Налоговый потенциал региона. 4

     Содержание 

Введение

1. Понятие налогового  потенциала и его сущность

1.1 Понятие налогового  потенциала

1.2 Роль налоговой  политики в формировании налогового  потенциала

1.3 Методы оценки  налогового потенциала и их  анализ

2. Налоговый  паспорт и его место при определении налогового потенциала

2.1 Понятие налогового  паспорта

3. Налоговый  потенциал региона

3.1 Методы расчета  налогового потенциала региона

Заключение

Список используемой литературы 

      Введение 

     Налоговая система Российской Федерации, которой  отводится важная роль в решении проблем развития новых экономических отношений и обеспечения финансово-экономической стабильности в стране, призвана создавать благоприятные условия для укрепления и повышения эффективности производства, устранения диспропорций в экономике, способствовать росту жизненного уровня населения.

     Одним из путей ее развития в этом направлении  является совершенствование бюджетно-налогового планирования и прогнозирования.

     Процесс разработки и формирования планов и  прогнозов налоговых поступлений требует детального анализа и учета результатов и перспектив социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов.

     Целью налогового планирования, как на федеральном, так и на территориальном уровне является оценка соотношения налогового потенциала и фактических поступлений налогов и сборов и определение объемов экономически обоснованных поступлений налогов и сборов в бюджетную систему в планируемом периоде. При этом налоговое планирование осуществляется с ориентацией на максимально высокий уровень мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему. 

      1. Понятие налогового потенциала и его сущность 

     1.1 Понятие налогового  потенциала 

     Термин "потенциал", согласно толковому  словарю русского языка, означает "совокупность средств, возможностей, необходимых для чего-либо". Исходя из данного значения, можно говорить о налоговом потенциале как о "налоговой возможности", т.е. о некоторой условной, в принципе достижимой сумме налоговых сборов. В мировой практике используется несколько похожий термин - tax capacity, означающий налогоспособность, или "способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений.

     В бюджетном законодательстве современной  России (ст. ст. 131, 138, 142.1 БК РФ) под налоговым потенциалом подразумевается совокупность объектов налогообложения в рамках действующей налоговой системы, расположенных на территории субъекта, т.е. налоговая база.

     При этом ст. 53 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает, что "налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иные характеристики объекта налогообложения". На мой взгляд, трактуемая законодательством формулировка налогового потенциала недостаточно точно отражает суть данного понятия. Безусловно, в основе определения налогового потенциала лежит налоговая база. Однако не ее стоимостная оценка характеризует налоговый потенциал, а способность извлекать из нее доход.

     Вместе  с тем Методика распределения  дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации содержит показатель "индекс налогового потенциала" и определяет его как "относительную (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценку налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемую с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации" .

     Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденными Приказом Минфина  России от 27 августа 2004 г. , предусматривается, что расчетные налоговые доходы - налоговый потенциал - являются оценкой налоговых доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования.

     В современной отечественной теории можно выделить три подхода к  толкованию понятия "налоговый потенциал":

     1. Ресурсный (налоговый потенциал  в "широком" смысле).

     2. Фискальный (налоговый потенциал  в "узком" смысле).

     3. Межбюджетный.

     Два первых подхода являются концептуальными и рассматриваются большинством авторов. Межбюджетный подход анализируется гораздо меньшим числом разработчиков.

     Один  из исследователей ресурсного подхода, Н.Д. Матрусов, акцентирует внимание на необходимости разработки системы оценки национального богатства исходя из постулата, обусловливающего социально-экономическое благополучие и безопасность России. В первую очередь речь идет о масштабности вовлечения и эффективности использования национального богатства во всех сферах жизнедеятельности общества. В этом направлении первым шагом, по его мнению, должно стать "...последовательное выявление, инвентаризация и объективная оценка природных ресурсов, экономического капитала и человеческих ценностей региона, составляющих в совокупности его национальное богатство".

     Н.Д. Матрусов определяет налоговый потенциал  в "широком" смысле - как "...совокупность финансовых ресурсов, которая может  быть эффективно мобилизована через  налогообложение в системе "население - хозяйство - территория", в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона".

     В связи с этим при решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы и реформированием  межбюджетных отношений, а также  перспективами регионального развития, необходимо опираться на фискальную оценку налогового потенциала. Таким образом, в "широком" смысле налоговый потенциал - это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории.

