Муниципальные предприятия в структуре муниципальной собственности

СОДЕРЖАНИЕ 
 

ВВЕДЕНИЕ 

  Развитие  муниципальных предприятий - одно из важнейших условий повышения  качества и уровня жизни населения  на территории муниципальных образований. За обеспечение качественного предоставления этих услуг отвечает муниципальная власть. В большинстве случаев у органов местного самоуправления нет определенного видения его развития. В результате деятельность муниципальных предприятий характеризуется: кризисным финансовым состоянием большинства муниципальных предприятий, причем многие из них доведены до банкротства; значительным износом имущества данных предприятий; неразвитостью договорных отношений и конкуренции в сфере некоторых услуг муниципальных предприятий; отсутствием четких критериев необходимости создания и функционирования муниципальных предприятий, а также действенных. Поэтому, на мой взгляд, тема данной курсовой работы является актуальной на сегодняшний день.

  В процессе исследования изучались нормативные документы, определяющий правовые основы деятельности муниципальных унитарных предприятий, источники учебной литературы, отчеты и др. документация подведомственных органов городского района «город Муром».

  Целью работы является выявление существующих проблем функционирования муниципальных предприятий города, с последующим предложением решений этих проблем.

  Достижение  цели работы потребовало решения  следующих задач:

1. Определение особенностей муниципальных предприятий как объекта муниципальной собственности;
2. Анализ правового обеспечения создания и деятельности муниципальных предприятий;
3. Исследование методов финансирования муниципальных предприятий
4. определение возможных путей решения существующих проблем

  Глава1 МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ В СТРУКТУРЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ 

  1.1 Понятие и объекты муниципальной собственности 

  Право на муниципальную собственность  в России впервые возникает с  принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 года. В соответствии со ст. 8 Конституции “в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные виды собственности”. При этом Конституция не дает определения понятию муниципальной собственности. Это понятие сформулировано в ст. 215 Гражданского кодекса РФ следующим образом: ”Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью”. Таким образом, муниципальные образования могут обладать определенным имуществом на праве собственности, т. е. реализуя в отношении такого имущества правомочия владения, пользования и распоряжения. Этой триадой правомочий по существу и исчерпывается содержание права собственности.

  Следует обратить внимание, что выделение  муниципальной собственности в самостоятельную форму собственности порождает вопрос о последствиях самостоятельного включения органов местного самоуправления (действующих от имени муниципальных образований) в хозяйственный оборот.

  Наделение субъектов местного самоуправления собственностью осуществляется исключительно в целях реализации ими определенных полномочий (полномочия местного самоуправления); местное самоуправление является, по сути, своей публичной властью и должна действовать в интересах местного сообщества. Наряду с законодательными рамками, в той или иной мере устанавливающими границы правомочий любого собственника, существуют также рамки, вытекающие из специфики (задач, функций, принципов организации и деятельности) органов публичной власти, которые также должны быть учтены.

  Субъектом права муниципальной собственности в общем случае выступают различные муниципальные образования.

  Укрупнено возможный состав муниципальной собственности определен ст. 50 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Что касается городского округа «Город Чита», то в главе 7 («Экономическая и финансовая основа городского округа») устава установлен следующий список объектов муниципальной собственности: 

1. имущество, предназначенное для электро-, тепло —, газо— и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц городского округа;
2. автомобильные дороги местного значения в границах городского округа, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
3. жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих на территории округа и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
4. пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
5. имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
6. т.д.¹

  Фактически  такой перечень, являясь открытым, позволяет муниципальным образованиям иметь в собственности любые  виды имущества. 

  1.2 Особенности муниципальных предприятий  как объекта муниципальной собственности

  Приведенный выше состав объектов муниципальной  собственности достаточно разнороден. Поэтому при рассмотрении проблем  организации и деятельности муниципальных  предприятий необходимо выявить  их особенности как объекта собственности. Следует заметить, что под муниципальными предприятиями, как правило, понимают унитарные муниципальные предприятия. В то же время известно, что муниципалитеты являются учредителями, соучредителями или участниками и предприятий, действующих в других организационно-правовых формах (в первую очередь, хозяйственных обществ), и учреждений, и некоммерческих организаций. Можно отметить следующие особенности муниципальных предприятий:

    Во-первых, особенности следуют из самого определения предприятия как объекта прав. Это определение дано в ст. 132 Гражданского кодекса РФ:

  1. Предприятием, как объектом прав, признается имущественный комплекс, используемый для осуществления  предпринимательской деятельности.

