Нормативно-правовая основа обеспечения безопасности в процессе организации и проведения выборов

СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение

     В силу важного социально-политического  значения выборов для системы  народовластия Российской Федерации  избирательные кампании в ряде случаев  становятся объектом противоправных посягательств  организованных преступных групп, радикально настроенных элементов, иностранных неправительственных организаций и специальных служб, направленных на нанесение ущерба национальной безопасности.

     В первую очередь это связано с  несовершенством отдельных положений  законодательства о выборах, позволяющих  избираться представителям преступных групп и экстремистских организаций, осуществлять «отмывание» денежных средств в ходе выборов, стимулировать социальную напряженность, фальсифицировать результаты выборов, оказывать конспиративное целенаправленное воздействие на избирательный процесс со стороны иностранных государств. В целях разрешения указанных проблем организации и проведения выборов были приняты новые редакции Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»², «О выборах Президента Российской Федерации»³, действие которых еще не стало предметом детального научного изучения.

     Данное  обстоятельство предопределяет повышенный интерес к нормативному правовому регулированию выборов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

     Цель  исследования – анализ конституционно-правовой основы обеспечения безопасности государства  в процессе организации и проведения выборов.

     Задачи:

     - анализ конституционно-правовой  основы избирательной системы  РФ;

     - анализ правового института выборов  и референдума в РФ;

     - анализ нормативно-правовой основы  обеспечения безопасности государства  в процессе организации и проведения выборов;

     - анализ и разработка путей  решения проблем нормативно-правового  обеспечения безопасности государства в процессе организации и проведения выборов;

     - анализ литературы и законодательной  базы по перечисленным вопросам;

     - обобщение материала по этим же вопросам.

     Глава I. Конституционно-правовая основа организации и проведения выборов в РФ

     1.1. Конституционно-правовая основа избирательной системы РФ

      Современный этап развития избирательного права  и избирательной системы Российской Федерации берет свое начало с конца 1993 года. Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» было прервано осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. Последующими указами Президента Российской Федерации, исходя из принципиальных положений существовавшего к этому времени проекта новой Конституции Российской Федерации, были утверждены Положение о федеральных органах власти, Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

      После проведения первых выборов в Федеральное  Собрание Российской Федерации и принятия в результате всенародного голосования новой Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 года) продолжилось развитие избирательного права, теперь уже на конституционной основе. На федеральном уровне и в каждом из субъектов Российской Федерации были приняты пакеты законодательных и иных актов, содержащих нормы избирательного права.

      Федеральная Конституция установила основы и  принципы государственного строя, систему  органов государственной власти и местного самоуправления, которые в корне изменили порядок формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Именно из этих конституционных начал и вытекают современные основы избирательных прав российских граждан. Российская Федерация, согласно статьям 1 и 10 Конституции, есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления. Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В статье 3 Конституции зафиксировано, что носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

      Словосочетание  «избирательное право» в юридической  науке имеет два значения. Первое значение — это субъективное право  гражданина РФ избирать и быть избранным. Сама формулировка избирательного права с этой позиции имеет в своей структуре две части: ПРАВО ИЗБИРАТЬ и ПРАВО БЫТЬ ИЗБРАННЫМ.

      Право избирать (активное избирательное право) принадлежит всем гражданам Российской Федерации, достигшим возраста 18 лет, за исключением лиц, признанных судом  недееспособными либо отбывающих наказание в виде лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Верхнего возрастного ценза для активного избирательного права в РФ не предусмотрено.

      Право быть избранным (пассивное избирательное  право ) имеет более высокий возрастной ценз по сравнению с активным избирательным правом, в зависимости от должности, на которую претендует кандидат. Так для депутатов Государственной Думы минимальный возраст установлен 21 год, для Президента РФ - 35 лет и т.п.. Верхнего возрастного ценза для пассивного избирательного права также не установлено.

      Что же касается второго значения избирательного права, то оно рассматривается с объективной стороны, как система правовых норм, регламентирующих периоды выборов депутатов законодательных (представительных) органов и выборов должностных лиц государства и местного самоуправления.

      Первым  федеральным законом в цепи новейшего  избирательного законодательства, принятым в соответствии с федеральной  Конституцией, стал Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.), отмененный (и - соответственно - замененный) Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 25 сентября 1994 г. А в последующем ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. Этот акт зафиксировал базовые положения и «стандарты» демократических свободных выборов: принципы участия граждан в выборах, основные стадии и процедуры избирательного процесса, гарантии избирательных прав граждан и деятельности других участников избирательной кампании, определил статус избирательных комиссий и регламентировал ряд других вопросов организации и проведения выборов. По российской Конституции, данному Федеральному закону не могут противоречить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о выборах.

