Муниципальные правовые акты

Содержание

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Теоритические основы муниципальных правовых актов………      6   

1.1 Характеристика  муниципального образования…………………  6

1.2 Устав муниципального  образования ………..…………………….15

1.3 Сущность  муниципальных правовых актов…………………… 18    

Глава 2. Подготовка муниципальных правовых актов……………………21

2.1 Правотворчество…………………………………………………….21

2.2 Вступление в силу правового  акта………………………………26

Глава 3. Причины отмены муниципальных правовых актов…………30

Заключение…………………………………………………………………32

Библиографический список………………………………………………33

Введение

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным Законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы местного значения, осуществляет собственное правовое регулирования и принимая собственные муниципальные правовые акты.

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в правовых и организационных формах. Основными формами правовой деятельности является правотворчество и правоприменение. Одним из проявлений правовой формы деятельности органов местного самоуправления является разработка и принятие правовых актов, которые играют «исключительно важную роль в реализации функций местного самоуправления». Правовые акты органов и должностных лиц органов местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народа: они издаются в процессе практического осуществления задач и функций местного самоуправления. Большая часть муниципальных правовых актов носит правоприменительный характер, они выполняют функции реализации законодательства и обеспечения существующих существенных правоотношений1.

Муниципальные правовые акты охватывают не только акты, издаваемые органами и должностными лицами, на так же и иные решения по вопросам местного значения, имеющие различные способы применения (например, решения, принимаемые на местном референдуме, сходе граждан).

Из законодательного определения понятия, приводимого в ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении, можно выделить следующие существенные признаки муниципального правового акта.

Во – первых, это документально оформленное решение, т. е. выраженное в обязательной письменной форме, принятое в установленном порядке и процедуре, содержащее необходимые реквизиты правовое предписание.

Во – вторых, принятое по вопроса местного значения, т. е. для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования или решения задач межпоселеннческого характера, либо по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В – третьих, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила, т. е. нормативные предписания, или имеющий индивидуальный правоприменительный характер регулирования.

В – четвертых, обязательное исполнение на территории муниципального образования, т. е. имеющие властный характер, подлежащее применению гражданами, государственными и муниципальными органами, организациями, и должностными лицами.

Таким образом, Федеральный закон о местном самоуправлении под термином «муниципальный правовой акт» признает решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее или изменяющее общеобязательные правила или имеющие индивидуальных характер2.

В ст. 7 Федерального закона о местном самоуправлении уточняются способы издания муниципальных правовых актах – они могут приниматься как непосредственно населением муниципальным образования (на местном референдуме, собрании или сходе граждан), так и органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами, их положение в системе системе правовых актов, определяется в ст. 7 Федерального закона о местном самоуправлении.

Глава 1. Теоритические основы муниципальных правовых актов 

1.1 Характерика  муниципального образования  

Конституция РФ  закрепляет: в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Наряду с этой статьей, Конституция содержит ряд положений (глава 8 «Местное самоуправление») содержащих ключевые принципы местного самоуправления, а, следовательно, и муниципального образования3.

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления, помимо Конституции, входит Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления4.

Можно выделить следующие элементы категории «муниципальное образование»:

- поселение  или поселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляется местное самоуправление;

- выборные органы  местного самоуправления, действующие  на территории данного поселения;

- муниципальная  собственность и бюджет.

Каждое муницпальное образование имеет собственный Устав. В соответствии с Уставом муниципального образования, муниципальные образования могут иметь следующие органы местного самоуправления:

- представительный  орган местного самоуправления;

- главное должностное  лицо муниципального образования;

- исполнительный  орган местного самоуправления.

Представительный  орган местного самоуправления является ведущим в системе всех органов  местного самоуправления, именуется  либо Городской Думой, Собранием  Депутатов, Муниципальным Комитетом  в зависимости от Устава муниципального образования.

Представительный  орган местного самоуправления - выборный орган местного самооуправления, обладающий правом представлять интересы населения  и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Именно через него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать свое право на местное самоуправление.

Представительный  орган муниципального образования  обладает правами юридического лица.

Порядок его  формирования устанавливается Уставом  муниципального образования и зависит от его вида.