  2. Предприятие в целом или его  часть могут быть объектом  купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав.

  В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.”

  Во-вторых, особенности муниципальных предприятий как объекта прав собственности связаны, как отмечено ранее, с публичным характером этого вида собственности. Поскольку муниципальные предприятия принадлежат всему населению муниципального образования, постольку их деятельность должна быть направлена на удовлетворение интересов населения. Т. е. они должны производить социально значимые товары, оказывать соответствующие услуги и приносить прибыль от любого разрешенного вида деятельности для последующего перераспределения ее в интересах населения. Эта особенность отмечалась еще в XIX веке и получила название “муниципального социализма” (частно - хозяйственная по характеру деятельность с публично-хозяйственным использованием ее результатов).

  Муниципальные предприятия городского округа «Город Чита» можно сгруппировать по отраслевому признаку (таблица 1).

  Таблица 1

  Перечень

    муниципальных предприятий, сгруппированных по отраслевому признаку

  по  состоянию на 01.07.2009г² 

  Итого: На 01.01.2009г. по реестру числятся  17 действующих муниципальных   предприятий. Доминирующее положение по количеству МП занимают  предприятия  жилищно-коммунального хозяйства (рис.1).  

  Рассматривая  динамику общего количества МП городского округа «Город Муром», можно сказать, что имеется тенденция к сокращению числа муниципальных предприятий (рис 2).

  Рис2 Изменение общего количества МП городского округа «Город Муром» в динамике  

  Резкое  сокращение количества МП с 01.01.2008 по 01.01.2009г вызвано сокращением муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в результате реформирования системы ЖКХ.

  Все муниципальные предприятия можно разделить на четыре категории:

  1) муниципальные предприятия, которые  изначально и неизбежно убыточны. Очевидно, что в эту категорию  будут входить предприятия, оказывающие населению обязательные услуги, которые, в соответствии с решениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления, должны предоставляться бесплатно (Муниципальное предприятие г. Мурома «Правовед», которое было ликвидировано в 2007 году);

  2) муниципальные предприятия, имеющие  возможность осуществления частичного  хозяйственного расчета. В эту  категорию входят предприятия,  оказывающие обязательные услуги  населению и имеющие возможность  получения доходов. Такая возможность появляется в случаях, когда:

• услуги частично оплачиваются потребителем;
• определенный объем услуг предоставляется бесплатно, сверх этого объема услуги предоставляются на платной основе;

  Услуги и товары могут продаваться на коммерческой основе, но их социальная значимость требует установления предельного уровня тарифов и цен в зависимости от платежеспособности населения (Муниципальное предприятие города Мурома «Горсвет»);

  3) полностью самофинансируемые предприятия,  услуги которых в полном размере  оплачиваются потребителем на уровне себестоимости (Муниципальное предприятие города Мурома«Магазин № 57»);

  4) муниципальные предприятия, которые  учреждаются в расчете на их  коммерческий успех. При этом  преследуются две цели: производство  товаров и услуг, в которых нуждается население, если нет предприятий соответствующего профиля иных форм собственности, и получение дополнительных доходов в местный бюджет (Муниципальное предприятие «Кинотеатр Удокан»).

  Таким образом, все муниципальные предприятия  как объекты финансирования условно делятся на категории, в отношении каждой из которых субъектами финансирования должна проводиться самостоятельная финансовая политика.

  В качестве источников финансирования муниципальных  предприятий и учреждений могут  выступать:

  1) средства местного бюджета, т. е. средства налогоплательщиков;

  2) средства внебюджетных фондов  органов местного самоуправления;

  3) средства немуниципальных фондов, образованных с участием органов  местного самоуправления;

  4) средства независимых фондов (образованных без участия органов местного самоуправления);

  5) средства финансово-кредитных организаций  (привлеченные средства);

  6) средства муниципальных предприятий  (самофинансирование);

  7) средства других юридических  лиц (привлеченные);

  8) средства физических лиц (займы, сборы, платежи и др.).

