Муниципальное управление

Содержание

Введение …………………………………………………………………………..3

1. Муниципальное образование как объект управления ……………..………..5

1.1 Понятие  «муниципальное образование», основные полномочия муниципального  образования………..…………………………………………..5

1.2 Общие характеристики и особенности муниципального  образования……………………………..……………………………………..…11

1.3 Правовая основа местного  самоуправления в России…………………….15

2. Система управления муниципальным образованием на примере МО г.Абакана Республики Хакасия……………………………………………...….20

2.1 Общая характеристика муниципального образования г.Абакана Республики Хакасия: система управления и структура органов местного самоуправления…………...……………………………………………………..20

 2.2 Определение миссии системы управления и условий функционировании…………………………………………...………………….28

 Заключение …………………………………………….………………………..36

Библиографический список…………………………………………..…………39

Приложение

Введение

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или  через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно  местного характера. Они напрямую связаны  с жизненными интересами людей, повседневными  заботами жителей городских и  сельских поселений.

Местное самоуправление - институт глубоко  демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права.

В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это  гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается достаточными финансовыми ресурсами. Одно из ключевых понятий местного самоуправления – муниципальное образование. Категория «муниципальное образование актуально  для исследования, потому, что является ключевым в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования, поэтому категория  «муниципальное образование» актуально  для современного исследования.

Актуальность подтверждает и то, что только в последние годы в России складывается система муниципальных образований.

Целью данной работы является изучение муниципального образования. Исходя из поставленной цели вытекают следующие задачи курсового пректа:

1. дать понятие  «муниципальное образование»;
2. рассмотреть основные полномочия муниципального образования;
3. рассмотреть общие характеристики и особенности муниципального  образования;
4. изучить  правовые основы местного самоуправления в России;
5. дать общую характеристику муниципального образования г.Абакана Республики Хакасия;
6. проанализировать и определить миссии системы управления и условий функционировании муниципального образования г.Абакана Республики Хакасия.

Теоретической и методологической базой исследования послужили идеи, концепции. теории, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых по национальной и региональной экономике, менеджменту и управлению (в частности, теории экономического роста, городского развития, устойчивого развития). Основные методические подходы - это междисциплинарный, системный и программно-целевой, позволившие наиболее эффективно организовать научный поиск для решения поставленных задач.

Кроме традиционно используемых в региональной экономике общенаучных методов исследования (индукция, дедукция, анализ, синтез и др.). применялись и специальные (историко-логический. сравнительный, графоаналитический, экспертный, статистические и др.) методы.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные и законодательные акты РФ, субъекта РФ (Республики Хакасия), статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные Хакасского республиканского комитета Федеральной службы государственной статистики, экспертные оценки, программы социально-экономического развития РХ, статистическая и практическая информация органов местного самоуправления.

1. Муниципальное образование как объект управления

1.1. Понятие  «муниципальное образование», основные полномочия муниципального образования 

Всего на территории Российской Федерации зарегистрировано 11488 муниципальных  образований, в том числе 8427 образований  – сельские администрации, 1512 муниципальных  образований – административные районы, 573 муниципальных образований – города. Территория муниципального образования устанавливается в  соответствии с законами субъектов  Российской Федерации и с учётом исторических и иных местных традиций.

Учредительным актом муниципального образования является устав1. Он принимается представительным органом муниципального образования или населением на местном  референдуме. Чтобы осуществлять свои полномочия, муниципальное образование должно иметь прочную экономическую и финансовую базу. Финансово-экономическую  основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность и  местные финансы. В состав муниципальной  собственности входят средства местного бюджета, имущество земли, муниципальные  предприятия, организации и банки, муниципальный жилищный фонд, муниципальные  учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.