     В теории фискального подхода под  налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма налоговых платежей на данной территории.

     При обращении к слагаемости налогового потенциала исходят из приоритетов  фискального подхода, а именно либо из совокупности налоговых баз, либо как суммы налоговых потенциалов федерального и регионального бюджета (фискальный подход). Это максимум налоговых поступлений, которые может при идеальных условиях обеспечить территория (субъект РФ или муниципальное образование). Так, Е.С. Мураховская понимает под налоговым потенциалом страны (территории) "совокупность всех видов налогов на продукцию, производство и прибыль, подоходных и социальных налогов, которые реально можно собрать в рамках данной территории в определенный временной период", таким образом данный показатель характеризует финансовые возможности государства (региона).

     В данном контексте налоговые поступления  являются продуктом двух основных факторов: налоговой базы и налоговой ставки. Первый во многом зависит от налогооблагаемой базы, второй - от уровня налоговых ставок и благосостояния (платежеспособности) общества. Таким образом, налоговый потенциал представляет собой ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи, т.е. финансовые ресурсы, которые через систему налогообложения и в соответствии с действующим законодательством должны поступить в бюджет (ресурсный подход).

     Н.Д. Матрусов определяет налоговый потенциал  в "узком" смысле как "...финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию  в бюджет через налоговые платежи  в соответствии с действующей в стране системой налогообложения...". Оценку налоговой активности региональных органов власти и в первую очередь оценку собираемости налогов в отдельных регионах и сопоставление регионов по этому показателю, по его мнению, целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала в "узком" смысле через максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства.

     Хотя  смысл указанного выше концептуального  подхода в данной трактовке частично сохранен, все же имеет место сужение содержания налогового потенциала в "широком" смысле. Согласно данной точке зрения определение налогового потенциала в "широком" смысле сводится к определению налогооблагаемых ресурсов при том, что экономические ресурсы региона могут быть ресурсами, не облагаемыми в тот или иной момент ни одним из налогов. В связи с этим, на наш взгляд, стоит отметить тот недостаток, что оба подхода к определению исследуемого понятия на определенном этапе сводятся воедино.

     Другим  подходом к сущности налогового потенциала территории является подход, обосновывающий его определение с позиции формирования доходной части бюджета и выравнивания межрегиональной асимметрии (межбюджетный подход). Если занять позицию конечного получателя налоговых поступлений, то налоговый потенциал обернется потенциальным бюджетным доходом на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за финансовый год при использовании единых для территории условий налогообложения. Здесь налоговый потенциал, как правило, рассматривается с позиции максимально возможных налоговых платежей, которые могут поступить в распоряжение общества, при определенных институциональных условиях, сформированных для предприятий и домохозяйств. Таким образом, его можно определить и как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен исходя из реализуемых межбюджетных отношений.

     Одним из сторонников межбюджетного подхода  является, в частности, С.Н. Хурсевич. Данная позиция строится на утверждении, что в целях усиления стимулирующей роли нормативов отчислений в бюджеты различных уровней расчет их уровня необходимо осуществлять в привязке к величине налогового потенциала территорий, принимаемого в качестве основополагающего параметра оценки бюджетной обеспеченности различных типов территориальных образований. По содержанию налоговый потенциал территории в данном случае определяется как "...максимально достижимый объем бюджетно-налоговых поступлений, который может быть получен в рамках территории в сложившихся условиях хозяйствования".

     В обобщенном виде суть позиции заключается  в переходе от традиционных методов  планирования бюджетных доходов "от достигнутого уровня" к оценке финансовых возможностей территорий и их учете  в системе распределительных отношений.

     Исследователи, использующие налоговый потенциал  регионов для целей межбюджетного  выравнивания, указывают на необходимость  определения данного понятия  в соответствии с целями анализа  и оценки, а также методики, используемой для самой оценки. Исходя из этого, они определяют налоговый потенциал как "...способность региональных налогоплательщиков финансировать оказание государственных услуг в регионе при условии применения одинаковых для всех административно-территориальных образований правил налогообложения (налоговых ставок и состава налоговых льгот)".

     Группа  исследователей, занимающихся проблемами межбюджетных отношений, определяют налоговый  потенциал как "...возможные налоговые  поступления, рассчитанные по налогооблагаемой базе с учетом действующих (прогнозных) ставок, установленного порядка их начисления в условиях стандартных налоговых условий и усилий". При этом они выделяют ряд методологических проблем.

