Міжбюджетні відносини в Україні

План:

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ТА КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В  УКРАЇНІ

1.1.Поняття та  механізм міжбюджетних відносин

1.2. Основні етапи  розвитку міжбюджетних відносин  на Україні

1.3. Законодавча  база формування міжбюджетних  відносин на Україні

РОЗДІЛ 2 ОЦІНКА ДІЇ МЕХАНІЗМУ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

2.1. Аналіз доходів і видатків державного бюджету

2.2. Принципи  формування і використання місцевих бюджетів

РОЗДІЛ 3 ОСНОВНІ НАПРЯМКИ УДОСКОНАЛЕННЯ  МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ

3.1. Стан і проблеми міжбюджетних відносин в Україні

3.2. Удосконалення міжбюджетних відносин як елемент реформування місцевих бюджетів 
 
 

      РОЗДІЛ 1 

      ТЕОРЕТИЧНІ ТА КОНЦЕПТУАЛЬНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ 
 

1. Поняття та механізм міжбюджетних відносин

    Чітке розмежування обов'язків між органами влади, яке передбачає закріплення за кожним рівнем як власного доходу, так і відповідної частки загальнодержавних податків для фінансування покладених на них обов'язків, повинно стати основоположним принципом побудови системи державних фінансів. Такий підхід дає можливість не тільки здійснювати ефективну фінансову та бюджетну політику, а й точно оцінювати внесок кожного рівня влади в економічний розвиток регіону. Тим самим досягається прозорість системи фінансових відносин, яка виключатиме суб'єктивізм та застосування суто диктаторських важелів впливу органів вищого рівня на нижчий. Водночас така система забезпечуватиме можливість реального контролю за витрачанням коштів як з боку відповідних державних органів, так і громадськості. Крім того, розподіл має бути стабільним, оскільки однією з головних причин неспроможності місцевих бюджетів забезпечити фінансування необхідних мінімальних видатків полягає у відсутності сталих джерел надходження коштів.

      Одним з пріоритетних завдань в Україні  залишається питання фінансового  забезпечення діяльності місцевих органів  влади, бюджетна спроможність місцевого самоврядування виконати надані йому законами України повноваження.

      З 2000 p. трансферти місцевим бюджетам почали обчислюватися за єдиною для всіх територій формулою. Очевидно, що ця формула не враховує всіх особливостей на місцях, що тягне за собою значні нарікання з боку місцевої влади, але, з іншого боку, вона є прогресивним фактором реформування міжбюджетних відносин.

      Бюджетний кодекс визначає загальні положення  здійснення міжбюджетних відносин, метою  регулювання якими є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених  законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які  повинні забезпечувати виконання  цих повноважень. Міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України .

      Бюджетне  законодавство визначає види видатків, що виконуються за рахунок коштів окремих ланок бюджетної системи, і таким чином конкретизує  бюджетні повноваження відповідних  органів державної влади та місцевого  самоврядування.

      Зокрема, згідно зі ст. 82 БК України видатки  на здійснення повноважень, що виконуються  за рахунок коштів державного бюджету  та місцевих бюджетів, поділяються  на:

      1) видатки на забезпечення конституційного  ладу держави, державної цілісності  та суверенітету, незалежного судочинства,  а також інші передбачені кодексом  видатки, які не можуть бути  передані на виконання Автономній  Республіці Крим та місцевому  самоврядуванню. Ці видатки фінансуються  за рахунок коштів Державного  бюджету України;

      2) видатки, які визначаються функціями  держави та можуть бути передані  на виконання Автономній Республіці  Крим та місцевому самоврядуванню  з метою забезпечення ефективнішого  їх виконання на основі принципу  субсидіарності;

      3) видатки на реалізацію прав  та обов'язків Автономної Республіки  Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер  та визначені законами України.

      Видатки, визначені у пунктах 2 і 3, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з  Державного бюджету України.

