Міжбуджетні трансферти та порядок їх розрахунку

 

„Міжбюджетні трансферти та порядок їх розрахунку”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

План

 

Вступ

Розділ 1. Теоретичні основи міжбюджетних трансфертів

1. Призначення, економічна сутність місцевих бюджетів
2. Зміст, види міжбюджетних трансфертів та їх роль вирівнювання дисбалансу у розвитку територій
3. Зарубіжний досвід формування та використання коштів місцевих бюджетів, надання трансфертів

Розділ 2. Характеристика  міжбюджетних трансфертів в Україні

2.1. Порядок  та практика надання міжбюджетних  трансфертів в Україні

2.2. Механізм  з розрахунку дотації та субвенції,  що надаються з державного  бюджету місцевим бюджетам

2.3. Кошти,  що надаються з місцевих бюджетів  до державного бюджету

Розділ 3. Шляхи  вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні

Висновок

Список використаних джерел

Додатки

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВСТУП

Формування системи міжбюджетних трансфертів в Україні визначено необхідністю створення механізму фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в умовах наявності фінансових диспропорцій між “багатими” та “бідними” територіальними громадами. Сьогодні система міжбюджетних трансфертів вже здійснює загальний перерозподіл фінансових ресурсів всередині бюджетної системи, але її роль у стимулюванні процесу регіонального розвитку та здатність забезпечувати відповідним обсягом бюджетних коштів економічні та соціальні потреби регіонів і територіальних громад залишаються низькими.

Актуальність теми. Подальші розвиток та удосконалення системи міжбюджетних трансфертів вимагають, з одного боку, її наближення до головних принципів та засад функціонування систем міжбюджетних трансфертів у економічно розвинутих країнах, а з іншого, врахування національних, регіональних особливостей та умов формування місцевих бюджетів та специфіки завдань, що постають перед ними.

В Україні науковими дослідженнями з питань місцевих фінансів, зокрема аспектами міжбюджетних відносин, займалися відомі науковці: Василик О.Д, Кириленко О.П., Кравченко В.І., Луніна І.О., Опарін В.М., . Активно працюють в напрямі вивчення міжбюджетних відносин зарубіжні  Хєггрут С., Кронваль К., Рибердаль К., Рюдебек К.

У працях вітчизняних та зарубіжних вчених глибоко розроблено такі теоретичні аспекти, як роль та значення Державного та місцевих бюджетів у системі міжбюджетних відносин; підходи щодо побудови відносин держава – територіальна громада; делегування повноважень і відповідальності на територіальний рівень; застосування різних форм фінансового вирівнювання; пошук методів та інструментів впливу держави на місцеві бюджети.

Віддаючи належне науковим напрацюванням вітчизняних та зарубіжних вчених з даної проблематики, слід зауважити, що існує потреба у її подальшому дослідженні. Це зумовлено недостатнім рівнем розробки теоретичних аспектів сутності і особливої ролі механізму міжбюджетних трансфертів у процесі регіонального розвитку; наявністю дискусійних питань, що пов’язані з децентралізацією управління бюджетною системою в умовах зміни парадигми державного регулювання; відсутністю досліджень, в яких аналізується управлінський потенціал місцевих бюджетів та його зв’язок із фінансовим потенціалом територіальних громад.

Отже, дослідження системи міжбюджетних трансфертів має для України велике теоретичне та практичне значення, що визначається необхідністю наукового обґрунтування комплексного підходу щодо розв’язання проблем фінансового забезпечення регіонального розвитку в контексті реформування системи державного управління в Україні у напрямі її децентралізації.

Мета роботи  - дослідження міжбюджетних трансфертів в Україні.

Завдання:

• з’ясувати економічну сутність та призначення місцевих бюджетів;
• дослідити практику надання міжбюджетних трансфертів в Україні;

Об’єктом дослідження є система фінансових відносин між органами державної влади та місцевого самоврядування в Україні, зокрема система  трансфертів між Державним та місцевими бюджетами.