Представительный  орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять  из глав поселений, входящих  в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом;

2) может избираться на муниципальных выборах на  основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не  может  превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Как правило, представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Численность депутатов  представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

- 7 человек —  при численности населения менее  1000 человек;

- 10 человек —  при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

- 15 человек —  при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

- 20 человек —  при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

- 25 человек —  при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

- 35 человек —  при численности населения свыше  500 000 человек.

Численность депутатов  представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Компетенция представительного  органа местного самоуправления в самой  общей форме определена Конституцией РФ (решение вопросов местного значения), более детально регламентируется законами. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003г. устанавливает исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т.е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган, и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:

1) принятие устава  муниципального образования, внесение  в него изменений и дополнений (закон не предусматривает принятие  устава муниципального образования  путем референдума); представительный орган вправе принимать также иные нормативные правовые акты по вопросам местного значения в соответствии с уставом;

2) утверждение  местного бюджета и отчета  исполнительного органа муниципального  образования о его исполнении;

3) установление  местных налогов и сборов (в  пределах сумм, установленных законом);

4) принятие планов  и программ развития муниципального  образования, утверждение отчетов  о "их исполнении;

5) установление  порядка управления и распоряжения  муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образования и другими муниципальными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру (да и собирается он периодически) повседневным управлением и распоряжением собственностью заниматься не может, либо исключено, что, например, вопросы купли-продажи каких-то крупных объектов будут решаться на заседании представительного органа;

6) определение  порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждении;

7) определение  порядка участия в организациях  межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за  исполнением органами местного  самоуправления и должностными  лицами местного самоуправления  полномочий по решению вопросов  местного значения. Дополнительные полномочия могут быть предоставлены законом5.

Некоторые из указанных  выше вопросов (например, установление налогов, утверждение бюджета и  др.) могут быть вынесены на рассмотрение представительного органа только главой администрации или при наличии его заключения.

Главное должностное  лицо муниципального образования –  это глава муниципального образования, возглавляет деятельность по осуществлению  местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность. Причем если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов).

Большое внимание законы субъектов Российской Федерации  и уставы муниципальных образований  уделяют еще одному выборному  лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно Федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации тоже не обходят этот вопрос.

Глава администрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность  его деятельности.

Пункт 5 ст.16 Закона посвящен принципу подотчетности выборных должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу. По сути дела, отчетность - один из способов, причем всеобъемлющий и по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важно иметь  в виду, что Федеральный закон  устанавливает подотчетность должностных  лиц, во-первых, населению непосредственно  и, во-вторых, представительному органу. К сожалению, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности представительному органу. О том, как, в каких формах и с какими последствиями организуются отчеты перед населением, говорится в слишком общей форме. Подчас и об отчетности перед представительным органом указанные нормативные акты лишь упоминают, никак не развивая и не конкретизируя общее правило. Да и в тех уставах, где принцип подотчетности выборных должностных лиц населению разбирается более подробно, ему не придается то значение, которого он заслуживает по определению, обеспечивая связь населения с избранными им органами, возможность влиять на их деятельность, принимать меры, направленные на улучшение работы тех, кто призван изо дня в день заботиться об интересах и нуждах жителей городов и сел.

В лучшем случае в уставах муниципальных образований  говорится об отчетах глав администрации  перед населением через местную  газету и другие средства массовой информации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах, собраниях, конференциях в этих документах почти ничего не сказано.

В отдельных  уставах, провозглашающих принцип  подотчетности выборных лиц непосредственно  избирателям, осуществление его сводится к публикации данных о состоянии здоровья населения, о состоянии природной среды, использовании природных ресурсов в хозяйственных целях, о состоянии законности и правопорядка и т.д. Само по себе такое информирование населения весьма полезно для обеспечения гласности деятельности муниципальных органов, осведомленности населения о делах в муниципальном образовании. Однако к отчету, следствием которого всегда должна быть оценка сделанного, это отношения не имеет. 

Наиболее распространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации - «администрация муниципального образования (местная администрация)»6.

В разных субъектах  Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются.

Исполнительным органом муниципального образования является тот, который вправе принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению исполнительной власти уставом муниципального образования. Именно любой, что, собственно, и отличает этот орган от других - отраслевых и функциональных.

Это может быть орган в одном лице, например, в лице главы муниципального образования  или главы администрации, и тогда  он действует на принципе единоначалия. Это может быть и коллегиальный  орган, т. е. такой, который объединяет группу лиц, совместно осуществляющих полномочия администрации, и тогда он функционирует соответствующим образом.

