Нормативно-правові акти та їх систематизація

МВС УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ФАКУЛЬТЕТ ПІДГОТОВКИ КАДРІВ СПЕЦІАЛЬНИХ ПІДРОЗДІЛІВ

Кафедра загальноправової та гуманітарної підготовки

КУРСОВА  РОБОТА

з навчальної дисципліни: «Теорія держави та права»

на тему: «Нормативно-правові акти та їх систематизація»

Виконав:

Науковий керівник:

_______________________

Київ-2012

ЗМІСТ

Вступ

Розвиток правової системи  України супроводжується удосконаленням джерел правового регулювання суспільних відносин, насамперед, основної форми права – нормативно-правого акта. Свідченням цього є дискусії серед науковців і практиків щодо доцільності прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти”, прийняття Верховною Радою України і ветування Президентом України проекту цього закону у 2010 р. [3, с. 1], підготовка нових проектів і їх обговорення. Ключове завдання різних законопроектів – юридичне закріплення системи та ієрархії нормативно-правових актів в Україні. Отож, теоретичне дослідження цих питань є актуальним, має наукове і практичне значення.

Нормативно-правовий акт є основною, а іноді єдиною формою (джерелом) права для багатьох держав із континентальною або романо-німецькою моделлю правової системи. Поширеність саме цієї форми права може бути пояснена можливістю чітко, ясно і однозначно сформулювати зміст юридичних приписів та швидко довести до відома зацікавлених суб'єктів зміст нормативних приписів.

Нормативно-правові акти виступають засобами оформлення рішень відповідних державних органів  щодо встановлення, зміни або відміни  норм права та зовнішньою формою буття самих цих норм. Тому значна увага приділяється їм як в загальній теорії права, так і в окремих галузях юридичної науки. Значною мірою це пояснюється тим, що визначення поняття нормативно-правового акта необхідно для вдосконалення українського законодавства. Безпосереднє практичне значення поняття нормативного акта не вичерпується його значенням для систематизації. Воно важливе для підготовки проектів рішень державних органів, для обліку діючого законодавства в державних органах, для публікації законодавчих актів тощо.

На думку автора, найбільш вдалим є поняття, запропоноване В.О. Котюком, який визначає його як юридичний документ, який має загальнообов'язковий характер, прийнятий компетентними державними органами, підтримується і охороняється державною владою від порушень, направлений на регулювання суспільних відносин і охорону соціальних цінностей. [12, c. 32]

Метою даної роботи буде визначення поняття нормативно-правового акту, проаналізувати види нормативно-правових актів за різними критеріями класифікації. Також дати загальну характеристику системи законодавства України та системі класифікації нормативно-правових актів, проаналізувати сучасний ії стан та шляхи вдосконалення.

РОЗДІЛ 1

Поняття нормативно-правового акту, його ознаки та особливості

Ефективна правова система  України може стати дійсністю цілеспрямованої, активної, належної діяльності органів влади. Створення досконалого законодавства, на базі якого в Україні буде проведено і завершено реформування української держави та суспільства, є сутністю діяльності органу законодавчої влади - Верховної Ради України, незважаючи на деяке обмеження її повноважень у зв’язку із конституційними змінами 2010 р. [1]. Закріпивши вишу юридичну силу законів у системі законодавства України, Конституція України передбачила унормування ними тільки найбільш значимих суспільних відносин у державі (ст. 92) і тим самим теоретично та практично вказала на допустимість здійснення в Україні й підзаконного правового регулювання.

На сьогоднішній день не існує нормативно закріпленого визначення поняття законодавства і чіткої ієрархії нормативно-правових актів. Термін «законодавство» без уточнення його змісту використовує Конституція України, він вживається поряд з іншими, такими як «закони», «законодавчі акти», «акти законодавства».

При цьому інколи ці терміни вживаються як синоніми. Така термінологічна невизначеність є причиною складнощів різного характеру в процесах законотворчості,  систематизації нормативно-правових актів, а також при усуненні прогалин у законодавчому регулюванні.

Окремі аспекти проблеми відомчої нормотворчості взагалі та Міністерства внутрішніх справ України зокрема в юридичній літературі розглянуті в працях В. Б. Аверянова, О. М. Бандурки, Д. Н. Бахраха, І. І. Веремєєнко, І. П. Голосніченка, Л. М. Горбунової, В. М. Горшенєва, Р. І. Денисова, Є. В. Дсдіна, М. М. Дорогих, М. І. Єропкіна, А. М. Колодія, А. М. Колодкіна. А. Т. Комзюка, Ф. Е. Колонтаєвського, В. В. Копейчикова, О. П. Коренева, В. І. Курила, В. В. Лазарєва. О. І. Остапенка, В. П. Пєткова, І. П. Петрової, Л. А. Попова, О. Ю. Салманової, Г. О. Туманова, А. П. Шергіна, В. К. Шкарупи. [4, с. 67-68].