Субъектами  финансирования могут выступать:

  1) в отношении средств местных  бюджетов – представительный  орган местного самоуправления;

  2) в отношении средств муниципальных  внебюджетных фондов – муниципальные  органы управления фондами, в некоторых случаях в лице представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования;

  3) в отношении средств немуниципальных  фондов, образованных с участием  органов местного самоуправления, – органы управления фондов (правления) с участием представителей органов местного самоуправления;

  4) в отношении средств независимых  фондов – органы управления (правления)  фондов;

  5) в отношении средств финансово-кредитных  организаций – органы управления (правления и советы директоров) этих организаций;

  6) в отношении средств муниципальных  предприятий – руководители муниципальных  предприятий, органы местного  самоуправления в пределах компетенции  (в соответствии с уставами  предприятий);

  7) в отношении средств других  юридических лиц – органы управления этих юридических лиц (общие собрания, собрания учредителей, советы директоров, правления, директора, владельцы);

  8) в отношении средств физических  лиц – сами физические лица (граждане). 

  Глава 2 АНАЛИЗ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

  2.1 Правовое обеспечение создания и деятельности муниципальных предприятий  

  Часто используемое понятие “муниципальные предприятия” представляет собой обобщение любых организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, которые создаются муниципальным образованием, либо в которых муниципальное образование обладает значительным (преобладающим) участием. В то же время, от организационно-правовой формы, в которой действуют хозяйствующие субъекты, в значительной мере зависит и правовое регламентирование их создания и деятельности. С правовой точки зрения, принципиально важно анализировать муниципальные предприятия не как хозяйствующие субъекты, которые создаются муниципальным образованием, а как конкретные организационно-правовые формы, в которых проявляется участие муниципального образования в хозяйственной жизни.

  Право муниципального образования на создание унитарных муниципальных предприятий  базируется на нормах ФЗ “Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ”. Данные нормы  предусматривают возможность учреждать унитарные муниципальные предприятия на праве хозяйственного ведения “в соответствии с законом”. При этом ни вышеназванные, ни какие-либо иные федеральные законы не определяют цели и условия, при которых допускается или предписывается создание унитарных муниципальных предприятий.

  Организационно-правовая форма унитарных муниципальных  предприятий появилась в российском гражданском законодательстве сравнительно недавно. Свое юридическое оформление она получила в Гражданском кодексе РФ 1994 года. Ст. 113 ГК РФ определяет унитарное предприятие как “коммерческую организацию, не наделенную правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество”, которое является неделимым и не может быть распределено по вкладам. В соответствии с цитируемой статьей “в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные унитарные предприятие”, что означает, что учредителем таких предприятий могут выступать лишь государство или муниципальные образования в лице уполномоченных органов.

  В отличие от государственных, унитарные  муниципальные предприятия могут  базироваться лишь на праве хозяйственного ведения в отношении имущества, переданного им муниципальным образованием. Правовая регламентация права хозяйственного ведения содержится в ст. 294, 295, 299, 300 ГК. В соответствии со ст. 294 ГК РФ унитарное предприятие, “которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом”. Таким образом, можно говорить о том, что юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности:

1. право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым (в т. ч. денежными средствами) и недвижимым имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения;
2. с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом;
3. право на защиту владения, в т. ч. против собственника и др. права.

  Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:

1. дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения;
2. право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение;
3. право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия.

  В части последнего из числа названных  правомочий собственника в отношении  имущества, переданного в хозяйственное  ведение, следует заметить, что ГК РФ не отвечает на вопрос о том, в  каких случаях собственник вправе изъять такое имущество.

  Необходимо  особо обратить внимание на такие  полномочия собственника, которые свойственны  ему как учредителю унитарного предприятия. К их числу относятся, в частности, перечисленные в п. 1 ст. 295 ГК РФ права на:

1. создание предприятия, его реорганизацию и ликвидацию,
2. определение предмета и целей деятельности предприятия,
3. назначение руководителя предприятия,
4. осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

  Соответственно, перечисленным правам должны корреспондировать и обязанности унитарного предприятия по отношению к учредителю, в частности, такие как соблюдение уставных целей и предмета деятельности, предоставление отчетности о состоянии и использовании имущества, полученного на праве хозяйственного ведения (включая денежные средства).

