Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования 

     РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

УЛЬЯНОВСКИЙ ФИЛИАЛ

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА 
 

по дисциплине: «Документационное обеспечение управления» 

на тему: «Нормативно-правовая база электронного документооборота» 
 
 
 
 
 

Ульяновск  2011

Содержание 

Введение 3

Глава 1. Понятие электронного документа и документооборота, его особенности 5

1.1. История электронного документа 5

1.2. Определение электронного документа 12

1.3. Особенности, преимущества и недостатки электронных документов 16

Глава 2. Нормативно-правовое регулирование электронного документооборота 23

2.1. Первые законодательные акты в области электронного документооборота 23

2.2. Действующие законы в области электронных документов 39

2.3. Основные проблемы электронного документооборота 45

Заключение 52

Библиографический список 56

Введение

    Проблема  использования электронного документооборота в сфере управления является исключительно  многогранной и не сводится только к возможностям техники. Пристальное  внимание привлекают аспекты информационной безопасности и защиты информации, подтверждения достоверности электронных документов.

    Вместе  с тем существует достаточно большой  комплекс вопросов организационного и  методического характера, связанных с информационно-документационным аспектом. Достигнутый уровень использования новых информационных технологий в делопроизводстве позволяет строить не только гипотетические предположения об «электронном офисе будущего», но и выявлять реальные пути перехода от традиционного документооборота к автоматизированному и электронному.

    Актуальность  темы объясняется тем, что в настоящее  время вопросы использования  электронных документов и перехода к электронному документообороту приобрели  очень большое значение. Вокруг них  ведутся многочисленные споры.

    С учетом недостаточной разработки темы, при написании настоящей курсовой работы был использован широкий  круг источников, которые можно подразделить на две категории. В них следует  отнести издания, содержащие общегосударственную  нормативную базу по вопросам управления документацией, архивного дела, делопроизводства и стандартизации.

    Первая  категория – это стандарты  в области документоведения и  делопроизводства:

1. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
2. ГОСТ Р 52292-2004. Электронный обмен информацией. Термины и определения.
3. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Управление документами. Общие требования.
4. Государственная система документационного обеспечения управления.

    Вторая  категория - законодательные акты, регламентирующие работу с документами:

1. Федеральный Закон «Об электронной цифровой подписи» от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ. В этом законе определены условия использования электронной цифровой подписи, особенности ее использования.

    При написании курсовой работы были изучены  труды специалистов в области  документоведения: Ларина М.В., Ларькова Н.С., Бобылевой М.П., Храмцовской Н.А. и других.

    Кроме того, были также использованы многочисленные периодические публикации в журналах «Делопроизводство» и «Секретарское  дело».

    Целью данной курсовой работы является изучение нормативно-правовой базы электронного документооборота.

    Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

1. Выделить оптимальное определение термина «электронный документ»;
2. Сравнить электронный документооборот с традиционным;
3. Рассмотреть основные особенности нормативно-правовой базы электронного документооборота;
4. Определить проблемные вопросы нормативно-правовой базы электронного документооборота.

    Структура курсовой работы соответствует поставленным задачам. 
 

Глава 1. Понятие электронного документа и документооборота, его особенности

1. История электронного документа

    Приступая к анализу Российского законодательства в области электронных документов, необходимо в первую очередь кратко осветить историю создания электронных  документов.

    Первыми носителями информации были матричные  носители. Их появление относят к  концу XIX века. Матричные носители воспроизводили кодированную информацию на специальных таблицах - матрицах (программирующих различные физические состояния - пробивки, магнитные импульсы). Матричные носители информации разделяют на машиночитаемые и человекочитаемые. Они характеризуются большим объемом информации и значительными размерами.