На думку автора, розглядання  теми доцільно почати з самого визначення «нормативно-правового акту». Розпочнемо дослідження із вивчення правових актів України, які містять норми стосовно нормативно-правового акта як основного джерела права України, і передусім, Конституції і конституційних законів України. В Основному Законі України термін нормативно-правовий акт використовують у статтях 8, 57, 58, 117, 135, 136, 137. У Регламенті Верховної Ради України від 10.02.2010 р. та Регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950, цей термін не зазначається. [14, c. 5]

Фрагментально згадується про нормативно-правові акти у біжучому законодавстві України. Наприклад, у ст. 1 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” від 11.09.2003 р. № 1160-ІУ зазначено, що: “регуляторний акт – це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт...”. [14, c. 5]

Натомість у законодавстві активно  використовується терміни акти та правові  акти. Значно частіше йдеться про нормативно-правові акти у правових документах, спрямованих на юридичне оформлення системи засобів, прийомів і способів нормотворчої техніки. Це такі акти, як: “Рекомендації з питань підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів” (затверджені постановою колегії Мінюсту від 27.03.1998 р. № 3), “Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки” (схвалені постановою колегії Мінюсту від 21.11.2000 р. № 41), “Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки” (затверджені наказом Держводгоспу України від 12.01.2004 р.№ 4), “Методичні рекомендації з підготовки та оформлення проектів законів України, нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, МНС та дотримання правил нормопроектної техніки” (затверджені наказом МНС від 10 грудня 2007 р. № 851). [14, c. 7]

Якщо брати до уваги ст. 8, 57, 58 Конституції України, то термін нормативно-правовий акт використано для позначення законів та інших правових актів нормативного характеру. У згаданих методичних рекомендаціях нормативно-правовим актом називають закони та правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України, відомчі акти. Зокрема, у “Методичних рекомендаціях з підготовки та оформлення проектів законів України, нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, МНС та дотримання правил нормопроектної техніки” (затверджених наказом МНС від 10 грудня 2007 р. №851) йдеться, зокрема, і про правила нормотворчої техіки, що мають використовуватися при підготовці проектів правових актів Кабінету Міністрів України. При цьому у розділі четвертому зазначено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видають у формі постанов, а акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань (наприклад, з кадрових) – у формі розпоряджень (які, видається, частіше мають індивідуально-правовий, а не нормативний характер). [14, c.7]

Називаючи правові акти органів державної влади нормативними, правотворчі суб’єкти не завжди пов’язують їх із такою невід’ємною ознакою, як нормативність (загальнообов’язковий характер). У ст. 136 Конституції України закріплено, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови. Однак, виділяючи коло питань з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання (ст. 137 Конституції України) і перелік її повноважень (ст. 138 Конституції України), законодавець не розмежовує правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим на нормативно-правові та індивідуально-правові.

Цікаво, що при цьому  визначення терміна нормативно-правовий акт не дають. Очевидно, за основу, як аксіоматичне і загальновідоме, беруть розуміння нормативно-правового акта, запропоноване у теорії права та держави. Переглянувши навчальні посібники з теорії права та держави, не можна не помітити, що тут є певний незначний, але плюралізм. Нормативно-юридичний акт – письмовий документ компетентного органу держави (або уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи громадського об’єднання), в якому закріплено забезпечуване нею формально обов’язкове правило поведінки загального характеру (П.М. Рабінович) [11, c. 201]; нормативно-правовий акт – офіційний акт – документ, ухвалений уповноваженим суб’єктом нормотворчості у визначеній формі і порядку, який встановлює (змінює, доповнює, скасовує) правові норми з метою регулювання суспільних відносин (О.Ф. Скакун) [15, c. 198]; нормативно-правовий акт – письмовий юридичний акт правотворчого суб’єкта, що містить норму чи принципи права (Л.А. Луць) [9,  c. 112].