  Необходимо обратить внимание на некоторые иные важные особенности, затрагивающие взаимоотношения унитарных муниципальных предприятий с их учредителями – муниципальными образованиями, в частности:

1. субсидиарная ответственность учредителя – муниципального образования по долгам унитарного муниципального предприятия в случае недостаточности имущества последнего для погашения долгов, в т. ч. в случае дачи им обязательных указаний, повлекших убытки унитарного предприятия;
2. обязанность учредителя – муниципального образования принимать меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия;
3. отсутствие обязанности проведения аудиторских проверок годовых отчета и баланса;
4. отсутствие законодательно закрепленных полномочий учредителя муниципального образования по контролю за деятельностью унитарного предприятия.

  К числу наиболее существенных проблем в правовой сфере, связанных с созданием и деятельностью унитарных муниципальных предприятий, требующих по возможности быстрого и комплексного решения, относятся следующие:

1. расширение прав учредителей унитарных муниципальных предприятий по контролю за деятельностью этих предприятий путем введения органов с широкими контрольными полномочиями;
2. расширение правовых возможностей муниципальных образований по созданию хозяйственных обществ, либо участию в таковых при условии наличия совокупности предпосылок, допускающих участие муниципалитетов в хозяйственной жизни путем создания предприятий или участия в них.

  В соответствии с программой реформирования муниципальных финансов городского округа «Город Чита» на 2006–2008 гг., оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций проводится ежеквартально комитетом экономики и финансов администрации городского округа «Город Муром» по анализу эффективности деятельности МУПов. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий, анализ исходного состояния, оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий показывает наличие неэффективных предприятий, по итогам года получивших убытки. Хотя на сегодняшний день не принят официальный порядок оценки эффективности деятельности унитарных предприятий, но при этом администрацией городского округа разработаны и в настоящее время действуют следующие документы:

• Положение «О муниципальной собственности, порядке владения, распоряжения, пользования и управления ею в городском округе «Город Муром», утвержденное решением Думы городского округа от 10.12.1998 № 219;
• Положение «О порядке назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных унитарных предприятий и организаций городского округа «Город Муром», утвержденное решением Думы городского округа «Город Чита» от 24.10.2002 № 210;
• Постановление главы Администрации г.Читы от 29.03.1999 № 440 «Об утверждении системы управления и контроля за муниципальными предприятиями г. Мурома»;
• Постановление Мэра города Читы от 17.08.2000 № 1328 «О назначении уполномоченных аудиторских фирм для осуществления проверок муниципальных унитарных предприятий г. Мурома»;
• Постановление главы Администрации г.Читы от 18.04.2001 № 757 «Об образовании балансовой комиссии Администрации г. Мурома»

  Ежегодно  уполномоченными комитетами утверждаются производственные программы деятельности муниципальных предприятий, ежеквартально проводит анализ деятельности предприятий в соответствии принятой программой, проводятся балансовые комиссии для предприятий, получивших убытки, либо не выполнивших утвержденные программой показатели. В течение всего финансового года контрольно-ревизионный отдел и профильный отдел, курирующий местное хозяйство комитета по финансам проводит документальные проверки деятельности муниципальных унитарных предприятий.  
 
 

  2.2  Финансирование деятельности муниципальных  предприятий 

  При анализе финансовой деятельности главный вопрос состоит в том, каким образом органы местного самоуправления и органы управления муниципальных предприятий должны строить свою финансовую политику с тем, чтобы субъекты финансирования были заинтересованы в направлении средств в эти предприятия и учреждения.

  Поведение тех или иных субъектов финансирования в отношении муниципальных предприятий  будет определяться условиями наличия  интересов или обязанности. Укрупнено условия могут быть сформулированы следующим образом: 

  1) обязанность финансировать;

  2) участие в прибыли;

  3)получение  процентов на кредит;