    К матричным носителям информации относятся:

    1) Перфокарта - карточка из плотной  бумаги, на которой проставляются  отверстия. Перфокарты хранились  временно и, по мере выполнения  хозяйственных задач, уничтожались. В 1897 году появились первые  машинные перфокарты. Они применялись  для обработки анкет первой  Всероссийской переписи населения.  Массив из 122 миллионов карт (по  числу переписанного населения)  обрабатывали 110 электрических счетных  агрегатов американской фирмы  "Холлерит".¹ Несмотря на то, что результатов переписи пришлось ждать восемь лет, они являются очень ценным и весьма достоверным источником.

    2) Перфоленты. Их стали использовать  еще с XVIII века для управления  ткацким процессом в типографских  наборных машинах, а во второй  половине XIX века - для передачи сообщений  по телефону.

    Таким образом, с помощью отверстий  на бумаге или ленте выражали все  содержание архивных документов. Этот процесс был очень длительным, трудоемким и включал множество  этапов.

    В 1920 годы - появились первые ручные перфокартотеки - средства малой механизации. Поиск в простейших системах осуществлялся путем пропускания металлической спицы через отверстие, соответствовавшее нужному понятию сквозь массив перфокарт.

    К средствам большой механизации  относились счетно-перфорационные машины.

    Механизация до 1950-х годов касалась в основном делопроизводства и ведомственных  архивов. Применение средств малой  механизации было эпизодическим  и ограничивалось использованием матричных  носителей информации и ручных перфокартотек, счетно-перфорационных устройств.

    Одним из первых хранилищ машиночитаемых документов стал архив Научно-исследовательского института аэроклиматологии. Институт был создан в 1943 году как Центральный  Научно-исследовательский гидрометеорологический архив (ЦНИГМА) с целью механизации  обработки данных метеорологических  наблюдений, которые собирались в  виде полевых книжек, таблиц, синоптических  карт в технических архивах территориальных  управлений гидрометеорологической службы (УГМС). При институте была создана  машинно-счетная фабрика.

    В 60-е годы происходит дальнейшее развитие матричных носителей информации. Для быстрого поиска документов применяются  совмещенные карты. Был поставлен  вопрос о возможности создания полнотекстовых баз данных - поисковых систем, которые  позволяли бы получать доступ сразу  к тексту документа, а не к его  поисковым данным.

    Для информационных поисков начинают применять  пленочные и оптические носители информации - микрокарта и рулонная микропленка. Они представляли собой  микрофишу или микрофильм, на котором  вторичная информация обозначается в виде различных комбинаций черных и белых прямоугольников, уменьшенных путем микрофотокопирования. Для хранения пленки требовалось в 200-250 раз меньше объема, чем для хранения перфокартотеки.

    В этот период происходит эволюция носителей. Магнитные носители - носители, в  которых информация фиксируется  намагничиванием специальных дисков, барабанов, магнитных лент, замыканием строго определенных участков системы  электроцепей. К смешанным типам носителей относились киноленты с микрофильмом, микрофильмовые карточки, барабаны и диски с микрофильмов.

    С эволюцией технического обеспечения  связано распространение электронно-перфорационных машин, применение ЭВМ. Серийное производство ЭВМ началось еще в 1950 годы. Первые советские ЭВМ - МЭСМ (1953); БЭСМ (1953); "Стрела" (1953). Американские - "Унивак" (1951); IBM-701 (1953). ² В период с 1950 по 1970 годы сменилось пять поколений ЭВМ, которые прошли эволюцию от ламповых машин до машин с микросхемами.

    В 1950-1970 годы происходит повсеместное создание АСУ (автоматизированные системы управления) на уровне предприятия, республиканском  и отраслевом уровне. К 1975 году общегосударственные  отраслевые АСУ охватили все союзные  и союзно-республиканские министерства и ведомства.