Наведене стосовно нормативного закріплення визначення нормативно- правового акта свідчить про низку обставин. Чіткого визначення нормативно-правового акта законодавець загалом не дає. Нормативно-правові акти також не розмежовують за юридичною силою (напевно знову ж таки з огляду на загальновідомість цього питання). Наукове визначення нормативно-правового акта не є аксіоматичним, що зумовлює його різне трактування та колізійне розуміння на практиці. Інколи ототожнюють нормативно-правові акти з іншими видами правових актів.

Щодо особливостей саме нормативно-правового акту, слід зазначити, що нормативно-правовий акт становить рішення правотворчого органу, спрямоване на встановлення, зміну або скасування дії норм права.

Нормативно-правовий акт  виконує дві рівнозначні функції: функцію юридичного джерела права і функцію форми права, тобто виступає як спосіб існування і вираження норм права.

Ознаки нормативно-правового  акта:

• приймається або санкціонується уповноваженими органами держави (правотворчими органами) або народом (через референдум);
• завжди містить нові норми права або змінює (скасовує) чинні, чітко формулює зміст юридичних прав і обов'язків;
• приймається з дотриманням певної процедури;
• має форму письмового акта-документа, визначені реквізити:
• а) вид акта (закон, указ, постанова);
• б) найменування органу, який ухвалив акт (парламент, президент, уряд, місцевий орган влади);
• в) заголовок (деякі акти, наприклад, розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються без заголовка);
• г) дата ухвалення акта;
• ґ) номер акта;
• д) дані про посадову особу, яка підписала акт;
• публікується в офіційних спеціальних виданнях з обов'язковою відповідністю автентичності тексту офіційного зразка (в Україні закони публікуються у "Відомостях Верховної Ради України", газетах "Голос України" та "Юридичний вісник України"; постанови Кабінету Міністрів - у збірниках постанов уряду України та газеті "Урядовий кур'єр"; закони і підзаконні акти - у часописі "Офіційний вісник України").

Структура нормативно-правового  акта залежить від його специфіки і виду, припускає поділ нормативного матеріалу на підрозділи.

Основні структурні елементи нормативно-правового  акта:

Преамбула - вступна частина, безстатейне (таке, що не містить норм права) загальне введення, у якому дається обґрунтування закону, визначаються цілі, завдання й іноді формулюються вихідні світоглядні положення. Зараз преамбули в законах зустрічаються рідко.

Пункти, статті - містять вихідні одиниці нормативно-правового акта - нормативні розпорядження. Через нормативне розпорядження стаття співвідноситься з нормами права.

Статті можуть поділятися на частини, а пункти - на абзаци і підпункти. І статтю, і частини, із яких вона складається, прийнято позначати скорочено  початковими буквами: статтю - «ст.», а частини (абзаци) статей - "ч.". Статті в законах нумеруються, нерідко нумеруються і частини (абзаци) статей, тоді вони, як правило, звуться пунктами. [12, c. 32]

Глави - є у великих за обсягом нормативно-правових актах.

Розділи - об'єднують глави у великих за обсягом нормативно-правових актах. Можлива й інша ситуація, коли статті, пункти об'єднуються в розділи, а розділи - у глави.

Частини - найбільші підрозділи закону, містяться, як правило, у кодексах. Так, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс поділяються на дві частини: Загальну і Особливу.

Розташування норм права  в статтях нормативно-правового  акта:

• зазвичай правова норма міститься в одній статті, чим полегшується її ухвалення;
• у ряді випадків для вираження складної норми права потрібні декілька статей;
• іноді в одній статті містяться декілька норм права.

Відмінність між нормативним  актом та іншими правовими актами (зокрема, актом тлумачення норм права  і актом застосування норм права).

По-перше, нормативно-правовий акт містить у собі правові  норми, встановлює нові права і обов'язки, яких раніше не було, або змінює (скасовує) їх. Інші юридичні акти не встановлюють нових норм права. Акт тлумачення норм права, наприклад, лише пояснює чинні норми.

По-друге, нормативно-правовий акт містить норми права загального характеру, тоді як індивідуальний акт (акт застосування норм права) має індивідуальну спрямованість. Він стосується конкретної особи або вирішення конкретної юридичної справи (наприклад, пошкодження насаджень заборонене - адресовано до всіх, а Указ Президента призначити "такого-то" головою обласної адміністрації - це правовий, а не нормативно-правовий акт, тому що норм права в ньому немає, тобто немає прав і обов'язків, відтак, - це акт застосування норм права).

розділ 2

Види нормативно-правових актів

Класифікація, що є найважливішим  інструментом наукового пізнання, прогнозування, управління, знаходить широке застосування в усіх областях людської життєдіяльності, в тому числі і соціальній, включаючи документну сферу. Потреба в класифікації правових документів виникла одночасно з появою самого права, тому що однією з фундаментальних влаcтивостей людського розуму є прагнення до систематизації всіх знань [6].