Закон об общих принципах  организации местного самоуправления устанавливает следующие гарантии местного самоуправления:

1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления;
2. Обязательность решений органов местного самоуправления и их должностных лиц;
3. Право обращений органов местного самоуправления и их должностных лиц в органы государственной власти;
4. Право на судебную защиту

Муниципальное образование  – городское, сельское поселение, или  несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, в пределах которой осуществляется местное  самоуправление, именуется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы2. Принятые путём прямого волеизъявления граждан управленческие решения, а также решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенций, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их форм собственности, органами местного самоуправления и гражданами.

Основные сферы жизни муниципального образования –производственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-идеологическая. Соответственно им различают четыре вида управления:

1) управление производством; 

2) экономическое управление;

3) социально-политическое  управление;

4) управление духовной  сферой жизни территории.

Для осуществления деятельности муниципального образования необходимо правовое регулирование как субъекта власти, так и субъекта хозяйствования. Следовательно, муниципальное образование выступает как субъект права. Основным нормативно-правовым актом является устав муниципального образования, в котором отражается его территориальная организация, состав и границы.

Уставом муниципального образования  закрепляется статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов  местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав определяет основание и порядок прекращения их полномочий; организационную структуру местного самоуправления, условия и  порядок организации муниципальной  службы; выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами. Закрепляются формы, порядок  и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения через такие формы, как местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и обращения граждан в органы местного самоуправления; устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предусматриваются возможности отзыва депутатов. Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации деятельности местной власти.

При правовом регулировании всех сфер деятельности в муниципальном  образовании необходимо уделять  внимание правам и обязанностям, свободам и их ограничению, организационным  формам установления и регулирования муниципальных образований как субъектов права.

В соответствии с федеральным законодательством определяется порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения их границ и наименований.

На основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования могут создавать ассоциации или  союзы для эффективного функционирования местного самоуправления и решения  проблем местного характера.

В состав ассоциаций или  союзов входят органы местного самоуправления, а не граждане (поэтому эти объединения носят необщественный характер), и не входят коммерческие организации, а  сами ассоциации или союзы не входят в структуру органов государственной  власти и им не адресуются правительственные  распоряжения.

Основные задачи и функции объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия:

• Координация деятельности органов местного самоуправления в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов, исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографических ситуаций и иных местных особенностей;
• Проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения;
• Принятие совместных решений по разработке и реализации местных программ и проектов по проблемам, входящим в компетенцию органов местной власти, и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счёт использования возможностей учредителей объединений (ассоциаций), а так же предпринимательской деятельности структур, создаваемых объединениями, ассоциациями в этих целях.
• Подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления;
• Подготовка рекомендаций и осуществление органами местного самоуправления организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также местных соглашений и программ.

Эффективность функционирования системы муниципального управления муниципальным образованием и исполнение функций и обязанностей, возложенных на органы управления функций и обязанностей, возложенных на органы управления зависит от правового регулирования.

В настоящее время правовое регулирование деятельности муниципального образования осуществляется на основе принципа сочетания централизации и децентрализации, т.е. на предоставлении самостоятельности органам власти муниципального образования с одновременным возложением на них определённых обязанностей.

Эти полномочия, с одной стороны, определяются кругом задач, которые  необходимо решать органам местной власти для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования. Недостатком  такого подхода является то, что  определённый круг обязанностей может  не выполнять во избежание ответственности. С другой стороны, органы местной власти муниципального образования наделяются государственной властью строго очередной компетенцией и в результате не имеют достаточной свободы в своей деятельности.

В настоящее время общая тенденция распределения полномочий органов власти муниципального образования определяется действующим законодательством, а также правом сложившейся традиции и инициативой органов местного самоуправления.

Компетенция органов государственной власти и местных органов управления муниципального образования распределяется следующим образом: органы государственной власти ведают теми проблемами, которые  представляют интересы государства (оборона, безопасность, внешняя политика и  т.д.); местные органы власти выражают интересы в территориальном аспекте  муниципального образования.