      Федеральный закон развил положения Конституции  о выборах и восполнил некоторые  ее пробелы. Так, по Конституции на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании предусмотрено избрание только Президента Российской Федерации (ст. 81). Закон же провозгласил, что эти принципы применимы для всех выборов в Российской Федерации.

      Избирательное право является одним из динамично развивающихся институтов в общей системе публичного конституционного права, регулирующего вопросы ротации власти по итогам выборов в государственные органы и органы местного самоуправления. В настоящее время уже сложились три нормативных массива - федеральный, субъектов РФ и муниципальный, которые являясь относительно самостоятельными регулируют общественные отношения в области избирательных правоотношений⁴.

      Источниками избирательного права являются правовые акты, которые содержат нормы, устанавливающие содержание конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы МСУ и регулирующие порядок осуществления этого права.

      Среди источников избирательного права в  науке выделяют следующие:

      КОНСТИТУЦИЯ РФ, которая является основным источником избирательного права. Ее нормы являются исходными для всего избирательного законодательства. Именно в Конституции  РФ записано, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Это положение составляет одну из основ конституционного строя РФ. Конституция РФ определяет содержание избирательных прав граждан РФ (ст .32 Конституции РФ ). Конституция РФ определят круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами РФ, и устанавливает уровень их нормативного урегулирования.

      ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ являются наиболее распространенным видом источников избирательного права  в РФ. Именно ими регулируются проведение выборов в федеральные органы государственной власти, а также устанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан РФ

      при проведении выборов во все государственные  органы власти и органы и органы местного самоуправления РФ. Среди  таких законов можно выделить следующие:

      ФКЗ «О референдуме РФ»; обозначенный выше Ф3 №67; ФЗ «О выборах Президента РФ»; ФЗ « О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ»; ФЗ « О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»; ФЗ « О политических партиях» и др.

      УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА РФ обеспечивают реализацию избирательных прав граждан РФ, но сами непосредственно не определяют эти права и не устанавливают собственно процедуры проведения выборов.

      СУДЕБНЫЕ  РЕШЕНИЯ. Многие авторы относят их к  источникам избирательных прав, и  в первую очередь решения Конституционного Суда РФ, в которых речь идет о конституционных правах граждан избирать и быть избранными. Это находит свое проявление в том, что только Конституционный Суд РФ имеет право давать официальное, а стало быть, общеобязательное толкование Конституции РФ, прекращает действие правовых норм, которые он сам признает не соответствующими Конституции РФ. Эта деятельность Конституционного Суда РФ имеет ярко выраженное нормативное значение и по форме может рассматриваться как правовая норма.

      КОНСТИТУЦИИ (УСТАВЫ) И ЗАКОНЫ СУБЪЕКТОВ РФ.

      Они устанавливают порядок выборов  в органы власти субъекта РФ или  органы местного самоуправления. В  этих нормативно-правовых актах закрепляется ряд важнейших норм избирательного права: определяются срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок назначения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также условия осуществления гражданами РФ пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Система избирательных законов субъектов РФ, как правило, состоит из законов о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах главы местного самоуправления.

      НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ.

      Их  отличительной особенностью является то, что они не создают новых  избирательных процедур, а их принятие направлено на обеспечение единообразного применения соответствующих законов. Их можно классифицировать по следующим основаниям:

      а) по степени определенности в федеральном избирательном законодательстве:

      - прямо обозначенные в федеральном законе;

      - прямо не обозначенные в федеральном законе, но издаваемые на его

      основе;

      б) по юридической силе:

      - нормативные акты прямого действия;

      - нормативные акты, содержащие поручения избирательным комиссиям субъектов РФ работать и принять определенный нормативный акт; акты-рекомендации;

      по  предмету правового регулирования:

      - нормативные акты, регулирующие порядок выдвижения и регистрации кандидатов, деятельности избирательных объединений, блоков, инициативных групп избирателей;

      - нормативные акты, регулирующие порядок ведения предвыборной агитации и финансирования

      Нормативные акты, касающиеся подготовки и проведения выборов, определения их результатов избирательными комиссиями.

      НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

      Они могут определять ряд избирательных процедур в соответствии с действующим законодательством⁵.

     1.2. Выборы и референдум в РФ

     После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла необходимость  создания нового закона о референдуме. С одной стороны, новая Конституция  требовала, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным  конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР “О референдуме РСФСР” от 16 октября 1990 года не мог больше действовать уже в силу того, что не существовали органы, уполномоченные этим законом назначать референдум.

     11 июня 2004 года Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”⁶ был принят сразу во втором и третьем чтениях. 23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня 2004 года подписан Президентом Российской Федерации.

     Большинство нововведений Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” можно разделить на четыре группы.