Розмежування  видів видатків, визначених у пунктах 2 і 3 ст. 82 Кодексу, між місцевими  бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяють на такі групи:

      1) перша група – видатки на  фінансування бюджетних установ  та заходів, які забезпечують  необхідне першочергове надання  соціальних послуг, гарантованих  державою, і які розташовані найближче  до споживачів. Ці видатки здійснюються  з бюджетів сіл, селищ, міст  та їх об'єднань;

      2) друга група – видатки на  фінансування бюджетних установ  та заходів, які забезпечують  надання основних соціальних  послуг, гарантованих державою для  всіх громадян України. Ці видатки  здійснюються з бюджетів міст  республіканського Автономної Республіки  Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;

      3) третя група – видатки на  фінансування бюджетних установ  та заходів, які забезпечують  гарантовані державою соціальні  послуги для окремих категорій  громадян, або фінансування програм,  потреба в яких існує в усіх  регіонах України. Ці видатки  здійснюються з бюджету Автономної  Республіки Крим та обласних  бюджетів 

      З бюджетів міст Києва та Севастополя  здійснюються видатки всіх трьох  груп.

      Реформування  міжбюджетних відносин, яке поступово  відбувається в Україні, нормативним  підґрунтям якого став прийнятий  Бюджетний кодекс, має на меті розв'язання кількох актуальних завдань для  органів державної влади та місцевого  самоврядування. Зокрема, перед Україною стоїть завдання забезпечити в повному  обсязі місцеві бюджети фінансовими  ресурсами, необхідними для виконання власних та делегованих повноважень. Мають бути створені умови для економічної заінтересованості місцевих органів влади збільшувати податкові надходження на відповідній території, а також розширювати базу оподаткування.

      Місцеві органи заінтересовані збільшити питому вагу власних джерел надходжень у  структурі місцевих бюджетів. Однією з підстав реалізації такої мети є запровадження єдиного алгоритму  обчислення планових обсягів доходів  місцевих бюджетів. Зокрема, базовим  чинником при розрахунку мінімальної  кількості видатків, необхідних для  фінансування з місцевих бюджетів, став фінансовий норматив бюджетної  забезпеченості, що використовується для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів. Він визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовується на реалізацію бюджетних програм, на кількість  мешканців чи споживачів соціальних послуг тощо та коригується коефіцієнтами. Загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних  програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.

      Здійснюючи  розмежування видаткових повноважень  між державним та місцевими бюджетами, а також між власними та делегованими повноваженнями бюджетів місцевого  самоврядування, слід паралельно запровадити  й стимули для ефективнішого  використання бюджетних коштів.

      Бюджетний кодекс передбачає, що територіальні  громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах  кошти відповідних бюджетів для  виконання власних повноважень. Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного  значення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень  Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею  відповідних коштів до бюджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету  у вигляді міжбюджетного трансферту. Сільські, селищні та міські (міст районного  значення) ради можуть передавати видатки  на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.

      Міжбюджетні трансферти являють собою кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого і поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

      У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні  трансферти місцевим бюджетам:

      1) дотація вирівнювання бюджету  Автономної Республіки Крим, обласним  бюджетам, бюджетам міст Києва  та Севастополя, районним бюджетам  та бюджетам міст республіканського  Автономної Республіки Крим та  міст обласного значення;

      2) субвенція на здійснення програм  соціального захисту;

      3) субвенція на компенсацію втрат  доходів бюджетів місцевого самоврядування  на виконання власних повноважень  внаслідок надання пільг, встановлених  державою;

      4) субвенція на виконання інвестиційних  проектів;

      5) інші субвенції .

      Закон про Державний бюджет на поточний бюджетний період містить виключний  перелік та розмір дотацій вирівнювання та субвенцій. Зокрема, в законі на 2003 p. передбачено здійснення дотацій усім регіонам України та деяким містам обласного значення. Те саме стосується і субвенцій.

      Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу запланованих згідно з вимогами законодавства та чинними актами про бюджет видатків, який обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів. Вона не має цільового призначення і використовується у бюджеті нижчого рівня для збалансування доходів і видатків. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.