Предметом дослідження є система міжбюджетних відносин місцевих бюджетів регіону з приводу перерозподілу фінансових ресурсів через систему міжбюджетних трансфертів та пов'язаний з цим комплекс теоретичних та практичних питань щодо проблем децентралізації управління трансфертами.

 

 

 

 

 

 

 

1. Теоретичні основи міжбюджетних трансфертів

 

1.1. Визначення, економічна сутність місцевих бюджетів

 

     Міжбюджетні відносини  - невід’ємна частина бюджетного процесу.  Через цей механізм  центральні, регіональні та місцеві органи влади реалізують свої повноваження з дотриманням вимог незалежності бюджетної політики від вищестоящих органів, але за обов’язкової умови соціальної спрямованості бюджетної політики усіх рівнів.

     Бюджет України – це план  формування  та виконання фінансових  ресурсів для забезпечення  завдань  і функцій , які  покладено  на органи державної влади  , органи Автономної Республіки  Крим, органи місцевого самоврядування  протягом бюджетного року.

     У  Бюджетному кодексі, який було прийнято 21 червня 2001 року чітко окреслені всі аспекти  функціонування бюджетів відповідно до Конституції України. Отже, бюджетна система України  складається з двох ланок: державного бюджету та місцевих бюджетів.  До місцевих бюджетів належать: бюджет Автономної Республіки Крим, облісні, районні , сільські, селищні, міські та районні у містах бюджети. Бюджетами місцевого самоврядування називають сільські, селищні та міські бюджети. 

Рис.1.1.1. Схема бюджетної системи України

    Структура, принципи побудови бюджетів, які входять до складу  бюджетної системи України, їх взаємозв’язок з державним бюджетом та іншими видами бюджетів визначається бюджетним устроєм, який залежить від державного  устрою країни та враховує її адміністративно – територіальний поділ. В основу  бюджетного устрою Бюджетним кодексом України покладені такі принципи:

  - єдності  бюджетної системи України: забезпечується  єдиною правовою базою, єдиною  грошовою системою, єдиною  бюджетною  класифікацією, єдністю регулювання  бюджетних відносин, єдністю порядку  виконання бюджетів та введення  бухгалтерського обліку та звітності  тощо[7.ст74];

  - повноваження  на здійснення  витрат бюджету  мають відповідати обсягу надходження  до бюджету за відповідний  бюджетний період- збалансованість;

  - самостійністю: державний та місцеві бюджети є самостійними. Самостійність бюджетів – це характерна ознака сучасної побудови  бюджетів. Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що самостійність місцевих бюджетів гарантується  власними та законодавчо  закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів  це й пояснює те, що місцеві бюджети  одного рівня не можуть бути включені до іншого рівня.

     Держава коштами державного бюджету   не несе  відповідальність за  бюджетні зобов’язання органів  влади Автономної Республіки  Крим  та органів місцевого  самоврядування. Органи влади Автономної  Республіки Крим та органи  місцевого самоврядування коштами  відповідних бюджетів не несуть  відповідальність за бюджетні  зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави;

  - повноти:  в бюджет  включаються всі надходження  до бюджетів та витрат бюджету,  що здійснюються відповідно до  нормативно – правових актів  органів державної влади, органів  влади Автономної Республіки  Крим, органів місцевого самоврядування;

  - обґрунтованості:  бюджет формується згідно з  реалістичними макропоказниками економічного і соціального розвитку держави та розрахунками надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюється відповідно до затверджених методик та правил[7.ст74];

  - ефективності: усі учасники бюджетного процесу,  складаючи та виконуючи бюджети,  мають прагнути досягнути запланованих  цілей при залученні мінімального  обсягу  бюджетних коштів та  досягнення максимального результату  при використанні визначеного  бюджетом обсягу коштів;

  - субсидіарності: розподіл  видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до безпосереднього споживача;[7.ст74]

  - цільове  використання бюджетних коштів: бюджетні кошти використовуються  тільки на  ті цілі, які визначені  бюджетними призначеннями;

  - справедливості  й неупередженості: бюджетна система  України будується на засадах  справедливого і неупередженого  розподілу суспільно багатства  між її громадянами і територіальними  громадами;

  - публічність  та прозорість: державний та місцеві  бюджети затверджуються, а рішення  щодо  звіту про їх виконання  приймається відповідно Верховною  Радою України, Верховною Радою  Автономної Республіки Крим та  відповідними радами;

  - відповідальності  учасників бюджетного процесу:  кожен учасник бюджетного процесу  несе відповідальність за свої  дії або бездіяльність на кожній  стадії бюджетного процесу[7.ст75].