     Во-первых, "...с позиции формирования конструкции  и понятийного аппарата бюджетно-налоговой проблематики является ли правомерным рассмотрение "потенциально возможных" и "возможных налоговых поступлений ", являющихся, по сути, однородными величинами, в одном случае как ресурса, а в другом - как потенциала территорий".

     Во-вторых, "...в какой мере стандартизация условий формирования и аккумуляции налогов, осуществленная посредством элиминирования территориальных налоговых льгот и учета уровня собираемости налогов, может быть использована в качестве корректировочного параметра оценки величины налогового потенциала конкретного территориального образования".

     Суть  рассматриваемых вопросов сводится приверженцами данного подхода  к оценке правомерности использования  однородных терминологических выражений  для качественной идентификации  различных категорий. При этом следует иметь в виду, что введение синонимов (например, потенциально возможные налоговые поступления) при раскрытии содержательной основы категорий и конструировании понятийного аппарата снижает определенность и логику данной конструкции. В этой связи исследователи высказывают точку зрения, согласно которой правомерным будет предположение о необходимости разделения содержательной основы рассматриваемых категорий с выделением и уточнением их собственной сущностной нагрузки, обусловленной спецификой выражаемых ею экономических отношений. Они указывают на то, что данная специфика просматривается достаточно четко, если категорию "потенциал" трактовать как максимально возможный результат конкретного иерархического уровня хозяйствования, который может быть обеспечен при задействовании всего комплекса имеющихся ресурсов.

     В результате налоговые доходы рассматриваются  и как составляющая результирующего  параметра функционирования региона - валового регионального продукта. При этом в качестве ресурсов следует принимать источники формирования налогового потенциала, в числе которых могут быть обозначены величина добавленной стоимости в общей стоимости товаров и услуг, прибыль предприятий и организаций, доходы населения, объемы подакцизных и подлежащих таможенному обложению товаров и др.

     Правомерность учета стандартизованных условий  налогообложения при оценке налогового потенциала территории данная группа исследователей видит в том, что  результатом данного усреднения будет расчетная величина, выравнивающая  налоговые поступления до среднероссийского уровня. При этом индивидуальные возможности территории, которые должны быть выявлены при предполагаемой оценке, будут нивелированы. В результате величина налогового потенциала каждой конкретной территории будет привязана к усредненной оценке, являющейся гипотетической величиной и только с определенной долей допущения характеризующей ее собственные налоговые возможности. Однако именно данный подход к оценке налогового потенциала территорий наиболее распространен в мировой практике, и его использование производит несомненный практический эффект, так как позволяет по сравнению с действующей системой повысить объективность расчетов нормативов отчислений от налогов и величины трансфертных перераспределений.

     Проведенный анализ концептуальных подходов к определению налогового потенциала регионов создает предпосылки для синтеза их наиболее рациональных элементов и использования этих элементов для авторского определения налогового потенциала, выработки алгоритма и методики объективной его оценки на региональном уровне. При этом, на наш взгляд, следует отметить необходимость дифференциации между реально возможной величиной налоговых поступлений, являющихся основой реализации межбюджетных отношений (существующих в реальной налоговой системе), и определением налогового потенциала как абстрактной финансовой категории, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов в условиях какой-то идеальной для конкретного региона налоговой системы. Такое разделение, по нашему мнению, может быть необходимо в случаях, когда привязывание налогового потенциала региона к идеальной налоговой системе неизбежно влечет за собой диспропорции в реализации целей налогообложения.

     Исходя  из методологической субординации качественного  и количественного анализа, налоговый потенциал необходимо прежде всего определить в качественном отношении, а потом уже обращаться к его количественной определенности.

     В качественном аспекте налоговый  потенциал представляет собой систему  экономических отношений, которая  сформирована следующими характеристиками:

     - налоговый потенциал существует  в экономическом пространстве, и  его содержание состоит в возможности  отчуждения части доходов (и  соответственно части финансовых  потоков) совокупности субъектов  налоговых отношений, т.е. в  возможности институционально ограничить ресурсную базу процесса воспроизводства собственности в пользу ресурсной базы процесса воспроизводства власти, не подрывая при этом основы воспроизводства собственности;

     - налоговый потенциал есть способность  какой-то совокупности субъектов налоговых отношений сформировать массу (поток) налоговых платежей при условии, что правовое поле и экономическая система налогообложения заданы;

     - налоговый потенциал представляет  собой составную часть финансового  потенциала совокупности объектов налоговых отношений, локализованных на данной хозяйственной территории; формирование налогового потенциала переходит в процесс реализации экономического потенциала хозяйственной территории; экономический потенциал следует определить в качестве главного фактора налогового потенциала;

     - мера налогового потенциала определяет  ресурсы воспроизводства собственности,  экономического потенциала в  целом, а значит, и меру налогового  потенциала последующих периодов. 