      На  відміну від дотацій, субвенції  мають чітко визначене цільове  призначення. Їх надання супроводжується  обов'язковою звітністю щодо використання, а у разі неповного використання коштів виділеної субвенції або  у зв'язку з нецільовим використанням  ці кошти мають бути повернені. Надання  субвенцій передбачається, зокрема, за такими підставами.

      Надання державою податкових пільг, що зменшують  доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, має супроводжуватися внесенням  змін до Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбачають надання субвенції  на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.

      Субвенція на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування надається з одного місцевого бюджету іншому для компенсації цих видатків. Умови утримання об'єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем.

      Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з Державного бюджету України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Такі субвенції надаються на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне право на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.

      Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад можуть передбачатися у складі їх бюджетів, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше. Умови та порядок надання субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад визначаються відповідною угодою сторін.

      Розподіл  обсягу міжбюджетних трансфертів, затвердженого  Законом про Державний бюджет України, між бюджетами міст Києва  та Севастополя, міст республіканського  Автономної Республіки Крим, міст обласного  значення і районними бюджетами  визначається на основі формули, яку  затверджує Кабінет Міністрів України.

      Формула має враховувати такі параметри:

      1) фінансові нормативи бюджетної  забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

      2) кількість мешканців та кількість  споживачів соціальних послуг;

      3) індекс відносної податкоспроможності  відповідного міста чи району;

      4) прогнозний показник кошика доходів  бюджетів місцевого самоврядування  для бюджетів міст Києва та  Севастополя, міст республіканського  Автономної Республіки Крим та  міст обласного значення, і прогноз  доходів, визначених ч. 2 ст. 66 цього  Кодексу, для районних бюджетів;

      5) коефіцієнт вирівнювання 

      Безпосереднє  надання дотацій вирівнювання та субвенцій з бюджету вищого рівня  до нижчого здійснюють органи Державного казначейства України.

      З прийняттям Бюджетного кодексу частку міжбюджетних трансфертів у фінансуванні потреб місцевих бюджетів збільшено. Проте  Кодекс не передбачає заінтересованості  в ефективному використанні трансфертних бюджетних коштів і не стимулює регіони  до економічного розвитку, оскільки містить  достатньо дискримінаційний механізм вирівнювання доходів, тобто тим, у  кого доходів не вистачає, додаткову  потребу в коштах буде компенсовано переважно за рахунок інших бюджетів. Останні як винагороду одержують  лише 10% приросту доходів. Наприклад, в  АРК 14 аграрних районів, що займають 70% території Криму, є дотаційними. Питома вага трансфертів з державного бюджету в їх доходах становить 70-80%, і лише 20-30 % – власні надходження  .

      Як  один з напрямів вирівнювання Бюджетний  кодекс передбачає зміну розміру  дотації вирівнювання, що надається  з державного бюджету місцевим у  найближчі п'ять років. Зокрема, починаючи  з 2001 p. може застосовуватися міжбюджетний трансферт з Державного бюджету України на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, розмір якого встановлюється у таких пропорціях:

      1) перший рік – 5% від загального  обсягу дотації вирівнювання  з Державного бюджету України місцевим бюджетам; 2) другий рік – 4% від загального обсягу дотації вирівнювання; 3) третій рік – 3% від загального обсягу дотації вирівнювання; 4) четвертий рік – 2% від загального обсягу дотації вирівнювання; 5) п'ятий рік – 1% від загального обсягу дотації вирівнювання .

      Відповідно, бюджети сидять на трансфертах як на голці, і не заінтересовані в отриманні  додаткових доходів, оскільки на цю суму буде зменшено дотації з вищого бюджету.

      Деякі представники влади вважають, що запропоновані  Кодексом механізми формування місцевих бюджетів небезпечні споживацьким ставленням місцевої влади до ресурсів центрального бюджету .Місцева влада прагнутиме завищити розмір витрат, в результаті чого левову частку навантаження щодо фінансування потреб місцевих бюджетів буде покладено на держбюджет, тобто основну масу платників податків.

