Муниципальные финансы. 4

Управление муниципальными финансами

Размещено на /

ВВЕДЕНИЕ

Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие  достаточной экономической и  финансовой базы для его осуществления. Без этого какое-либо реальное, а  не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим  основам местного самоуправления отводится  в международно-правовых актах и  российском законодательстве.

Поэтому проблема данной курсовой работы носит актуальный характер в современных условиях. Об этом так же свидетельствует частое изучение поднятого вопроса.

Бюджетный кодекс Российской Федерации относит местные бюджеты  к третьему уровню, входящему в  бюджетную систему Российской Федерации. Под бюджетом муниципального образования  понимается форма образования и  расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  местного самоуправления.

Цель курсовой работы произвести анализ управления муниципальными финансами и разработать рекомендации по его улучшению.

Достичь поставленной цели видится возможным, решив следующие  задачи:

1. Изучить теоретические  основы управления муниципальных  финансов.

2. Провести анализ финансовой  политики муниципального образования.

3. Рассмотреть организационные  формы управления муниципальными  финансами.

4. Ознакомиться с участие  местного самоуправления в финансово-кредитных  отношениях

5. Разработать направления  совершенствования деятельности  управления муниципальными финансами.

Объектом исследования выступают элементы управления муниципальными финансами.

Предмет исследования - изучение проблем экономической самостоятельности муниципальных образований.

Курсовая работа выполнена  на 28 листах и содержит: введение, два  раздела, заключение, список использованных источников и литературы.

Теоретической и методологической основой работы послужили научные  разработки отечественных и зарубежных ученых по актуальным вопросам управления муниципальными финансами, учебные  пособия по муниципальному менеджменту, периодическая литература, информация из Интернет-сайтов.

В процессе изучения и обработки  материалов применялись следующие  методы экономических исследований: абстрактно-логический, экономико-статистический, исторический анализ проблемы, метод  систематизаций, анализ фактической  документации, эмпирический, метод  экспертных оценок, использовались приемы структурно-функционального анализа, а также такие методы сбора  и анализа информации, как собственные  умозаключения.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ Управления муниципальными  финансами

1.1 Сущность и  параметры муниципальных финансов

Муниципальные финансы - это  совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на него задач.

Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст. 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической  политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

В состав муниципальных финансов входят средства местного бюджета, внебюджетные фонды, финансовые ресурсы муниципальных  предприятий и учреждений, ссуды, займы, средства от продажи муниципальной  собственности, ценные бумаги и т.д. Основу муниципальных финансов составляет местный бюджет. Ранее местные  бюджеты были частью единого государственного бюджета. В связи со становлением местного само- управления в настоящее время формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением должны осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно.

Финансовые ресурсы местного самоуправления могут классифицироваться по различным признакам:

- бюджетные и внебюджетные:

- налоговые и неналоговые  (например, доходы от использования  муниципальной собственности и  предоставления услуг):

- собственные и заемные:

- законодательно закрепленные  и полученные от государства  в порядке бюджетного регулирования  (регулирующие), либо целевым назначением  для выполнения отдельных государственных  полномочии и программ:

- средства собственно  муниципального образования и  средства муниципальных предприятий  и учреждений

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в главе V11 так же закрепляет финансово-экономическую  основу местного самоуправления.

Направления использования  финансовых ресурсов местного самоуправления также могут классифицироваться по различным признакам. Наиболее существенные из них:

- на текущие нужды (бюджет  текущих расходов) и на финансирование  капитальных расходов, т.е. инвестиционной  и инновационной деятельности (бюджет  развития):

- на решение вопросов  местного значения и на выполнение  органами местного самоуправления  отдельных государственных полномочий.

С целью отражения всех аспектов финансовых отношений между  субъектами муниципальной экономики  представляется целесообразным сформулировать следующее определение местного бюджета. Местный бюджет - это система  экономических отношений между  органами местного самоуправления и  органами государственной власти, хозяйствующими субъектами муниципального комплекса, населением в процессе воспроизводства  с целью формирования и использования  фонда денежных средств, являющегося  финансовой основой местного самоуправления.