    Создание  и внедрение АСУ способствовало развитию новых способов документирования, стимулировало разработку единой государственной  системы делопроизводства - ЕГСД (1966-73 гг.), унифицированных систем документации, стандартов по терминологии, привело  к созданию автоматизированных банков данных, что в свою очередь вызвало  лавинообразный рост количества машиночитаемых документов. Формируется сеть архивов машиночитаемых данных. Эти архивы создавались в рамках ведомственных систем: вычислительные центры (ВЦ) на предприятиях и производственных объединениях, а также главные вычислительные центры (ГВЦ) при министерствах и ведомствах. Отделы ВЦ, хранившие машиночитаемые документы (МЧД) назывались по разному: технический архив, магнитотека, лентодискотека, библиотека машинных носителей, справочно-информационный фонд. Создавались архива МЧД в области метеорологии и аэроклиматологии, медицинской диагностики, патентные фонды. Большое количество машиночитаемых документов образовалось в сфере органов научно-технической информации (НТИ).

    Во  второй половине 70-х - первой половине 80-х годов преобладают магнитные  носители информации и ЕС ЭВМ, создаются  межархивные АИПС (автоматизированные информационно-поисковые системы), а также формируются теоретические основы архивоведения машиночитаемых документов. Были намечены основы классификации, экспертизы ценности, системы научно-справочного аппарата машиночитаемых документов. Изучались труды зарубежных архивистов - Дж. Роудса, Дж. Тестона, Ч. Доллара и др.

    Восьмидесятые годы стали своеобразным рубежом  в развитии электронного документооборота. Компьютеры быстро совершенствовались, а новое программное обеспечение  типа текстовых процессоров и  электронных таблиц, сделало их доступными и полезными для широкого круга  пользователей. Появились комбинированные, географические, информационные, мультимедийные и т.п. компьютерные приложения, в  которых одновременно можно было осуществлять вычисления, проводить  обработку текстовой или графической  информации³. Документы, созданные в таких программах, являлись результатом сложной взаимосвязи записей разных форматов и первоочередной задачей здесь является обеспечение сохранности данных документов.

    Однако  если на Западе осознали необходимость  приема на постоянное (долговременное) хранение электронных документов, то в России по этому вопросу не было единства мнений среди архивистов и  документоведов. Западная практика хранения электронных документов показала, что решения о том, какие документы, где и в каких форматах постоянно хранить, когда осуществлять передачу на постоянное хранение должны принимать при создании документов. Но в России к электронным документам подходили с теми же мерками, что и к бумажной документации. При этом не учитывалась принципиальная разница между электронными и бумажными документами - зависимость первых от изменчивости технологической среды.

    С конца 1980-х гг. возникла проблема определения  правового статуса электронного документа. Некоторыми архивистами  было заявлено, что машиночитаемые записи 1960-х - начала 1980-х гг. не обладают юридической силой, так как они  не имеют общепринятых атрибутов  документов: печатей, подписей или других форм установления подлинности.

    Микрокомпьютерная революция оказалась столь стремительной, что многие разрабатываемые методики устаревали еще до опубликования. Наука  следовала за компьютерными технологиями, став их заложницей. Опыт хранения данных, полученных на «больших машинах» (типа БЭСМ), оказался неприменим в новых условиях. И сейчас можно говорить о том, что значительная часть статистических, народнохозяйственных и научно-технических данных на магнитных носителях, отложившихся в ведомственных архивах в 1970-1980-е гг., навсегда потеряна, так как они не были вовремя переведены на новые технологические платформы⁴. Если упустить время, та же судьба ожидает электронные документы, созданные в 1990-е гг.

    Таким образом, конец 1980-х гг. отмечен новым  кризисом электронных архивов, который  привел к пересмотру многих положений  архивной практики.

    В 1980-е гг. хранением машиночитаемых документов занимался Центральный  государственный архив научно-технической  документации (РГАНТД), разработка концепции  централизованного хранения МЧД  была возложена на Центральный архив  народного хозяйства СССР (РГАЭ), подготовившего «Положение о порядке отбора, приема на архивное охранение и выдачи потребителям документов, созданных средствами вычислительной техники». В настоящее время существует два федеральных государственных архива для хранения машиночитаемых документов:

• Российский государственный архив кинофотодокументов в Красногорске (Московская область);
• Российский государственный архив фонодокументов в Москве.
• На региональном уровне это:
• Центральный государственный архив аудиовизуальных документов г. Москвы;
• Центральный государственный архив кинофотодокументов в Санкт-Петербурге.

