Муниципальные финансы и межбюджетные отношения реформирование и перспективы развития

ВВЕДЕНИЕ 
 

      Современный этап экономического развития России сопровождается углублением процессов регионализации, на фоне которых наиболее важными становятся проблемы разграничения полномочий между различными уровнями власти, укрепления финансовых основ местного самоуправления, улучшения социально - экономического положения субъектов Федерации и муниципальных образований. В этих условиях возрастает необходимость проработки основ бюджетного федерализма, совершенствования методов и инструментов социально - экономической политики, формирования стимулов у органов власти к наращиванию темпов экономического роста. Особое место в системе бюджетного федерализма должны занять муниципальные образования, которые призваны создавать условия для нормального существования первичных территориальных ячеек, непосредственно решать проблемы социально - экономического развития и удовлетворения потребностей населения.

      Наибольшее  значение для стимулирования территориального развития имеет организация эффективной  системы межбюджетных отношений на уровне субъект Федерации - муниципальные образования, а также поддержание тенденций к формированию интегрированных финансово - производственных объединений в муниципальных образованиях. С учетом этого возникает интерес к управлению финансовыми ресурсами хозяйствующих субъектов, входящих в их состав и играющих значительную роль в наполняемости бюджетов.

      Местные бюджеты кроме собственных обязательств включают ряд государственных полномочий, передача которых на местный уровень  не сопровождается адекватным финансированием. Низкая обеспеченность собственными доходами не способствует укреплению финансовой самостоятельности территорий Российской Федерации. Высокая степень дифференциации социально - экономического положения муниципальных образований обусловила резкие различия между ними в уровне бюджетной обеспеченности.

      К числу проблем формирования и  использования местных бюджетов следует отнести такие, как неэффективность  использования бюджетных средств, наличие фактов нецелевого использования  этих средств, недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики, отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков.

      Исследованию проблемы совершенствования управления государственными финансами и межбюджетными отношениями посвящены труды многих отечественных экономистов и региональных лидеров: О.В. Богачёвой, Е.М. Бухвальда, Ю.А. Гонтаря, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Ю.И. Лю-бимцева, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, С.Г. Синельникова-Мурылева, Н. Г. Сычева, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова, и др.

      Среди зарубежных авторов исследований по данной тематике следует выделить Р.Бёрда, Дж. Быокенена, Э. Гремлича, Д.Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч.Тибу, Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак, X. Мартинес, X. Циммерманн и др. В зарубежной литературе достаточно широко освещены вопросы разработки бюджетной политики. Значительный вклад в построение системы бюджетного федерализма внесли Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 "О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.", Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. N 467-р), "Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года". В 2008 - 2009 гг. был принят ряд важных законопроектов, а также внесены изменения в действующие редакции законов, регулирующих основы местного самоуправления, бюджетной системы, планирования и прогнозирования на местном уровне. Следует отметить, что отдельные положения стратегических проектов и программ, упомянутых ранее, отражают общие направления социально - экономической политики, реформирования межбюджетных отношений, однако не разработан механизм их практической реализации.

      Высоко  оценивая результаты, полученные в  вышеназванных работах, остается еще немало аспектов, требующих более углубленного анализа, внесения уточнений и доработки, прежде всего, в вопросах обоснования разграничения расходных полномочий и налогов между уровнями бюджетной системы, совершенствования форм и методов межбюджетного регулирования с ориентацией не только на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и на повышение заинтересованности в наращивании налогового потенциала и ответственности за финансовое обеспечение реализации возлагаемых на региональные и местные власти полномочий, соблюдение конституционных гарантий, прав равного доступа к бюджетным услугам на всей территории страны.

      Характеризуя  межбюджетные отношения не просто как  объективно существующую реальность, а как актуальную проблему, следует отметить, что Россия - не единственная страна, которая встречается с трудностями в этой области и ищет собственные пути их преодоления. За тысячелетия функционирования экономики в не унитарных государствах универсальных решений по этому поводу ни в одном федеративном государстве мира не найдено. В каждой стране пути разрешения проблемы формируются в процессе длительных эволюционных преобразований, на основе собственного исторического опыта и традиций, с учетом складывающихся политических, социальных и экономических реальностей.

      Таким образом, недостаточная разработанность  проблемы определения наиболее эффективных  подходов к повышению уровня социально - экономического развития субъектов  Федерации и их муниципальных  образований на основе финансово - экономических инструментов определяет актуальность темы, цели и задачи дипломной работ.

      Целью работы является определить и наметить основные направления и перспективы  развития и реформирования муниципальных  финансов.