Выделение различных типов  муниципальных образований возможно на основе сочетания трех основных характеристик: административное подчинение, численность населения, экономический  профиль.

С целью содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических  преобразований в муниципальных  образованиях представляется целесообразным формирование в составе бюджетов субъектов Фонда развития муниципальных  финансов (ФРМФ).

Участие в конкурсе на получение  субсидий могут принимать все  муниципальные образования, имеющие  собственный бюджет. Для участия  в конкурсе они должны представить  в финансовый орган администрации  субъекта в установленный срок Программу  развития муниципальных финансов. В  качестве основы Программы рекомендуется  использовать финансовую стратегию, разрабатываемую  администрацией муниципального образования. По результатам конкурса право на получение субсидий ежегодно предоставляется  трем пяти муниципальным образованиям, программы которых имеют лучшие итоговые показатели. Результаты конкурса доводятся до сведения участников в  течение месяца после даты завершения приема программ.

Размер Фонда развития муниципальных финансов в большинстве  субъектов, по мнению экспертов, может  составлять не более 20% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Источником средств Фонда развития муниципальных финансов являются установленные  в процентах отчисления от неналоговых  доходов, в частности отчисления от доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной  собственности, и доходов от предпринимательской  деятельности. В зависимости от уровня собираемости указанных доходов  и потребности муниципальных  образований, претендующих на получение  средств, процент отчислений может  быть принят на уровне 10%.

Реализация мероприятий  по оздоровлению централизованных и  децентрализованных финансов за счет средств Фонда развития муниципальных  финансов обеспечит рост бюджетных, а также ряда социально-экономических  показателей.

1.2 Финансовая  политика муниципального образования

Разрабатывая свою финансовую политику, планируя доходы и расходы  бюджета, муниципальное образование  может ставить перед собой  следующие цели:

- обеспечить объем текущих  расходов бюджета, необходимых  для достижения качества жизни  населения на уровне не ниже, а по возможности выше минимальных  государственных социальных стандартов;

- обеспечить формирование  бюджета развития;

- обеспечить через субъект  Федерации финансирование отдельных  государственных полномочий, возложенных  на органы местного самоуправления, а также финансирование выполнения  федеральных и региональных законов; 

- обеспечить обслуживание  и погашение долговых обязательств;

- иметь сбалансированный  бюджет.

Для реализации этих целей  муниципальное образование заинтересовано в разумном, не подавляющем деловую  активность на территории увеличении доходов бюджета и экономном, эффективном расходовании бюджетных  средств.

Увеличение доходов местного бюджета может происходить за счет внешних поступлений (увеличение размеров отчислений по регулирующим налогам, дотации, субвенции, финансирование участия в федеральных и региональных программах развития) и за счет внутренних источников.

Возможности увеличения внешних  источников достаточно ограничены. Здесь  главным направлением политики муниципальной  власти является грамотное обоснование  потребности в бюджетных средствах как на решение вопросов местного значения, так и на выполнение государственных полномочии и зашита этой потребности перед субъектом РФ- При этом всегда желательно сокращение встречных финансовых потоков. Не- редки случаи, когда субъект РФ оставляет в распоряжении муниципального образования малую долю собираемых на его территории налогов и в то же время дотирует это муниципальное образование. Такой политике можно противостоять объединенными усилиями муниципальных образований региона. Внутренними источниками увеличения доходов бюджета могут быть:

- увеличение налогооблагаемой  базы (налогового контингента) за  счет поддержки развития промышленности  и малого бизнеса на территории  муниципального образования:

- повышение эффективности  использования муниципальной собственности,  включая собственность на землю  и иные природные ресурсы. В  качестве регуляторов могут выступать  ставки арендной платы за землю,  нежилые помещения и другое  имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;

- использование в отдельных  случаях заемных средств.