     Проведення аналізу багатьох  параметрів потребує  визначення  місця і ролі місцевих  бюджетів  у бюджетній системі країни, яке  характеризує  кількість місцевого  бюджету за їх окремими видами, обсяги акумульованих  у бюджетах  ресурсів, структуру дохідних джерел  і напрямки витрачання коштів.

     Місцеві бюджети є найбільш  чисельною ланкою бюджетної системи  у кожній країні. В більше 12 тисяч  місцевих бюджетів нараховується  на сьогоднішній день в Україні.(таблиця  1.1.2)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблиця 1.1.2

Кількісний  склад місцевих бюджетів

Види місцевих бюджетів	кількість
Місцеві бюджети , усього	12213
в т. Ч.: бюджет АРК	1
Бюджети міст Києва і Севастополя, що мають статус міст державного значення	2
обласні бюджети	24
міські бюджети	453
районні у містах бюджети	83
районні бюджети	488
селищчні бюджети	887
сільські бюджети	10275

 

     Місцеві бюджети можна розділити  на: в державних фінансах: складова  бюджетної системи; інструмент  реалізації загальнодержавних програм;  джерело фінансування державних  видатків; інструмент фінансового  вирівнювання; в місцевих фінансах: фінансова база місцевого самоврядування; фінансові плани територіальних  формувань; джерела утримання  і розвитку місцевого господарства; джерело фінансування локальних  послуг; в економічній системі  держави впливають: на соціально  економічний розвиток; фінансову  безпеку; фінансову стабільність; розвиток демократії; добробут населення.

     Використовуються як інструмент: перерозподіл ВВП; державного  регулювання на мікрорівні; регіональної політики; фінансової політики; економічної політики.

     Основними складовими багатопланової  ролі місцевих бюджетів є те, що вони виступають: важливим  чинником економічного розвитку  і фінансової стабільності; інструментом  макроекономічного регулювання;  важелем здійснення перерозподільчих процесів; фінансовою базою місцевого самоврядування; інструментом реалізації державної регіональної політики; планами формування і використання фінансових ресурсів територіальних утворень; основним важелем фінансового вирівнювання; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку  місцевого господарства, вирішення місцевих  проблем; з їх допомогою реалізуються перспективні  цілі  національного розвитку і загальнодержавних програм, проводиться фінансування державних видатків; місцевим бюджетам належить важлива роль у забезпеченні конституційних гарантій, вирішенні соціальних проблем, піднесенні рівня добробуту населення.

     Особливе призначення місцевих  бюджетів закономірно пов’язують з тим, що вони є одним з вагомих чинників соціально - економічного розвитку. 

 

 

1.2. Зміст , види міжбюджетних трансфертів та їх роль  вирівнювання дисбалансу  у розвитку територій.

 

    Трансферти ( від лат. transferre -  переносити, переказувати) – характеризують процеc передачі майнових цінностей між економічними суб’єктами та незворотній та безоплатній основі, за якого відбувається передача права власності на кошти [20.ст22]. Вони є однією з важливих складових фінансових відносин суспільства.  І вони не обмежуються лише  рухом грошових коштів між економічними суб’єктами, а й включають передачу цінностей у натуральному вигляді.

     Гранти(або позитивні трансферти) та внески(негативні трансферти) є інструментами державної політики  в галузі міжбюджетних трансфертів.