      Задачей дипломной работы является:

      - определить понятие и сущность межбюджетных отношений

      - рассмотреть методы регулирования и инструменты межбюджетных отношений

      - изучить специфику межбюджетных отношений на муниципальном уровне

      - провести анализ состояние межбюджетных отношений в Ставропольском крае

      - выявить проблемы развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае

      - сформулировать перспективы реформирование и развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае

      Теоретической и методологической основой диплома  послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных финансов, законодательные акты и постановления Правительства РФ и Ставропольского края, методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений.

      В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы.

      Информационной  базой явились материалы Государственного комитета по статистике Ставропольского  края, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.

1. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

1.1. Понятие, сущность и принципы межбюджетных отношений  

      Межбюджетные  отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях  нет единой точки зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Существует множество трактовок понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения.

      Бабич А.М. и Павлова Л.Н. более широко характеризуют межбюджетные отношения и понимают их как «совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса»¹. В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений. Но одновременно авторы, говоря о соблюдении прав, обязанностей и ответственности, допускают возможность отклонения полномочий органов власти от юридической нормы, что фактически может иметь место на практике, но не в самом определении понятия.

      По  мнению Ю. Любимцева, более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти всех уровней выступают, по мнению Ю. Любимцева, лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства. Такое понимание роли публичных финансов в системе общественных отношений не вызывает возражений, но существенно и неоправданно расширяет понятие межбюджетных отношений посредством включения в их состав граждан.

      Колесов А.С. считает, что определение межбюджетных отношений должно включать более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в том числе отношений между органами власти одного уровня; отношений между федеральными и местными органами власти, минуя субъекты РФ; допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему. Исходя из этого, Колесов А.С. полагает «во-первых, межбюджетные отношения – это неотъемлемая часть более широкого процесса, которым является бюджетная политика, причем, они выступают первичными по отношению к другим ее направлениям; во-вторых, межбюджетные отношения являются государствообразующими и бюджетообразующими»². В данном определении межбюджетных отношений отражены как вертикальные взаимоотношения между федерацией, субъектом федерации и местными органами власти, так и горизонтальные – между органами власти одного уровня. Автор делает акцент на не получившем практического распространения в Российской Федерации, но имеющем место в других странах, горизонтальном типе межбюджетных отношений, не противоречащим компетенции субфедерального и местного уровней власти.

      Более широкое определение межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г. Он считает, что «межбюджетные отношения – это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти»³.

      В данном определении приведен практически  полный перечень отношений, возникающих  в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифицировать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая – целевая направленность организации межбюджетных отношений, т.е., в частности, не определены предмет, цели, условия и правовые формы отношений.

      Т.о., из вышесказанного, межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам ведения регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

      Организация формы межбюджетных отношений строится на основе бюджетного федерализма. В настоящее время ряд ученых отождествляет понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», полагая, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков. В качестве обоснования такой позиций приводится факт наличия субфедерального уровня государственной власти, что предполагает его более значительную самостоятельность (по сравнению с муниципальным уровнем) в области регулирования бюджетных правоотношений. Так, Другова Ю.В. под бюджетным федерализмом понимает «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов»⁴. Романовский М.В. определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них». Самохвалов А. отмечает, что «федеративное устройство государства предполагает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма⁵.

      Ряд авторов, определяя бюджетный федерализм, включает в его содержание взаимодействие между всеми тремя субъектами межбюджетных отношений, что принципиально  верно, т.к. соответствует составу  бюджетной системы федеративного государства. Птицын В.И. характеризует бюджетный федерализм как «отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также с органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы»6. Лавров А. понимает бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса»7. Сомоев Р. предлагает рассматривать бюджетный федерализм как «многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и четко юридически закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах»8.

      Таким образом, проанализировав различные  точки зрения по определению бюджетного федерализма, можно резюмировать, что в настоящее время в литературе не сложилось четкого определения данного понятия. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие – как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, четвертые – как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.

      Бюджетный федерализм, будучи формой организации  межбюджетных отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах:

      - на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;

      - на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

      - на сглаживании вертикальных  и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.

      Названные базовые принципы межбюджетных отношений должны быть дополнены следующими:

      - применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований;

      - компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти;

      - взаимная ответственность органов  власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

      - наличие специальных процедур  предотвращения и разрешения конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики.