Серьезной проблемой для  обеспечения доходов местных  бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с  территориальными налоговыми органами, оказывают содействие в их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Источниками сокращения расходов бюджета являются:

- повышение эффективности  хозяйственной деятельности муниципальных  предприятий и учреждений, снижение  их дотационности, нормирование расходов на оказание отдельных видов муниципальных услуг, контроль за деятельностью муниципальных предприятий и учреждений;

- регулирование цен и  тарифов на продукцию и услуга  муниципальных предприятий и  учреждений, расширение платности  муниципальных услуг, устранение  необоснованных льгот и привилегий:

- привлечение частного  капитала к оказанию отдельных  видов муниципальных услуг, создание  эффективно действующей системы  муниципального заказа с использованием  конкурсов:

- поддержка, а в отдельных  случаях прямое финансирование  внедрения ресурсосберегающих технологий  в муниципальном хозяйстве.

Более подробно возможности  и условия использования перечисленных  источников увеличения доходов и  сокращения расходов местного бюджета  будут рассмотрены в последующих  разделах работы.

Важным инструментом муниципальной  финансовой политики является мониторинг финансового положения муниципального образования и прогнозирование  на его основе финансовых потоков  в зависимости от изменения отдельных  факторов. Для решения этой задачи предложено несколько вариантов  компьютерных моделей. Так в Томске на практике используется компьютерная модель финансового положения города, разработанная в Рисерч Трайэнг инститьют, США. Модель предназначена для отработки вопросов планирования и контроля доходов и расходов бюджета. Она позволяет в определенной степени автоматизировать и формализовать процесс составления бюджета на очередной год. а также разрабатывать разные варианты привлечения заемных средств с определением долговой нагрузки на городские финансы.

1.3 Доходы и  расходы местного самоуправления

Доходы местных бюджетов состоят из собственных, то есть закрепленных, и регулирующих. Они также могут включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К собственным доходам  относятся:

- местные налоги и сборы:

- доли федеральных и  региональных налогов и акцизов,  законодательно закрепленные за  местными бюджетами на постоянной  основе:

- доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального  имущества, а также установленная  законодательством доля доходов  от приватизации государственного  имущества, находящегося на территории  муниципального образования:

- платежи за пользование  недрами и природными ресурсами,  установленные в соответствии  с федеральными законами:

- доходы от проведения  муниципальных займов и лотерей;

- часть прибыли рентабельных  муниципальных предприятий;

- доходы от муниципальных  ценных бумаг:

- штрафы, подлежащие перечислению  в местные бюджеты в соответствии  с законодательством;

- государственная пошлина,  установленная федеральным законодательством;

- отчисления в местный  бюджет от некоторых региональных  налогов и сборов;

- отчисления от некоторых  федеральных налогов и сборов;

- безвозмездные перечисления  из бюджетов других уровней,  включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- доходы от имущества,  находящегося в муниципальной  собственности;

- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;

- добровольные пожертвования

- другие платежи, установленные  федеральными и региональными  законами.

К регулирующим доходам относятся:

- отчисления от федеральных  и региональных налогов, устанавливаемые  ежегодно (или на срок не менее  трех лет) законодательством субъектов  РФ для каждого муниципального  образования индивидуально в  целях бюджетного регулирования;

- финансовая помощь в  различных формах.

Особое место в составе  доходов местных бюджетов занимают финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам  местного самоуправления для выполнения ими отдельных государственных  полномочий, для реализации федеральных  и региональных законов (в основном связанных с предоставлением  социальных льгот отдельным группам  населения) или для компенсации  потерь, вызванных решениями органов  государственной власти в процессе исполнения бюджета.

Органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формировалась  за счет собственных источников. Однако фактически для разных муниципальных  образований эта доля составляет от 10 до 50%. Бюджетное регулирование  со стороны субъекта РФ чаше всего  сводится к выравниванию финансового  положения муниципальных образований  региона, независимо от уровня их собственной  доходов финансового положения  муниципальных образовании региона, независимо от уровня их собственной  доходной базы. При такой ситуации в максимальном проигрыше оказываются  так называемые "города-доноры", которые вносят основной вклад в  формирование консолидированного бюджета  субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приведет на следующий  год к сокращению налоговых нормативов. В результате этого не увеличивается  размер консолидированного бюджета  субъекта РФ и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.

Основными статьями бюджета  текущих расходов (без учета расходов на выполнение государственных полномочий) являются:

- Финансирование муниципального  хозяйства. Различные муниципальные  образования расходуют на эти  цели от трети до половины  расходов бюджета. Столь значительная  доля этой статьи расходов  объясняется высокой дотационностью жилищно-коммунальной сферы и городского транспорта, наличием многочисленных социальных льгот для отдельных слоев населения.

- Финансирование социально-культурной  сферы (образование, здравоохранение,  культура, социальная помощь и  др.). На эти цели расходуется  30-40% местного бюджета. Всего на  перечисленные два главных направления  тратится пятьдесят и более  процентов бюджетных расходов.

- Расходы на управление.

- Расходы, связанные с  обслуживанием и погашением муниципального  долга по займам и ссуда.

- Ассигнования на страхование  муниципальных служащих, объектов  муниципальной собственности, а  так же гражданской ответственности  и предпринимательского риска.

- Прочие расходы, в  том числе непредвиденные.

В бюджете текущих расходов могут выделяться так называемые «защищенные» статьи, сокращение расходов по которым недопустимо ни при  каких обстоятельствах. К защищенным статьям обычно относятся расходы на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, на питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций и др. Однако при существенном недовыполнении доходов бюджета сохранить в целости защищенные статьи не удается, о чем свидетельствуют массовые задержки выдачи заработной платы в бюджетных организациях. Ряд муниципальных образований уже отказался от выделения защищенных статей своих бюджетов.

Средства бюджета развития расходуются на капитальное строительство, капитальный ремонт и иные инновационные  мероприятия. В условиях экономического кризиса и неплатежей по текущим  расходам большинство муниципалитетов  сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся  у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные  расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется  за счет займов.

ГЛАВА 2. Проблемы и пути реформирования управления финансами  на местном уровне

2.1 Участие органов  местного самоуправления в финансово-кредитных  отношениях

Существенным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных  отношений. В соответствии с законом  органы местного самоуправления вправе выпускать муниципальные займы  и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки  и другие финансово-кредитные учреждения.

Законодательство требует, чтобы кассовое исполнение бюджетов всех уровней осуществлялось территориальными органами Банка России. Если по каким-либо причинам это невозможно, то орган  местного самоуправления вправе выбрать  для этой цели на конкурсной основе уполномоченный коммерческий банк. На уполномоченный банк может быть возложено:

- кассовое исполнение  местного бюджета и кассовое  обслуживание органов местного  самоуправления:

- размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного  бюджета с обязательным зачислением  доходов в местный бюджет;

- размещение муниципальных  облигаций и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей.

В некоторых крупных городах  были созданы муниципальные банки. Работа с муниципальным банком требует  отношения к нему не просто как  к коммерческой структуре, а как  к учреждению, готовому разделить  ответственность с администрацией за состояние дел в муниципальном  образовании. Этот банк должен пользоваться определенным доверием администрации  и представительного органа местного самоуправления. Между муниципальным  образованием и банком должен быть заключен договор, предусматривающий  взаимную ответственность. Выбор банка, обслуживающего местный бюджет, должен производиться на конкурсной основе.

Муниципальное образование  может также создавать другие муниципальные или смешанной  формы собственности финансово-кредитные  учреждения: страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные компании и др. Страховые компании и пенсионные фонды могут стать дополнительным источником инвестиционных ресурсов местного самоуправления, поскольку доверие  населения к муниципальной власти на сегодня выше, чем к акционерным  и частным финансовым структурам.