Переважаючим  інструментом є гранти, які  практикуються  у будь-якій країні з декількома рівнями сектору державного управління без винятку; а внески є інструментом, який  зустрічається у трансформаційних країнах, особливо  у країнах СНД , а ніж у розвинутих країнах. Міжбюджетні трансферти можуть бути класифіковані за різними критеріями. Вони можуть бути вертикальними(якщо трансферт відбувається між бюджетами різного рівня) чи горизонтальними ( між бюджетами одного рівня).   Якщо критерієм є напрям руху коштів. Якщо критерієм є частина  бюджету, до якої зараховується міжбюджетні трансферти, то вони розділяються на поточні(включаються до поточного бюджету) та  капітальні(включаються до бюджету розвитку).

  За способом  зарахування коштів до бюджету  трансферти є прямими (безпосереднє  перерахування коштів чи переведення  майна на баланс) чи непрямими  (передача територіальним органам  влади права на надходження  від певних національних податкових  платежів чи часток від них  у рамках податкових розміщень).[20.ст25]

     Міжбюджетні трансферти класифікуються  і за джерелами надходження:  кошти державного бюджету і  державних міністерств та відомст, кошти бюджетів урядів  інших рівнів держави.

     Трансферти  класифікують за способом  формування трансфертного фонду.  Трансфертний фонд можна формувати  як : а)процентні відрахування від  певного контингенту доходів  відповідного бюджету; б)щорічні  бюджетні асигнування; в) обсяг  видатків бюджетів нижчого рівня,  які компенсуються урядом вищого  рівня. 

     Спосіб розподілу трансфертного  фонду між одержувачами ще  один спосіб за яким класифікують  трансферти. Розподіл міжбюджетних  трансфертів між урядами певного  рівня може здійснюватися   шляхом  зіставлення видаткових  потреб та фінансової  спроможності  СЦУ, що характерно насамперед  для загальних трансфертів ( у  тому числі податкових розчеплень), а також як компенсації певної  частини видатків бюджету нижчого  або того самого рівня, або  як частина бюджету уряду вищого  рівня, що передається донизу, або згідно з спеціальними  рішеннями держави. [20.ст26]. Спеціальні трансферти – такий вид міжбюджетних трансфертів, який  надається урядом на його розсуд у зв’язку з особливими потребами територій.

     Поділ трансфертів за наявністю  обмеження сфери їх використання  -це -

 найбільш  загальний критерій  класифікації  міжбюджетних трансфертів.                            

     Основними типами грантів   за такими  критерієм є загальні та цільові. Загальні міжбюджетні трансферти  характеризуються тим, що отримані згідно певних критеріїв кошти можуть використовуватися на будь-яку законну мету СЦУ без жодних обмежень.[20.ст26]  Цільові міжбюджетні трансферти передбачають широке або вузьке обмеження сфери використання коштів. 

     Окреме місце посідають так  звані „блокові гранти”, вони є проміжною формою  між загальними та цільовими грантами; кошти блокових грантів можуть використовуватися без обмежень у рамках визначених цілей, „блоковані гранти” дають урядам   більше  простору для маневру – для них немає вимог щодо вкладення власних коштів та звітування  про витрати.

     Крім того  цільові трансферти  можуть передбачати вкладення  частини коштів з боку одержувача  гранту (участь у випадках, або  часткові гранти); норматив участі  уряду вищого рівня у певних  випадках уряду нижчого рівня  визначається законодавством. У  цьому випадку міжбюджетні трансферти   можуть оформлюватись як відкриті (якщо не встановлюється максимальна  величина трансферту) чи закриті  ( якщо встановлюється обмеження  величини трансфертних виплат) щодо  обсягу фінансування суспільних  послуг. Загальною тенденцією розвитку  міжбюджетних трансфертів  у  світі є їх „глобалізація”, тобто збільшення питомої ваги загальних трансфертів у їх обсязі.[20.ст26].

     При аналізі  міжбюджетних  трансфертів взято базовий критерій  з метою логічної організації  викладеного матеріалу, наявність  прямого  чи непрямого перерахування  коштів між рівнями державного  сектору управління. Цей підхід, є вмотивованим тим,  що ці  дві категорії міжбюджетних трансфертів  мають різне функціональне призначення:  непрямі трансферти є найбільш  придатним інструментом для здійснення  вертикального  фінансового вирівнювання, тоді як прямі трансферти найчастіше як інструмент горизонтального вирівнювання та засіб стимулювання визначених видатків.  