И в том, и  в другом случае его определяющими  признаками являются, во-первых, обладание, как правило, всеми полномочиями (за исключением тех, которые отнесены к компетенции народного представительства), а также обязанность нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение последних, во-вторых, право принятия в этих пределах распорядительных актов нормативного (общеобязательного) характера и, в-третьих, возможность формировать упомянутые отраслевые, функциональные исполнительные органы и осуществлять непосредственное руководство ими.

Исполнительный  орган местного самоуправления выполняет  деятельность исполнительно-распорядительного  характера, то есть исполняет решения представительного органа местного самоуправления.

Администрация муниципального образования7:

1. Разрабатывает  проекты бюджета, планов, программ, решений,

представляемых  главой администрации муниципального образования на рассмотрение и утверждение муниципального собрания;

2. Исполняет  решения, принятые муниципальным  собранием в пределах его компетенции;

3. Исполняет  постановления и решения, принятые  главой администрации муниципального  образования;

4. Управляет  деятельностью муниципальных учреждений

жилищно-коммунального  хозяйства, транспорта, образования,

здравоохранения, культуры и спорта. Содействует организации  охраны окружающей среды, обеспечивает социальную поддержку и содействует  занятости населения на территории муниципального образования;

5. Управляет  муниципальной и иной, переданной  муниципалитету

собственностью;

6. Ведет техническую  инвентаризацию муниципального  имущества;

7. Исполняет  полномочия, возложенные на администрацию  муниципального образования законами;

8. Осуществляет иные полномочия не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления и государственной власти на территории муниципального образования;

9. Разрабатывает  проект бюджета муниципального  образования, исполняет бюджет, составляет  отчёт о его исполнении и т.д.

исполнительный  орган местного самоуправления (местная  администрация) осуществляет составление  и исполнение местного бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывает финансовый орган муниципального образования (отдел, управление или департамент финансов).

Проект местного бюджета составляется на основании  прогноза социально-экономического развития муниципального образования, решений  органов местного самоуправления, а  также необходимости финансирования за счёт бюджета тех или иных затрат.

Разработка  прогноза социально-экономического развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией). В прогнозе отражаются основные тенденции и  динамика социально-экономического развития муниципального образования.  

1.2. Устав  муниципального образования  

Устав муниципального образования – это одзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный  акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ до принятия соответствующих законов субъектов РФ8.

Действующим законодательством  определено, что муниципальное образование  имеет устав, в котором указываются:

1) границы и  состав территории муниципального  образования;

2) вопросы местного  значения, относящиеся к ведению  муниципального образования;

3) формы, порядок  и гарантии непосредственного  участия населения в решении  вопросов местного значения;

4) структура  и порядок формирования органов  местного самоуправления;

5) наименование  и полномочия выборных, других  органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий  депутатов представительных органов  местного самоуправления, членов  других выборных органов местного  самоуправления, выборных должностных  лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления  в силу нормативных правовых  актов органов местного самоуправления;

8) основания  и виды ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и  социальные гарантии депутатов,  членов других выборных органов  местного самоуправления, выборных  должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии  прав должностных лиц местного  самоуправления;

12) условия и  порядок организации муниципальной  службы;

13) экономическая  и финансовая основа осуществления  местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации  местного самоуправления, обусловленные  компактным проживанием на территории  муниципального образования национальных  групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения  об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

Четырнадцать  вышеобозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности9.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Для придания уставу юридической силы необходима его  государственная регистрация в  порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается в том, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Основанием  для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его  принятие недопустимо совершение большинства  правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования. 

1.3. Сущность  муниципальных правовых актов  

В своей системе  муниципальные правовые акты образуют систему муниципальных правовых актов муниципального образования, характеризуется такими признаками, как единство и ограниченная целостность, внутренняя дифференцированность и иерархическое построение.

Единство системы  муниципальных правовых актов является важным свойствам, обеспечивающих внутреннюю согласованность и непротиворечивость в муниципальном образовании  правовых актов. Оно обеспечивается и зависит от ряда факторов, и прежде всего от единой конституционной и законодательной основы регулирования вопросов местного самоуправления, видовых особенностей муниципального образования и избираемой модели организации местного самоуправления.