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления имеют  право на выпуск муниципальных займов и эмиссию муниципальных ценных бумаг. Договор муниципального займа  заключается путем приобретения гражданином или юридическим  лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций, которые должны быть обеспечены муниципальным  имуществом и средствами местных  бюджетов. Для создания гарантий такого обеспечения в муниципальном  образовании должен быть образован  залоговый фонд, в состав которого могут входить ликвидные объекты  муниципальной собственности и  часть финансовых средств местного самоуправления. Согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем муниципального долга не должен превышать объем  доходов бюджета без учета  финансовой помощи из бюджетов других уровней. Краткосрочные заимствования  в любой форме не могут производиться  до утверждения местного бюджета  на текущий финансовый год.

В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных  неотложных проблем.

2.2 Минимальный  местный бюджет и проблема  его обеспечения

финансы муниципальный местный  бюджет

Всякое муниципальное  образование, независимо от величины его  собственной доходной базы, обязано  обеспечить для населения определенный минимум муниципальных услуг, гарантируемых  государством. Величина этих услуг должна определяться социальными нормами и минимальными государственными социальными стандартами ужилите, образование, медицина, социальное обслуживание и др.;. на основании минимальных государственных социальных стандартов и с учетом региональных цен и тарифов в каждом субъекте Российской Федерации может быть определена минимально необходимая потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Эта величина называется «минимум бюджетной обеспеченности». Умноженная на число жителей в муниципальном образовании, она дает величину его минимального бюджета текущих расходов.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» устанавливает  порядок, обеспечивающий для каждого  муниципального образования минимальный  местный бюджет путем закрепления  доходных источников на постоянной либо долговременной основе. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, органы государственной  власти обязаны передавать органам  местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета  и бюджета субъекта РФ, а если и этого недостаточно - дотации  и другие трансфертные платежи.

Фактически этот порядок  не соблюдается. Минимальные государственные  социальные стандарты находятся  в стадии разработки. Соответственно отсутствуют региональные нормативы  минимальной бюджетной обеспеченности. Поэтому большинство субъектов  РФ устанавливает органам местного самоуправления произвольные нормативы налоговых поступлений, существовать на которые практически невозможно. Однако имеются и редкие исключения.

В настоящее время в  Российской Федерации существует около  двенадцати с половиной тысяч  муниципальных образований. Лишь четыреста  из них являются донорами.

К числу проблем формирования и использования местных бюджетов следует отнести и такие как  неэффективность расходов бюджетов, наличие фактов нецелевого использования  средств, недостаточное развитие муниципальной  финансовой статистики, отсутствие системы  мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования  межбюджетных финансовых потоков.

В настоящее время через  муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета  на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение  и социальную политику.

За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных  и муниципальных органов в  области межбюджетных отношений  резко обострилась. В первую очередь  это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных  полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей  финансово-бюджетной и экономической  базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно  из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом  объеме этого зачастую не делается.

Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в  законодательном порядке, разграничение  предметов ведения и расходных  полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным  обеспечением их соответствующими доходными  источниками.

В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре  консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При  этом следует отметить, что за последние  годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 2006 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных  бюджетов, произошла передача дефицитов  вышестоящих бюджетов на уровень  муниципальных образований.

Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая  в настоящее время в большей  своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать, - налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим  недостатком финансовых ресурсов, обусловленным  отчасти вертикальной несбалансированностью  бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных (соответственно и местных) бюджетов, отчасти слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное  несоответствие муниципальных доходов  и расходов.

Так шесть основных статей затрат местного самоуправления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципальных  бюджетов.

В общем объеме доходов  местных бюджетов удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог  и налог на добавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно  снижается, что связано со значительным спадом промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль  вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.