    Также, существуют хранилища электронных  документов и в субъектах Федерации:

• Кинофотоархив в Татарстане;
• Государственный архив аудиовизуальной документации республики Марий-Эл;
• Государственное национальное хранилище Республики Саха (Якутия);
• Центр электронной документации Чувашской республики г. Чебоксары;
• Центр электронной документации Республики Калмыкия.

    В последние десятилетия при внедрении  новой техники одним из главных  является вопрос о совместимости  электронных данных и преемственности  стандартов. Как показывает анализ поступающих в Россию программных  продуктов, до 30% из них построены  на «закрытых» форматах⁵. Использование такого программного обеспечения может привести уже в ближайшем будущем к экономическим потерям в сотни миллионов рублей. Лучше обстоит дело с базами данных, находящихся в постоянной эксплуатации. Владельцы заботятся о поддержании их рабочего состояния, преобразуя данные в современные форматы. Но и в этом случае существует опасность потери «ненужной» информации при переходе на современные технологии. Существующие правила не оговаривают специально вопросы экспертизы и приема на хранение оперативных баз данных и работа в этом направлении практически не ведется. Хотя именно оперативные базы данных образуют информационные ресурсы страны и имеют историческое, научное, социальное, экономическое, политическое или культурное значение. 

2. Определение электронного документа

    В современном обществе, где преобладают  компьютерная техника и информационные технологии, большое значение имеют  электронные документы.

    С электронными документами намного  проще работать: нет бумажной волокиты, значительно упрощается поиск документов благодаря использованию электронной  базы данных.

    Кроме того, как мне кажется, электронный  документ имеет значительное преимущество по сравнению с бумажным – возможность вносить изменения в текст документа без лишних затрат бумаги. А ведь раньше работа с документами требовала времени и больших трудозатрат в связи с необходимостью перепечатывать вручную весь документ даже при внесении самых незначительных изменений.

    Но  для того чтобы понять, что представляет из себя электронный документ, нужно, в первую очередь, определиться с самим понятием «документ».

    К сожалению, до настоящего времени среди  специалистов в области документоведения, архивоведения и библиотековедения  нет единства в понимании термина  «документ», несмотря на наличие ряда определений, закреплённых в законодательных  актах и ГОСТах.

    Документоведение  рассматривает документ как инструмент управления или архивного хранения; архивоведение и источниковедение рассматривают документ как носитель информации о прошлом или современности.

    Процесс выработки оптимального определения понятия документа, которое отвечало бы нуждам практической деятельности, отражается в отечественных Государственных стандартах терминов и определений.

    В первом Государственном стандарте  такого рода документ определялся как  «средство закрепления различным способом на специальном материале информации о фактах, событиях, явлениях объективной действительности и мыслительной деятельности человека».

    После переработки в 1983 г. появился новый Госстандарт, в котором было записано, что «документ — материальный объект с информацией, закреплённой созданным человеком способом для её передачи во времени и пространстве».

    Таким образом, в результате эволюции, понятие  документа приходит к его современному официальному толкованию: «документированная информация (документ) – зафиксированная  на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими её идентифицировать»

    Существует  также широкая трактовка понятия  «документ»: объект взаимодействия в  социальной среде, предназначенный  для формального выражения социальных отношений между другими объектами  этой среды.

    Но  в Национальном стандарте РФ появляется ещё одна трактовка понятия «документ»: зафиксированная на материальном носителе идентифицируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или физическим лицом в качестве доказательства при подтверждении  правовых обязательств или деловой  деятельности.

    Сопоставив  различные понятия, содержащиеся в  научной и учебной литературе, можно остановиться на следующем  определении понятия документа, которое в наибольшей степени  отвечает целям и задачам документоведческой науки: документ — это информация, закреплённая на материальном носителе в стабильной знаковой форме созданным человеком способом для её передачи в пространстве и времени.