     1.2 Роль налоговой  политики в формировании налогового потенциала 

     Соглашаясь  с определениями налогового потенциала, предложенными различными исследователями, следует отметить, что его оценка должна также учитывать фактор налоговой  политики как неотъемлемый элемент  структуры налоговых отношений, влияющий на размер налогового потенциала.

     В литературе выделяют три основных институциональных  подхода к формированию налоговой политики:

     а) фискальный подход - для него характерен акцент на всемерное наращивание  массы налоговых обязательств (налогового бремени). Такой подход порожден кризисом государственной власти (верхи не могут осуществлять сбор налогов, а низы не хотят платить налоги). Налоговое бремя становится непомерным. Вместе с тем реальная собираемость налогов падает, а налогоплательщики предпочитают выбирать для себя нелегитимные формы хозяйствования. Фискальный подход был характерен для начального этапа рыночных преобразований в России. Практика показала, что реализация такого подхода заводит налоговую политику в тупик. Содержание последней редуцируется до административного давления на налогоплательщиков в целях элементарного "выколачивания" налогов;

     б) функционально-стабилизирующий подход - для него характерна ориентация на обеспечение текущих бюджетных  потребностей и стабилизацию социальных процессов. Во главу угла ставятся потребности обороны страны, внешней и внутренней безопасности, решения наиболее острых социальных проблем и т.п. Вместе с тем государство пытается наладить "налоговое партнерство" с частным капиталом, осторожно подходит к увеличению налоговых обязательств, а в ряде случаев выражает готовность снизить налоговое бремя и учесть интересы налогоплательщиков. Функционально-стабилизирующий подход типичен для современного этапа развития России - государство и гражданское общество выходят из системного кризиса и постепенно формируют ситуацию "общественного согласия", в том числе и по проблеме налогообложения;

     в) инвестиционный подход - ориентируется  на потребности развития как государственного, так и частного капитала. Во главу  угла ставится инвестиционный процесс, а налогообложение рассматривается как фактор расширенного воспроизводства. Соответственно, наполнение текущего и инвестиционного бюджетов становится результатом инвестиционного процесса и расширенного воспроизводства в целом. В итоге налоговая политика интегрируется в общую экономическую политику.

     Различные способы осуществления налоговой  политики приводят к существенно  различным оценкам налогового потенциала.

     Ярким примером в данной ситуации явилось  введение единого налога на вмененный доход и соответствующая корректировка налоговой политики в части субъектов малого бизнеса, что привело к масштабной переоценке налогового потенциала одной и той же территории. В итоге налоговый потенциал увеличился в основном за счет перемещения значительной части субъектов "теневых" отношений в сферу легитимных. Изменение налоговой политики в части формирования ЕСН в 2005 г., несмотря на снижение общей ставки налога, способствовало увеличению доходов в бюджет и внебюджетные фонды за счет налоговых поступлений, исчисляемых от заработной платы. По мнению представителей ФНС России, приток поступлений в казну был обеспечен не столько ростом доходов населения, сколько отказом работодателей от начисления "серых" заработных плат ввиду отсутствия экономической эффективности сокрытия доходов, а также широкой социальной пропагандой, связанной с пенсионными накоплениями и кредитованием населения.

     Таким образом, налоговая политика может  оказать существенное влияние на оценку налогового потенциала. 

     1.3 Методы оценки налогового потенциала и их анализ 

     При оценке налогового потенциала следует ввести в рассмотрение три основных институциональных ограничения:

     - совокупный объем финансовых  ресурсов;

     - действующую систему налогообложения;

     - избранную налоговую политику.

     Количественная  оценка налогового потенциала может  быть дана как в абсолютном выражении, так и в виде индексов, характеризующих  отношение налогового потенциала данного  субъекта РФ к среднему по стране показателю. Поскольку все величины отражают потенциальные доходы, при их оценке следует учитывать параметры неиспользуемых резервов, неучтенных поступлений и потерь в результате влияния различных рискообразующих факторов.