Основные полномочия органов  местной власти муниципального образования:

• Выступать в качестве юридического лица и в связи с этим заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия;
• Распоряжаться муниципальным имуществом, т.е. устанавливать аренду плату за пользование муниципальной собственностью, устанавливать перечень неотчуждаемых объектов и т. д;
• Управлять муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;
• Устанавливать местные налоги и сборы;
• Распоряжаться муниципальными финансами;
• Принимать общеобязательные нормативные правовые акты (постановления, распоряжения).

Таким образом, представительные органы местного самоуправления принимают  наиболее значимые для муниципальных  образований решения.

Полномочия и сроки  полномочий местной власти закрепляются уставом муниципального образования. Полномочия выборных должностных  лиц местной системы управления определяются в каждом муниципальном  образовании самостоятельно.

Кроме собственных полномочий по решению вопросов местного значения органы местной власти иногда наделяются отдельными государственными полномочиями, определяемыми федеральным законодательством  или законами субъектов. К ним  относятся охрана окружающей среды, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и др.

Установление и изменение  границ муниципального образования  проводится с учётом исторических и  иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления или субъектов РФ. Границы муниципального образования не могут быть изменены без учёта населения

Порядок создания муниципальных образований, установление их границ и другие процедуры определяются законом субъектов РФ. В этих законах определяется также соотношение понятий «территория административно-территориального образования» и «территория муниципального образования». При этом возможно их полное или  частичное совпадение либо несовпадение.

Основной экономической функцией самоуправления является обеспечение на местном уровне нормального хода воспроизводственных процессов  – воспроизводства населения  и трудовых ресурсов, окружающей среды, общественного продукта, территориальной организации хозяйства и населения. Для этого муниципальный орган должен иметь экономическую базу и правовые возможности.

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная  собственность. Она включает средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли  и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

1.2 Общие характеристики и особенности муниципального  образования 

Муниципальное образование  обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный  бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или  учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Эти признаки следует квалифицировать  как юридические признаки муниципальных  образований. Однако тот факт, что  в Россию далеко не все территориальные поселения спешат обрести статус муниципальных образований, свидетельствует о том, что наряду с юридическими муниципальных образований особое значение имеют признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии. Перечислим эти признаки.

Экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.

Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчёркивающее её влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов.

Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы.

Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчёта и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения.

Виды муниципальных образований

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», все муниципальные  образования делятся на муниципальные  поселения, муниципальные районы и  городские округа. Территория субъекта федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории всех поселений  входят в состав муниципальных районов.

Городское поселение  – это город или посёлок с прилегающей территорией, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно через  выборные и иные органы местного самоуправления3. В границах городского поселения  могут находиться один город или  посёлок с прилегающей территорией, а так же сельские населённые пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Городской округ – это  городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органами местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта федерации. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом соответствующего субъекта федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры на территории.

В отношении сельских поселений закон устанавливает количественную норму, ограничивающуюся статус такого поселения численностью более 1000 человек и общей территорией нескольких сельских пунктов с численностью менее 1000 человек каждый. В случае, если численность населения такого населённого пункта составляет менее 1000 человек, этот населённый пункт входит в состав городского или сельского поселения. Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с численностью менее 100 человек, которые имеют право не входить в состав другого поселения.

Что касается границ муниципального района, то они устанавливаются с  учётом необходимости создания условий  для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также переданных для реализации отдельных реализации отдельных государственных полномочий.

Таким образом, закон чётко разделяет границ между тремя видами муниципальных образований, вводя ряд принципиальных ограничений  в отношении возможных пересечений  границ между ними:

• границы поселения не могут пересекаться границами населённого пункта;
• территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
• территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Город как муниципальное  образование.  В качестве муниципального образования город обнаруживает ряд особенностей, к которым следует отнести такие, как размер, численность и плотность населения, пространственная неоднородность, диверсификация, предельная самодостаточность и пр. Города имеют различный административный статус и степень специализации своей экономической базы.

