуниципальное сотрудничество – это совместная деятельность различных  муниципальных образований и  их

органов местного самоуправления, связанная с выражением и защитой  общих, отличных от иных уровней  власти, интересов, а так  же решением общих экономических  задач, посредством политического  или хозяйственного взаимодействия. То есть,  межмуниципальное сотрудничество  может носить как политический характер, так и экономический в случае межмуниципальной кооперации

Достаточно  длительный и разнообразный международный  опыт межмуниципальной кооперации сформировал  ее базовые принципы, которые в достаточной степени были учтены и при формировании правовых основ межмуниципального сотрудничества в России:

- сохранение  самостоятельности органов местного  самоуправления в рамках межмуниципальной  кооперации;

- недопустимость  принуждения к объединению;

- наличие  экономической и политической  целесообразности объединения.

По мнению Л.Г. Рагозиной, нарушение обозначенных принципов делает межмуниципальное сотрудничество неперспективным.

Правовые  основы межмуниципального сотрудничества в России базируются на нормах Европейской хартии о местном самоуправлении, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ¹, других федеральных законов, уставов (конституций) и законов субъектов РФ.

Цели  межмуниципального сотрудничества в России были продекларированы еще  в начале 90-х годов  когда стали  возникать ассоциаций и союзы  муниципальных образований. В их рамках осуществлялся:

- обмен  опытом муниципального управления;

- отстаивание  интересов муниципальных образований  на политическом уровне;

- возможность  оптимизации ресурсов муниципальных  образований для решения хозяйственных  задач объединения усилий для  решения вопросов местного значения, имеющих минимум значения.

 

 

 

 

 

1.2 Ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества

 

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» впервые установлены основы ассоциативной организации межмуниципального сотрудничества в нашей стране. Таким образом были исполнены положения Европейской хартии местного самоуправления: «Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом» (ст. 10 Европейской хартии).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ.(ст.8)

В целях  организации взаимодействия муниципальных  образований, советов муниципальных  образований субъектов РФ, выражения  и защиты общих интересов муниципальных  образований РФ, в том числе  в целях представления указанных  интересов в федеральных органах  государственной власти и организации  сотрудничества муниципальных образований  РФ с международными организациями  и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований  субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение  муниципальных образований.

С учетом особенностей территориальной и  организационной основы муниципальных  образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения  муниципальных образований.

Необходимо  уяснить предметы общих интересов  муниципальных образований в  каждом субъекте РФ, содержание и формы  взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и есть предметная основа деятельности советов муниципальных  образований субъектов РФ.

Общие интересы муниципальных образований в  субъекте РФ определяются федеральным  и региональным законодательством  и сложившейся практикой, а также  практикой деятельности прежних  ассоциаций и союзов муниципальных  образований, прежде всего региональных.

Логическое  толкование норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в его контексте позволяет сделать вывод о наличии как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных видов муниципальных образований, которые могут не совпадать и даже в отдельных аспектах противоречить друг другу.

Способ  координации муниципальными образованиями  своей деятельности, как в масштабах  субъекта РФ, так и в масштабах  всей РФ вытекает из конституционной  природы местного самоуправления и  реализуется через объединения  муниципалитетов. Через объединения  муниципалитетов, прежде всего через  советы муниципальных образований, может и должно осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и  органов государственной власти по предметам общих интересов  муниципальных образований и  общих интересов отдельных видов  муниципальных образований как  в масштабе субъекта РФ, так и  в масштабе РФ в целом.

Совет муниципальных  образований субъекта РФ должен не только выражать общие интересы муниципальных  образований, но и защищать их правовыми  средствами, что также должно составлять одно из основных направлений его  деятельности.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления»  устанавливается, что советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В этой норме обращает на себя внимание, во-первых, принцип добровольности создания единого общероссийского объединения региональными советами муниципальных образований, во-вторых, принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований. Принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований подкрепляется тем, что в его состав, помимо советов муниципальных образований, могут входить иные объединения муниципальных образований (ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ).