      Изменения, внесенные Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в принципы бюджетной системы, в определенной степени ориентированы на упорядочение межбюджетных отношений. В частности, содержание принципа единства бюджетной системы дополнено существенной характеристикой: предусмотрен «единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ», что соответствует распространению единой методологии на всю совокупность межбюджетных отношений, в т.ч. и на отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме того, значительно усилен принцип самостоятельности бюджетов за счет введения ограничений по установлению расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов нескольких уровней бюджетной системы или без определения бюджета; по принятию решений, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджета без соответствующей компенсации. Одновременно определена ответственность органов власти за самостоятельное обеспечение сбалансированности бюджета.

      Сравнивая подходы к характеристике бюджетного федерализма различными авторами, можно согласиться с позицией Пономаренко Е.В., разделяющей соответствующие ему принципы на две части:

      - организационно-политические инструменты формирования федеративных отношений, к которым относятся равноправие субъектов, законодательное уровнями, сочетание централизма и децентрализма в управлении;

      - финансово-экономические инструменты, которые проявляются в самостоятельности бюджетов, экономической самодостаточности, в обеспечении доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальном и горизонтальном выравнивании.

      Первая  группа принципов характеризует  правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, объем их компетенции, состав бюджетной системы и соответствует принципам организации межбюджетных отношений; вторая группа обеспечивает экономическую составляющую бюджетных правоотношений и может быть названа принципами их регулирования.

      Таким образом, суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».

      Современные межбюджетные взаимоотношения начали складываться в Российской Федерации с 1991 г. с образованием независимого российского государства. К этому времени бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза. Она состояла из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик в свою очередь состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения, районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельские бюджеты.

      Подписание  Федеративного договора положило начало новому российскому федерализму. Статус субъекта Федерации наряду с республиками обрели края, области и другие административно-территориальные образования. Но все они тогда еще не получили одинакового правового статуса. Распределение субъектов по статусу по нисходящей линии выглядело следующим образом: республики, края, области, города федерального значения, автономные образования.9

      Современную систему бюджетных взаимоотношений в Федерации предопределила принятая в 1993 г. Конституция РФ, Все крупные национально- и административно-территориальные образования получили статус субъектов Российской Федерации, Введение в юридический оборот термина "субъект Федерации" имело отнюдь не формальное значение, а означало приобретение всеми территориями, входящими в состав Российской Федерации, статуса государственно-правовых образований, т. е. перевод отношений с ними в договорную плоскость и признание их суверенитета в областях, не переданных в ведение Федерации. В результате разграничения в Конституции полномочий Российской Федерации и ее субъектов были определены и зафиксированы три уровня компетенции: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление отделено от государства, и определена сфера его компетенции.

      Конституция закрепила состав субъектов Российской Федерации. В нее вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Все субъекты Федерации признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

      В то же время Конституция сохранила  элементы неопределенности статуса (правомочий) субъектов Федерации. В частности, в надстроечных вопросах (язык, гражданство, право на принятие не устава, а Конституции) республики получили больший статус, чем нереспублики. В некотором смысле особое положение среди субъектов Федерации заняли автономная область и автономные округа, входящие в состав иных субъектов Федерации. Не были полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональным уровнями, нечетко определены предметы ведения. Кроме того, Конституция предоставила федеральному правительству право заключать с регионами двусторонние соглашения. Все эти моменты создают основу возникновения проблемы асимметричных бюджетных взаимоотношений в Федерации¹⁰. 

1.2. Цели, задачи, инструменты межбюджетных отношений 

      Организационными  формами функционирования межбюджетных отношений являются конкретные виды бюджетов – федеральный, региональный и местный. Воплощая межбюджетные отношения в указанных формах, государство организует бюджетные взаимосвязи по распределению бюджетных ресурсов в распоряжение тех органов власти, которые наделены правом представлять интересы государства и осуществлять возложенные на них функции в интересах общества.

      В самом общем смысле термин «организация» употребляется для обозначения деятельности по упорядочению всех элементов определенного объекта во времени и пространстве. Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия.

      Суть  принципа территориального соответствия или принципа «соответствия зоне обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей услуг данного вида. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).

      Посредством организационных форм функционирования бюджетных отношений государство  строит межбюджетные отношения в  соответствии с типом государственного и административно-территориального устройства.

      Сформированные  бюджетные взаимосвязи получают материально-вещественное воплощение в соответствующих фондах денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти различных уровней  бюджетной системы. Государство может корректировать установленные бюджетные взаимосвязи, уточнять пропорции распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, тем самым обеспечивая управление межбюджетными отношениями.

      Таким образом, благодаря регулированию в сфере межбюджетных отношений становится возможным использование бюджета для обеспечения межтерриториального распределения валового внутреннего продукта, формирования отраслевых пропорций, управления экономическими процессами.