На думку К. Рудельсон, «класифікація широко застосовується в усіх областях наукової і практичної діяльності суспільства. Вона сприяє упорядкуванню явищ, предметів і цим полегшує процес їхнього вивчення, допомагає розкрити внутрішні закономірності об’єктивного світу». [13, c. 29]

Завдяки класифікуванню – «процесу упорядкування або  розподілу документів за класами з метою відображення відносин між ними і створення класифікаційної схеми» [8, c. 93–94] – вирішуються проблеми:

– упорядкування знань  про документи, а саме – визначення ієрархії документів у суспільстві;

– розв’язання багатоаспектних  практичних завдань роботи з документами для їхнього ефективного пошуку, використання, збереження тощо.

Активізація правотворчої діяльності, що спостерігається в Україні за роки незалежності, спричинила сталу тенденцію збільшення кількості нормативно-правових актів (далі – НПА). Це й спричинило необхідність їхнього класифікування з метою полегшення пошуку необхідної інформації у величезному масиві документів.

За «Філософським енциклопедичним  словником» – у логіці класифікація – це багато-ступінчастий, послідовний поділ обсягу поняття з метою систематизації, поглиблення і отримання нових знань щодо членів поділу, результатом чого є система співпорядкованих понять: подільне поняття є родом, а нові поняття (члени поділу) є видами цього роду, видами видів і т. ін.

Спираючись на думку  вчених-документознавців В.О. Ільганаєвої, С.Г. Кулешова, Н.М. Кушнаренко, К.І. Рудельсон, А.М. Сокової, Г.М. Швецової-Водки, під класифікацією НПА ми розуміємо розподіл цих документів на групи (класи) за ознаками, що їх розрізняють або роблять схожими. [3, c.2]

Необхідність класифікації НПА зумовлюється:

– постійним розвитком  суспільства, що сприяє появі нових  видів НПА, у зв’язку з чим  треба визначити їхнє місце в  існуючій системі документів;

– створенням, реорганізацією, ліквідацією державних органів  і органів місцевого самоврядування, компетенцією яких є видання НПА;

– необхідністю наукового  аналізу документів із метою виявлення  схожості або відмінності правових норм, для усунення правотворцями  недоліків;

– появою нових електронних  носіїв інформації, у зв’язку з  чим виникає необхідність чіткого розташування НПА.

Через здійснення аналізу  ознак, притаманних НПА, і застосування методу класифікування, було отримано класифікаційну схему НПА як перелік ознак, що стало підставою розподілу їх на фасетні блоки.

Цей метод співпадає  з теорією класифікації документів, прийнятої в документознавстві, коли, за Г.М. Швецовою-Водкою, підрозділи можна називати класами або видами, типами, жанрами тощо, причому принципових відмінностей у перелічених класифікаційних категоріях немає [16, c.164].

Запропонована М.В. Вилегжаніної у праці класифікаційна схема НПА представляє собою паралельну класифікацію, що складається з різних фасетів, кожний з яких – це окрема частка схеми. Але, оскільки у фасетах використовуються ознаки, споріднені за походженням, вона об’єднана у блоки (сукупність фасетів) тобто, фасетно-блочну класифікацію (див. табл.1).

Таблиця 1

Класифікаційна схема  нормативно-правових актів

Продовж. табл..1

Фасетний блок 1 – «Характер волевиявлення державних органів». Класифікує НПА як документи правотворчості, що містять норми права (поведінки в суспільному житті). Вони встановлюють, змінюють або відміняють норми права.

Фасетний блок 2 дозволяє класифікувати НПА за галузями права. Документи мають регулювати правові відносини в суспільстві, але їхня специфіка в тому, що один і той самий документ може спрямовувати свої дії на різні галузі права, тому закони поділяються на галузеві і міжгалузеві (комплексні). Галузевий закон містить норми права, що належать до однієї галузі (наприклад, Сімейний кодекс), а міжгалузевий закон – норми, що стосуються низки галузей (наприклад, Житловий кодекс України містить норми цивільного і адміністративного права).