В настоящий  момент в стране, помимо советов  муниципальных образований субъектов  РФ и единого общероссийского  объединения муниципальных образований, действуют общероссийские ассоциации – Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, специализированные – Ассоциация ЗАТО Минобороны, Ассоциация ЗАТО Росатома, Союз развития наукоградов, межрегиональные  – Ассоциация сибирских и дальневосточных  городов (АСДГ), Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города  Урала», Ассоциация городов Поволжья.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» прямо не определено, в какой организационно-правовой форме создаются иные объединения муниципальных образований. Такая норма присутствовала в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, в соответствии с которой такие объединения муниципалитетов создавались как некоммерческие организации в форме ассоциаций. С учетом сложившейся правовой практики, учитывая то, что речь идет об объединении муниципальных образований, рассматриваемых по аналогии с юридическими лицами (ст. 125 ГК РФ), следует полагать, что иные объединения муниципальных образований, как и советы муниципальных образований субъектов РФ, образуются как некоммерческие организации в форме ассоциаций.

Членами ассоциаций (союзов) могут быть только юридические лица. Это вытекает из норм ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях»².

В соответствие с этими федеральными законами участие  в ассоциациях (союзах) – добровольное и связано только с усмотрением (волеизъявлением) соответствующего участника. То есть, в учредительном договоре не может быть установлено, например, правило о выходе члена объединения  из состава его участников обязательно  с согласия других участников или  тем более обязательное участие  определенного круга юридических  лиц в тех или иных ассоциациях (союзах). В то же время, закон говорит  о том, что возможно исключение члена  ассоциации (союза) из его состава  по решению остающихся членов в случаях  и в порядке, установленных учредительными документами ассоциации (союза) (учредительным  договором и уставом). Для вступления нового члена в состав ассоциации (союза) также требуется согласие ее членов.

Для ассоциации (союза) обязательными учредительными документами являются учредительный  договор, подписанный их членами, и  устав, утвержденный ими.

Высшим  органом управления ассоциацией (союзом) является общее собрание его членов (п. 1 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления»  в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ (далее также – региональный совет). Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Основные  цели и задачи деятельности регионального  совета, гарантии их осуществления  целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муниципальных  образований субъекта РФ .

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления»  установлены цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

Можно обозначить следующие возможные направления  деятельности совета муниципальных  образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов  муниципальных образований и  общих интересов отдельных видов  муниципальных образований в  масштабах субъекта РФ.

1.Участие  в регулировании межбюджетных  отношений. Через деятельность  регионального совета имеется  реальная возможность повысить  объективность бюджетного процесса  в субъекте РФ.

2.Участие  в формировании и реализации  региональных и субрегиональных  (межмуниципальных) программ комплексного  социально-экономического развития  территорий и муниципалитетов.

3.Участие  в формировании законодательства  субъекта РФ, влияющего или могущего  влиять на деятельность муниципальных  образований, включая предварительную  экспертизу законов и нормативных  актов субъекта РФ.

4.Правовая  защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов  органов местного самоуправления  муниципальных образований, руководителей  и специалистов муниципальных  учреждений и предприятий.

5.Сбор, обработка  и анализ информации  по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

6.Сбор, изучение  и распространение образцов (продуктов)  лучшей практики муниципального  управления и управления в  отраслях муниципального хозяйства.  Организация предоставления методической  помощи муниципальным образованиям  в вопросах организации и деятельности  местного самоуправления, муниципального  хозяйства и межмуниципального  сотрудничества; содействие развитию  межмуниципального сотрудничества  в различных отраслях муниципального  хозяйства.

7.Участие  в организации системы подготовки  и переподготовки муниципальных  служащих и переподготовки выборных  должностных лиц местного самоуправления  и депутатов представительных  органов муниципальных образований.  Региональный совет может формировать  ежегодные региональные заказы  на подготовку и переподготовку  муниципальных кадров.

8.Организация  и проведение конкурсов на  звание лучшего муниципального  образования субъекта РФ по  разным видам муниципальных образований;  на звание лучшего главы муниципального  образования, лучшего главы местной  администрации, лучшего муниципального  служащего по соответствующим  номинациям.

9.Подготовка  и представление высшему должностному  лицу субъекта РФ и законодательному (представительному) органу государственной  власти субъекта РФ ежегодного  доклада о состоянии местного  самоуправления и развитии муниципальных  образований в субъекте РФ. Статус  этого документа целесообразно  определить в законе субъекта  РФ.

Таким образом, можно говорить о совете муниципальных  образований субъекта РФ как о  самостоятельной организационно-правовой форме – публично-правовой организации  как особой форме ассоциации, являющейся субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов  РФ, а также собственным уставом.