В России выделяют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, города районного (областного) подчинения, а также малые города. Представленная классификация вбирает в себя как признаки численности населения, так и место этих городов в структуре административного деления.

Из 2940 городских поселений значительная часть приходится на малые  города, численность которых составляет 768 единиц, или 70% всех городов. Проживает в них только 17% населения страны. Среднее число жителей малого города составляет 22 тыс. человек. С  точки зрения специализации, 58% городов  выполняют агропромышленную функцию, 75% - промышленную, 70% - транспортную, 32% - рекреационную, 21% специализируется на обслуживании крупных городов. Другая значительная часть населения проживает  в 13 городах-миллионерах. Несмотря на то, что в последние годы наибольший прирост численности пришёлся на большинстве (от 100 до 250 тыс. человек) города (их количество увеличилось с 87 в 1989г. до 93), средняя часть спектра классификации городов по численности остаётся чрезвычайно узкой. В крупнейших и малых городах проживает более 75% всего населения страны, что свидетельствует о низкой сбалансированности в системе пропорционального расселения в административно-территориальных единицах. Явную тенденцию к сокращению обнаруживают, по результатам переписи населения, городские поселения с диапазоном численности от 250 тыс. до 1 млн. человек.

Характерной чертой категории городов как территориальных поселений является их принадлежность к административно-территориальным единицам. Свойство целостности и неделимости городского хозяйства  сдерживает тенденции наделения  более мелких территориальных единиц статусом муниципального образования. Это обстоятельство ещё раз подтверждает концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге  государственные интересы и интересы проживающего в границах городской  черты гражданского населения. И  где имеется экономическая основа, обеспечивающаяся его самостоятельность.

1.3 Правовая основа местного самоуправления в России 

Правовая основа управления муниципальным образованием не остаётся неизменной. Её развитие обусловлено  революцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных  моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных  органов управления.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три  периода4.

Первый период (1990-1993 гг.) – начало процесса реформирования местного самоуправления.

Второй период (1993-1995 гг.) – изменение характера взаимодействия предварительного органа местного самоуправления и главы администрации.

Третий период начался  с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивающим конституционные положения о  местном самоуправлении. В дальнейшем этот закон терпит изменения и  дополнения.

Конституционный принцип  самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означал, что этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так  и через избираемые им органы. Указанный Федеральный закон связывает решение данного вопроса с  принятием устава муниципального образования.

Согласно Закону, в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или  населением непосредственно. Закон не исключает, однако, возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти своё отражение в уставе муниципального образования, принимаемого представительным органом местной власти. В этом случае представительный орган управления принимает устав на праве вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утверждённую на местном референдуме.

Решая вопрос о структуре  органов местного самоуправления, муниципальное  образование должно прежде всего определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование и какой будет их внутренняя структура.

Кроме представительного  органа местного самоуправления муниципальное  образование должно определить в  своём уставе, какие органы, должностные  лица и  на основе каких принципов  должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе муниципального управления.

Кроме устава на муниципальном  уровне принимаются и другие нормативные  правовые акты, регламентирующие отдельные  вопросы организации и деятельности системы местного управления – регламенты представительных органов, положения  о территориальном общественном самоуправлении и др5.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны  с территориальными основами организации  местного самоуправления, т.е. с территориальным устройством, так как функционирование системы местного управления осуществляется в границах определённых территориальных  единиц, на которые делится территория государства. Это деление именуется  административно-территориальным и  является неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным  делением организуется государственная  власть на местах. Административно-территориальное  деление имеет несколько уровней, и это определяет иерархию централизованной системы государственных органов  управления и их соподчинённость.

В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области, районы, города, городские районы, посёлки, территории сельских Советов.

Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства было утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года.

Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов  Российской Федерации. Территориальные  организационные основы местного управления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование состава территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Установление или изменение  границ территории внутригородских  муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом, при этом также учитывается мнение населения соответствующей территории.