      Чинна методика коректування планованого  надходження доходів виходячи з  фактичного виконання бюджету за останні роки не враховує втрати місцевих бюджетів у зв'язку з різкою зміною економічної кон'юнктури або форс-мажорних обставин. Гостріше ця проблема відчувається у регіонах, де бюджет залежить від  великих містоутворюючих підприємств.

      Реформування  міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних надходжень між окремими ланками бюджетної  системи країни та проведення повноцінної  адміністративної реформи, спрямованої  на встановлення оптимального адміністративно-територіального  поділу з чітким визначенням та розподілом повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування. Одним з головних завдань у  галузі обігу державних фінансів є запровадження процедури прозорого  використання бюджетних коштів, забезпечення фінансової стабільності місцевих бюджетів через затвердження джерел їх наповнення на довготривалій основі. 

1.2.Основні  етапи розвитку міжбюджетних  відносин на Україні 

      Власна  модель міжбюджетних відносин на Україні  почала формуватися з прийняття  Конституції України 1996 року, яка  створила передумови для розвитку принципів  децентралізму, запровадження так  званого бюджетного федералізму, оскільки конституційні положення передбачають розмежування і самостійність державного і місцевих бюджетів. 

      Інституційну  реформу із запровадження бюджетної  самостійності продовжено і доповнено  положеннями закону “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року та ратифікацією Верховною Радою України в липні 1997 року Європейської хартії місцевого самоврядування.

          В Україні до недавніх пір  міжбюджетним відносинам приділялася  недостатня увага. Так, в законі "Про бюджетну систему України"  міжбюджетні відносини не були  визначені, а сама бюджетна  система розглядалась як простий  перелік бюджетів - Державного, республіканського,  бюджету АР Крим та місцевих  бюджетів. У межах радянської системи міжбюджетні зв’язки формувалися за традиційною моделлю бюджетної “матрьошки”. Міністерство фінансів України готувало проект державного бюджету, а також пропозиції щодо розподілу бюджетних ресурсів між державним бюджетом і бюджетом Автономної Республіки Крим та обласними бюджетами. При цьому обсяги дотацій і відрахувань від загальнодержавних податків і зборів визначалися під час напружених політичних торгів між Міністерством фінансів України та представниками органів влади Автономної Республіки Крим і областей. У такий самий спосіб виконавчі органи АРК і областей формували міжбюджетні відносини з бюджетами міст і районів, а ті, відповідно — з бюджетами місцевого самоврядування. Видатки місцевих бюджетів визначали на основі фінансового забезпечення існуючої мережі бюджетних установ, встановлення ж обсягів міжбюджетних трансфертів відбувалося під впливом суб’єктивних факторів, тому трансфертні рішення були непрозорими та непередбачуваними. Формування бюджету за принципом бюджетної “матрьошки” не заохочувало місцеві бюджети до ефективного управління бюджетними ресурсами: стара бюджетна система спонукала місцеві органи влади завищувати свої видаткові потреби і занижувати свої доходні ресурси з метою отримання більшого обсягу бюджетних ресурсів на стадії формування міжбюджетних відносин.

      Отож, до прийняття Бюджетного кодексу  існувало три рівні бюджетної  системи відповідно до системи адміністративно-територіальної підпорядкованості: центральний, обласний та районний з містами обласного  значення. Тобто, місцеві бюджети не були самостійними бюджетними одиницями, а значною мірою залежали від волі обласної та районної влади, що, звичайно, аж ніяк не сприяло реалізації принципів місцевого самоврядування в Україні.

         Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком  нестабільність переліку податків, які  закріплювалися за місцевими бюджетами. За такої схеми майже повністю виключалася можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей  і пріоритетів регіонального  розвитку.

         Дисбаланс міжбюджетних відносин обумовив парадоксальну ситуацію, за якої протягом 9 років існування  України як незалежної держави в  і без того дефіцитному Державному бюджеті хронічно недовиконувалася дохідна частина (а за нею недовиконувалася і витратна), тоді як планові надходження  до місцевих бюджетів постійно перевиконувалися.