Члены регионального  совета – муниципальные образования  уплачивают членские взносы на осуществление  деятельности совета муниципальных  образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных  образований; размеры и порядок  уплаты которых, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», устанавливает съезд регионального совета. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из местного бюджета устанавливается местной администрацией. (ст. 78.1)

Совет муниципальных  образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных  образований, ограничивать их деятельность. Правовое содержание этой нормы состоит  в том, что региональный совет  не может осуществлять публично-властную деятельность в отношении муниципальных  образований, являющихся его членами. В то же время это не исключает  взаимоотношений муниципальных  образований и образованных ими  органов управления регионального  совета как органов координации деятельности муниципальных образований и согласования их общих интересов, исходя из принимаемых органами управления регионального совета  решений и в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

1.3 Организационно-хозяйственные и  договорные формы межмуниципального  сотрудничества

 

Наряду  с объединениями муниципальных  образований, органы местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований  для решения вопросов местного значения могут образовывать межмуниципальные хозяйственные общества в форме  закрытых акционерных обществ и  обществ с ограниченной ответственностью, а также межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Указанные межмуниципальные объединения  учреждаются представительными  органами муниципальных образований  в соответствии с федеральными законами. Статус «межмуниципальный», очевидно, указывает не на особую организационно-правовую форму, поскольку таковая не предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами, а на то, что учредителями таковых организаций выступают органы местного самоуправления нескольких муниципальных образований и только они.

Межмуниципальные  хозяйственные общества должны создаваться  только для целей решения вопросов местного значения (юридические лица со специальной правоспособностью) двумя и более муниципальными образованиями как организационно-правовой способ решения этих вопросов. Соотнесение статей 8 и 69 Федерального закона (ст. 78.1) позволяет предполагать, что и «межмуниципальные» некоммерческие организация могут создаваться исключительно для целей совместного решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» запрещает указанным межмуниципальным объединениям и организациям самим осуществлять публично-властные полномочия органов местного самоуправления. Именно в этом состоит правовой смысл нормы Закона о том, что указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления³.

Иной  формой объединения ресурсов нескольких муниципальных образований для  целей решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов  местного самоуправления могут являться договоры и соглашения между ними (соглашение о намерениях, договор  о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и  стратегического развития, осуществление  совместных консультаций, создание совместных координационных, консультативных  и совещательных органов, рабочих  групп и др.)⁴.

Представительные  органы муниципальных образований  для совместного решения вопросов местного значения могут принимать  решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме  закрытых акционерных обществ и  обществ с ограниченной ответственностью.

Деятельность  межмуниципальных хозяйственных обществ  регулируется как положениями  ГК РФ (ст.ст. 66-68, 87-94, 96-104 и др.), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 8 февраля 1998г.№14-ФЗ«Об обществах с ограниченной ответственностью»  (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.) и Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»  (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.).

Представительные  органы муниципальных образований  для тех же целей, что и межмуниципальные хозяйственные общества, могут принимать  решения о создании межмуниципальных некоммерческих организаций в форме  автономных некоммерческих организаций  и фондов. Из всех возможных форм некоммерческих организаций Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» называет лишь две – автономные некоммерческие организации и фонды. Правовое положение как первых, так и вторых регулируется, в основном, нормами ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в настоящее время действует с изменениями на 22 июля 2008 г.).

Согласно  ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Право муниципальных образований выступать учредителями некоммерческих организаций Федеральным законом «О некоммерческих организациях» не регламентировано. Но в отсутствие прямых запретов муниципальные образования по смыслу статей 124 и 125 ГК РФ приравниваются к юридическим лицам⁵.

Следует учитывать, что создание муниципальными образованиями фондов и автономных некоммерческих организаций для  целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым расходованием средств  муниципального образования.

С точки  зрения гражданского законодательства автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов  в целях предоставления услуг  в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность  этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими  автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую  деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана  указанная организация. Надзор за деятельностью  автономной некоммерческой организации  осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом  является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов  и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или  иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и  необходимой для достижения общественно  полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Количество  учредителей некоммерческой организации  не лимитировано, но очевидно, что если речь идет о межмуниципальной организации, их не может быть меньше двух. Некоммерческая организация подлежит государственной  регистрации. При этом решение о  государственной регистрации (или  об отказе в государственной регистрации) принимается – применительно  к разрешенным Федеральным законом № 131-ФЗ видам некоммерческих организаций муниципальных образований – территориальным органом Федеральной регистрационной службы.