     між даними критеріями міжбюджетних  трансфертів існує суттєва різниця  щодо рівня автономії, яку мають  субцентральні уряди у використанні трансфертних коштів: непрямі трансферти загалом надають бенефіціарам більше свободи у використанні коштів, оскільки, як правило, не припускають цільової прив’язки витрачання досить жорсткими обмеженнями щодо того, яким чином кошти мають бути використані.

     Непрямі грошові міжбюджетні  трансферти  можна поділити на  грошові та реальні. Непрямі  гроші міжбюджетних трансфертів  є, якщо одна одиниця державного  сектору  бере на користь  іншої фінансові зобов’язання  щодо третьої сторони (наприклад,  гарантії з кредитів) або надає  іншій стороні права щодо  отримання  надходжень, відмовляючись від цих  цілком або частково (наприклад,  розщеплені податки).

     Непрямі реальні міжбюджетні  трансферти з’являються тоді, коли одна одиниця сектору державного управління реально виконує зобов’язання за іншу (яка несе за це відповідальність) без повної компенсації витрат (це характерно при виконанні регіональними та місцевими урядами делегованих повноважень, або у випадку, коли приймається закон, а СЦУ несуть згідно з ним витрати, як, наприклад, у випадках виплати компенсації транспортним організаціям за надання пільг за проїзд у міському транспорті.

     Багатовимірність феномену прямих  міжбюджетних трансфертів дозволяє здійснювати їх категоризацію за великим набором ознак: безоплатність,  неповоротність, необов’язковість.  Серед них натуральна форма, напрям руху, характер обмежень на використання коштів, механізм визначення величини трансфертних коштів.

     За натуральною формою: монетарні(грошові)  та реальні. У випадку  прямих грошових трансфертів, уряд – подавець повинен мати виняткове право розпорядження державними коштами, які він може надавати іншим суб’єктам СДУ, частіше урядам нижчого рівня; трансферти включаються до  видаткової частини його бюджету.

     Прямі реальні трансферти означають  безплатну передачу благ та  послуг між одиницями сектору  державного управління.

     За напрямком руху коштів: вертикальні  та горизонтальні міжбюджетні  трансферти.  Горизонтальні виникають  між одиницями одного рівня,  вертикальні – різних рівнів. ці види відрізняються за інституціональним  критерієм, тому в федеративних  та унітарних країнах їхнє  значення може дуже різнитися,  оскільки в перших вертикальний  рух коштів, особливо між центром  та регіонами, є не просто  фінансовим потоком, а й процесом, який має політичне значення.

     Одним з призначень вертикальних  трансфертів є вирівнювання вертикального  дисбалансу, якщо цього не вдається  досягти за рахунок непрямих  трансфертів.

     Важливою метою  вертикальних  трансфертів є  досягнення  певного рівня  горизонтального  вирівнювання. Горизонтальне вирівнювання  часто здійснюється за допомогою  вертикальних трансфертів, а не  горизонтальних. Проте чим більший  розрив відзначається між субцентральними урядами певного рівня у спроможності профінансувати видатки, тим більшою є потреба у здійсненні горизонтальних трансфертів.

     Горизонтальні  міжбюджетні трансферти  використовуються для здійснення  інтерналізації зовнішніх ефектів надання суспільних благ: тоді їх величина визначається у процесі переговорів; проте для успішного вирішення питання необхідна солідарність та готовність до співпраці, тоді як у відносинах між одиницями одного рівня за наявності зовнішніх ефектів виникає так званий „синдром безбілетника”. Щоб отримати даний результат необхідна координуюча роль держави.” Чим більшим є координуючий вплив вищого рівня, тим більше горизонтальні трансферти уподібнюються вертикальним, які враховують критерії розподілу, що впливають на горизонтальний розподіл”[20.ст79]. Крім того ефективне надання благ або його відсутність часто виникає внаслідок браку достатніх коштів ,а тому можливість отримання трансфертів від таких СЦУ з фінансової точки зору  може бути досить сумнівне. [20.ст40]