Фасетний блок 3 – «Час дії». Включає строкові НПА, тобто документи, в яких безпосередньо зазначено час дії, по закінченні якого документ втрачає свою юридичну силу. Прикладом може слугувати закон «Про державний бюджет на ... рік», котрий ухвалюється щорічно, а також рішення органів місцевого самоврядування на наступний фінансовий рік. Безстрокові НПА – це документи, відносно яких час дії не встановлено і які можна застосовувати протягом невизначеного часу доти, доки вони не будуть відмінені або замінені. До безстрокових НПА належить передусім Конституція України.

Фасетний блок 4 – «Суб’єкти нормотворення». Конституція України надає право видання окремих видів НПА визначеному колу органів, тобто кожний орган має свою прерогативу: Верховна Рада України ухвалює закони (ст. 91), Президент України видає укази (ч. 4.3, ст. 106), Кабінет Міністрів України видає постанови (ч. 1 ст. 117) тощо. Тобто, НПА є результатом правотворчої діяльності компетентних державних органів, органів місцевого самоврядування, в окремих випадках – у результаті прямого народного волевиявлення (референдуму). [3, c.5]

Фасетний блок 5 – «Територіальний принцип». Дія НПА в просторі – це передбачуваний чинним законодавством простір (територія), де поширюється дія документа. На всьому терені України діють закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази міністерств і відомств. Наприклад, на всій території діють Конституція України, Цивільний кодекс, Кримінальний кодекс, Закон про інформацію, Закон про бібліотеки і бібліотечну справу та ін. Але НПА можуть діяти на території окремого регіону, наприклад, акти відносно регіонів, які постраждали від стихійного лиха. На рівні регіонів діють НПА, котрі приймає голова адміністрації комунального утворення (області, району, міста).

Фасетний блок 6 – «Дата початку дії». Аналіз цього фасетного блоку свідчить про те, що за цим критерієм можна класифікувати всі НПА, оскільки вони мають дату початку дії: або негайно, з моменту підписання документів (накази керівників міністерств і відомств), або, коли дату визначено в самому документі, або з моменту його ухвалення (наприклад, НПА, що видані у зв’язку з надзвичайним станом).

Фасетний блок 7 – «Назва документа». Є найбільш об’ємною класифікаційною одиницею, виходячи з того, що кількість НПА досить значна і має тенденцію збільшуватися з року в рік. За цією ознакою можна виділити закони, укази, постанови, накази, рішення. Причому кожній назві цих документів відповідає певна мета.

Фасетний блок 8 – «Коло осіб». Сприяє класифікації документів загального характеру, що діють відносно невизначеного кола осіб: громадян України і осіб, які перебувають на території держави. Перш за все це – Конституція України і багато інших НПА. До цього блоку віднесено також документи, що діють відносно визначеного кола осіб. Адресатами низки НПА останньої категорії можуть бути військовослужбовці, пенсіонери, інваліди, малозабезпечені категорії громадян, представники окремих професій, мешканці окремих регіонів, відповідно до яких можуть видаватися спеціальні НПА. Як приклад можна навести Закон України «Про соціальний захист дітей війни», дія якого розповсюджується на конкретну соціальну категорію громадян.

Фасетний блок 9 – «Юридична сила».

Найбільш значущою є класифікація НПА за юридичною силою. Юридична сила НПА – це ступінь його впливу на суспільні відносини, його значення, яке залежить від розташування в ієрархії актів. Юридична сила НПА полягає:

– в обов’язковій відповідності  кожного НПА принципам і нормам Конституції України;

– у суворій відповідності до визначеної Конституцією України офіційної класифікації НПА;

– у наявності обов’язкового  підпорядкування за вертикальним розташуванням  видів НПА: Конституція – закон  – указ – постанова – наказ. Саме в такій послідовності зменшується юридична сила кожного названого акта і збільшується обов’язковість попередніх. Кожний вид НПА займає чітко визначене місце в ієрархії НПА, що випливає з нормативно встановленого значення цього акту в системі НПА держави;

– у встановленні ієрархічної  підпорядкованості НПА державних  органів, що мають більш високий статус і більш низький статус у державній системі. Критерієм визначення місця акта в ієрархії НПА є статус органа, що їх видає, у системі державно-владних органів. У випадку порушення органом встановленої для нього правотворчої компетенції, НПА визнається неконституційним, незаконним, недійсним, позбавленим юридичної сили і повинен бути скасований, змінений або призупинений. Таким чином, компетенція, встановлена Конституцією України для органів, котрі видають НПА, зумовлює юридичну силу цих документів. Наприклад, НПА голів обласних адміністрацій повинні відповідати постановам і розпорядженням Уряду України, а їхнім власним правовим рішенням мають відповідати акти голів районних державних адміністрацій;