     Налоговый потенциал находится в тесной взаимосвязи с другими экономическими показателями, характеризующими эффективность налоговой политики: общая налоговая нагрузка, уровень налоговой нагрузки (является качественной и количественной характеристикой) на налогоплательщиков, удельная налоговая нагрузка, уровень налогоемкости ВВП и норма налогообложения.

     В определениях данных понятий имеются  различные подходы, но наиболее четко  их можно представить как следующие.

     Налоговая нагрузка есть процентное отношение  суммы собранных налогов к  национальному доходу за данный год. Налоговая нагрузка на население характеризует степень распределения налогового давления на членов общества, так как практически все налоги на производство включаются в цену товара (кроме налога на прибыль) и в итоге ложатся на плечи конечных потребителей.

     Одним из важнейших макроэкономических показателей оценки налоговой системы является уровень налоговой нагрузки (давления) на налогоплательщиков. В зарубежной практике широко используются методы определения давления на экономику, при превышении которых в ней возникают те или иные негативные экономические процессы (иногда и необратимые).

     Количественной  оценкой налогового давления является уровень изъятия доходов, превышение которого не позволяет налогоплательщикам осуществлять даже простое воспроизводство. Уровень налогового изъятия определяется размерами и остротой общехозяйственных потребностей, задачами налоговой и социальной политики государства (региона).

     Наиболее  распространенным показателем оценки налогообложения являются уровень  налогоемкости ВВП и норма  налогообложения.

     Под налоговой емкостью (налоговое бремя, налоговый пресс) понимаются меры экономических ограничений, создаваемых отчислением средств на уплату налогов. На макроэкономическом уровне показатель налогового бремени определяется как отношение общей суммы налоговых отчислений к совокупному национальному продукту. Средний уровень налогового бремени в зарубежных странах составляет обычно 40 - 45%. В процессе формирования и реализации налоговой политики налоговый потенциал и налоговое бремя постоянно соотносятся между собой. Их соотношение дает меру самой налоговой политике, а соответственно, и способ определения ее эффективности. Однако метод научной абстракции предполагает обособление сторон взаимодействия и их первоначальное раздельное рассмотрение.

     Налоговое бремя формируется институтом власти. В его основе - обобществленные и получившие формальное властное признание потребности функционирования и развития общества. Экономическое содержание налогового бремени изменяется в зависимости от фаз цикла экономического развития:

     - в условиях кризиса (рецессии) в основе налогового бремени  начинают преобладать потребности  функционирования общества; мобилизованные  налоговые доходы во все меньшей  мере инвестируются на цели  развития; возникает и усугубляется  разрыв между формально вменяемым плательщикам и реально собираемым налоговым бременем;

     - в условиях депрессии указанный  выше разрыв достигает максимума;  налоговое бремя становится непомерным  для доходных возможностей плательщиков; значительная часть плательщиков (прежде всего из системы малого бизнеса) уходит в "теневую" сферу деятельности; мобилизованные налоговые доходы направляются на обеспечение простейших потребностей функционирования общества (т.е. имеет место редукция экономического содержания налогового бремени);

     - в условиях оживления и роста в основе налогового бремени постепенно восстанавливается баланс между потребностями функционирования и потребностями развития общества; преодолевается разрыв между формально вменяемым и реально собираемым налоговым бременем; налогоплательщики, прежде действовавшие в "теневой" сфере, постепенно легитимизируются.

     Размеры налогового бремени постепенно приходят в соответствие с доходными возможностями  плательщиков. Если соотнести размеры  налогового бремени с валовым  региональным продуктом (ВРП), то выявляется определенная дифференциация налоговой обремененности ВРП по регионам.

     Налоговое бремя регионов - субъектов РФ следует  рассматривать под углом зрения налогового и бюджетного федерализма. Если исходить из того, что каждый регион - субъект РФ относительно обособлен в рамках Федерации в политическом и экономическом плане и вступает с федеральным центром в определенные финансовые отношения, то в составе налогового бремени региона - субъекта РФ целесообразно выделить две части:

     - внешнее (федеральное) налоговое бремя, которое условно можно рассматривать как консолидированный налоговый платеж федеральному центру;

     - внутреннее (собственно региональное) налоговое бремя, которое функционально  нацелено на потребности региона  - субъекта РФ.