     Вертикальні міжбюджетні трансферти  виказують вертикальний ефект  розподілу, бо  змінюється фінансова  сила  кожного рівня держави.  Завдяки наявності певних правил  розподілу між громадами одного  рівня можуть виникати додаткові  горизонтальні  ефекти розподілу.  Тому вертикальні міжбюджетні  трансферти можуть бути водно час інструментами як горизонтального, так і вертикального фінансового вирівнювання.

     Обмеження на використання коштів, які  встановлені подавцем  на використання отриманих коштів, можуть існувати у різних формах. 

     Вирівнювання бюджетів є головною  метою міжбюджетних трансфертів,  хоч і  забезпечення горизонтальної  справедливості перший підхід  може виглядати більш привабливим;  проблема полягає у труднощах   його практичної реалізації.

     На підставі проведеного аналізу  можна зробити висновок, що офіційні  положення, в яких задекларовано  розширення самостійності  органів  місцевого самоврядування, на практиці  не підтверджуються. В Україні  відбувається перерозподіл бюджетних  доходів на користь державного  бюджету. Існуюча  практика  формування місцевих бюджетів  є підтвердженням того, що не  можна вирішити проблеми місцевих  бюджетів без приведення у  відповідність функцій органів  влади та видаткових зобов’язань  і доходів різних рівнів.

 

3. Зарубіжний досвід формування та використання коштів місцевих бюджетів, надання трансфертів

 

Зарубіжний  досвід фінансового вирівнювання всебічно дослідив відомий український професор В.І. Кравченко. І  Зайчикова В.В. зробила свій внесок у його вивчення, вона зазначила, що  за кордоном під фінансовим вирівнюванням розуміють „систему  інструментів та заходів щодо усунення фіскальних дисбалансів шляхом перерозподілу фінансових ресурсів по вертикалі системи бюджетів і по горизонталі між територіальними одиницями”[11.ст574].

     Фінансове вирівнювання – система  інструментів та заходів щодо  усунення вертикальних і горизонтальних  фіскальних дисбалансів шляхом  перерозподілу фінансових ресурсів  між органами регіональної та  місцевої влади[11.ст576].

     Вертикальний фіскальний дисбаланси  – невідповідність між обсягами  фінансових ресурсів, що знаходяться  у розпорядженні органів певних  рівнів субнаціональної влади, і віднесеними до їх компетенції обов’язками та завданнями, виконання яких є за рахунок цих коштів.

     Горизонтальний фіскальний дисбаланс  виникає у межах одного рівня  управління та зумовлені різними  фінансовими можливостями та  потребами окремих регіонів чи  місцевих урядів.

 Мета  фінансового вирівнювання – зменшення  вертикальних і горизонтальних  дисбалансів у фінансовому забезпеченні  органів регіональної та місцевої  влади[11.ст577].

     Досить вдало висвітлили визначення  мети фінансового вирівнювання  шведські науковці Сьорен Хенгур, Кай Кронваль, Курт Рібердаль і Карін Рюдебек : „метою фінансового вирівнювання є досягнення ситуації, коли обсяг місцевих податків відтворює лише результат власного вибору громади, але ніяк не відбивається на рівні наданих місцевою владою послуг, на ефективності використання ресурсів чи на економічному результаті діяльності  місцевої влади”[21.ст55].

     У світовій практиці виділяють  два основні види фінансового  вирівнювання. Зосередження коштів, призначених для фінансового  вирівнювання територій, у складі  державного бюджету – перший  вид;  другий  - об’єднання зусиль  органів місцевого самоврядування  певного рівня для створення спеціальних фондів фінансового вирівнювання, за рахунок яких усуваються горизонтальні дисбаланси.

     Міжурядові трансферти, які здійснюються  на безоплатній і безповоротній  основі – головний інструмент  фінансового вирівнювання.