         Бюджет 2000 року ознаменував початок структурної реформи бюджетної системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через Державний бюджет, за рахунок зменшення частки коштів, що розподіляються через місцеві бюджети. Відмітимо, що протягом 2000 року в Україні було введено систему казначейського виконання бюджетів. Завдяки цьому вдалося значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так і місцевих бюджетів. Однак в цих умовах місцеві бюджети опинилися в досить скрутному становищі: з одного боку, їх обмежили в фінансових ресурсах, з другого - зменшили можливості маневрувати наявними коштами, посиливши контроль. Позбавлені власних стабільних податкових надходжень, органи місцевої влади не можуть стимулювати економічний розвиток та здійснювати належну бюджетну політику на регіональному рівні.

         Державний бюджет 2001 року носив ще в більший мірі мобілізаційний характер. Закон про Держбюджет на 2001 рік запровадив нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного підходу до визначення витрат на всі види соціального захисту. Оскільки ці нормативи визначаються чиновниками центральних органів влади, реальність і ефективність формульних розрахунків залежать від вірогідності і якості статистичних даних, які в Україні часто викликають обгрунтовані нарікання, а великий ступінь суб'єктивності у визначенні потреб пересічного громадянина суттєво збільшує ймовірність некоректного визначення потрібного обсягу коштів.

         Вирішальним етапом розвитку міжбюджетних відносин стало  прийняття Верховною Радою 21 червня 2001 року Бюджетного кодексу, який буде розглянуто детальніше у наступному підрозділі.

      Прийняття Бюджетного кодексу спричинило фундаментальні зміни всієї бюджетної системи  України, а саме:

• проведено впорядкування бюджетного устрою;
• встановлено принципи побудови та функціонування бюджетної системи;
• регламентовано стадії бюджетного процесу;
• закладено підвалини реформування міжбюджетних відносин;
• закріплено концептуальні засади казначейського обслуговування коштів бюджетів;
• визначено засади створення системи бюджетного контролю;
• уніфіковано бюджетну термінологію.               

         1.3 Законодавча база  формування міжбюджетних відносин  на Україні 

Міжбюджетні відносини на Україні регулюються  такими нормативними актами:

• Конституцією України
• Бюджетний кодексом України
• Законом України „Про місцеве самоврядування”
• Законом України „Про державний бюджет України на 2001 рік” та ін.
• Постановою  КМУ „Про затвердження Порядку розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів,що передаються до бюджету вищого рівня) та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік” від 29.12.2000 та ін.
• Європейською Хартією місцевого самоврядування (див.Додаток 2)

      Прийняття Бюджетного кодексу стало першим кроком до реформування бюджетної системи  згідно з Конституцією України та нормами і стандартами відповідного законодавства Європейського Союзу. Основні положення Бюджетного кодексу  України здобули підтримку і  схвалення на Восьмій сесії Ради Європи, що відбулася 13 листопада 2001 року в Страсбурзі.

       Основним  завданням Бюджетного Кодексу було впорядкування бюджетного устрою відповідно до чинних законодавчих положень про закріплення бюджетної самостійності за органами місцевого самоврядування.

      Для реалізації цього завдання Бюджетний  кодекс забезпечив прямі взаємовідносини  між державним бюджетом і 171 бюджетами  міст обласного (республіканського  АРК) значення, 488 бюджетами районів, 24 обласними бюджетами, бюджетом АРК, бюджетами міст Києва та Севастополя.

      Кодекс  уперше визначає суть міжбюджетних відносин як відносин між державою та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення ресурсами, необхідними для виконання  ними функцій, передбачених Конституцією України та законодавством. Метою  регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між  повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами законодавством України, та бюджетними ресурсами, які  повинні забезпечувати виконання  цих повноважень. Згідно з новим підходом обласні і районні бюджети та бюджети міст і селищ діють паралельно і незалежно один від одного.

      Бюджетний кодекс врегульовує основи функціонування бюджетної системи унітарного типу, правовий статус суб’єктів міжбюджетних відносин, визначає порядок врегулювання міжбюджетних відносин на засадах стабільності та передбачуваності ресурсів місцевих бюджетів, стимулює місцеві органи влади до розвитку свого економічного потенціалу.