    Исходя  из всего вышесказанного, можно сделать  вывод, что документ – это и  информация, и материальный носитель. Причём эти две составляющие являются неотъемлемой частью документа.

    Но  в отличие от бумажного документа  для электронного документа материальный носитель не играет определяющую роль. В течение всего своего жизненного цикла электронный документ может переносится с одного носителя на другой, а может вообще храниться в памяти компьютера.

    Исследователю М.В. Ларину удалось выявить около 40 определений понятия «электронный документ». По мнению исследователя, «электронный документ – это зафиксированная  на электронном носителе информация, которая записывается, сохраняется, передаётся и представляется в приемлемой для человека форме с помощью  технологий, поддерживаемых электронно-вычислительными  машинами, и которая содержит реквизиты, позволяющие её идентифицировать».

    Согласно  Федеральному закону «Об электронной  цифровой подписи» электронный документ - документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.

    В соответствии с редакцией 2000 г. Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» электронный документ - сведения, представленные в форме набора состояний элементов электронной вычислительной техники (ЭВТ), иных электронных средств обработки, хранения и передачи информации, могущей быть преобразованной в форму, пригодную для однозначного восприятия человеком, и имеющей атрибуты для идентификации документа.

    Также электронный документ может определяться как форма подготовки, отправления, получения или хранения информации с помощью электронных технических  средств, зафиксированная на магнитном  диске, магнитной ленте, лазерном диске  и ином электронном материальном носителе.

     Информация, зафиксированная на электронном  материальном носителе, признается электронным  документом, если она:

• создается, обрабатывается, хранится и передается с помощью электронных технических средств;
• подписана с соблюдением требований, предусмотренных действующим законодательством;
• может быть представлена в форме, пригодной для восприятия человеком, не обладающим специальными техническими навыками;
• если при его составлении, хранении, передаче использован предусмотренный государственными или международными стандартами либо соглашением сторон способ, позволяющий достоверно идентифицировать составителя электронного документа.

    Электронный документ также можно определить как информацию, представленную в  форме набора состояний элементов  электронной вычислительной техники, иных электронных средств обработки, хранения и передачи информации, которая  может быть преобразованной в  форму, пригодную для однозначного восприятия человеком, и имеющая  атрибуты для идентификации документа. 

3. Особенности, преимущества и недостатки электронных документов

    Можно выделить следующие характерные  особенности электронных документов:

• Электронный документ не может восприниматься человеком непосредственно в физическом виде, в котором он зафиксирован на носителе: только пройдя через ряд предусмотренных процедур, данные предстают в понятном пользователю виде;
• Электронный документ связан с технологиями, с помощью которых он был создан, и не может использоваться в отрыве от них (техническое обеспечение, формат программ, стандарт представления данных); т.к. технологии, с помощью которых создаётся электронный документ, подвержены устареванию и быстрой смене, велика опасность утраты электронных документов из-за невозможности прочесть данные при отсутствии устаревшего оборудования или программы;
• Электронные документы имеют свою физическую и логическую структуру. В отличие от бумажных документов, для которых форма и содержание – одно целое, отдельные элементы электронного документа хранятся в базе данных и только после запроса, обработки данных и выдачи на монитор могут стать традиционным документом;
• Электронные документы, в отличие от бумажных, жестко не привязаны к определённому носителю информации. К примеру, информация на жёстком диске может быть легко изменена и уничтожена почти без следов на носителе; существуют электронные документы, реализованные только в оперативной памяти компьютера;
• Электронные документы отличает неограниченное воспроизведение оригинала, множественность форм и копий существования документов, следовательно, это порождает размытость по отношению к электронным документам понятий «копия», «подлинник» и «оригинал», что порождает проблему удостоверения юридической силы и аутентичности электронного документа;
• Необходима защита носителя от несанкционированного доступа;
• Электронные документы требуют специфических правил описания, а создание сопроводительной документации к ним увеличивает объём документов.