     Первая  группа – приведение референдумных  процедур в соответствие с Федеральным  законом “Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации”⁷.

     Вторая  группа связана с предоставлением  федеральным органам власти права  инициировать референдум Российской Федерации  по вопросам, обязательное вынесение  на референдум которых предусмотрено  международным договором Российской Федерации.

     Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные в сентябре 2002 года в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” 1995 года, противниками проведения коммунистического референдума.

     Суть  этих поправок состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Запрещается также выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, “если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти”.

     Четвертая группа новелл направлена на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума, чтобы, по утверждению председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова⁸, на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства.

     К ним можно отнести:

     - требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

     - требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

     - требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

     - требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

     - запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

     - ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

     - предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

     - требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

     - сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

     - возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

     В современной России проявляются заметные тенденции к демократизации института выборов. Практически нормой стали конкурентные выборы на альтернативной основе, позволяющие избирателю сделать свой выбор, исходя из собственных убеждений и интересов, а не по указанию сверху. И тем не менее, при всей очевидности тенденций, актуальным остается вопрос, насколько заинтересованы сами россияне в демократических ценностях, выраженных в институте выборов, и как они их понимают.

     Законодательство  о выборах депутатов Государственной  Думы основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"⁹.

     Депутаты  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

     Россияне  продолжают связывать свои ожидания с сильным руководством, что объясняется  долговременным опытом жизни при  авторитарном режиме. Однако, в западной литературе зачастую поддержка россиянами тезиса о том, что государство отвечает за общественное благосостояние ошибочно отождествляется с позициями националистов и посткоммунистических партий. Хотя только немногие возражали против состязательных выборов, в целом опрошенные не поддерживали "более тонких теорий политических прав", ратуя за общественный порядок в ущерб свободе слова. Таким образом, в результате десятилетнего опыта развития демократии в России, население воспринимает демократию лишь теоретически, а на практике оценивает ее негативно.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава II. Нормативно-правовая основа обеспечения безопасности в процессе организации и проведения выборов

     2.1. Содержание нормативной  правовой основы  обеспечения национальной  безопасности в  процессе организации  и проведения выборов  в Российской Федерации

     Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации в ходе проведения избирательных  кампаний во многом зависит от эффективной  деятельности государственных, в том  числе правоохранительных органов. Можно назвать их субъектами обеспечения  национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Все эти государственные органы решают разнообразные задачи, связанные с обеспечением национальной безопасности, в том числе и в условиях выборов. В рамках осуществления своей деятельности они активно взаимодействуют. В то же время каждый уполномоченный государственный орган выполняет ряд свойственных только ему функций с использованием специфических сил и средств, форм и методов деятельности и, таким образом, участвует в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

     Изучение  места и роли субъектов обеспечения  национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов  было бы уместно осуществлять с позиций  рассмотрения юридического аспекта (прежде всего, правовой основы) их организации и деятельности в обеспечении избирательного процесса.

     Нормативная правовая основа какого-либо вида деятельности - это базовая, фундаментальная часть  правового регулирования возникающих  в ней или в связи с этой деятельностью общественных отношений. Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации осуществляется на уровне конституционных положений и федеральных законов, а также на уровне иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

     Нормативную правовую основу обеспечения национальной безопасности в процессе организации  и проведения выборов составляет совокупность законодательных и  подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих характер и возможные формы участия государственных, в том числе правоохранительных органов в обеспечении безопасности избирательного процесса. Эти акты определяют общие и частные задачи субъектов обеспечения безопасности организации и проведения выборов, устанавливают функции и полномочия указанных субъектов в процессе решения стоящих перед ними задач, закрепляют порядок использования ими специальных сил и средств, порядок подчиненности и подотчетности, формы взаимодействия с другими госорганами, механизм контроля.

     Главенствующую  роль в иерархии нормативных правовых актов, составляющих правовую основу обеспечения  национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, занимает Конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (часть 1 статьи 15). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55). В соответствии с этими общими правовыми положениями и действуют субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

     Важное  место в нормативной правовой основе обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов занимают федеральные законы. К их числу можно отнести: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении»; Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности»; Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции»; Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. (с изм. от 22 августа 2004 г.); Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»; Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» (с изм.); Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г (с изм.); Уголовно–процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. (с изм.); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (с изм.) и др.

     Отдельную группу составляют подзаконные нормативные  правовые акты. Среди них можно  выделить указы Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 228 «О федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации» и др.); Правительством Российской Федерации принят ряд нормативных актов, в той или иной мере регламентирующих различные отношения, связанные с участием государственных, в том числе правоохранительных органов в обеспечении безопасности избирательных кампаний (к примеру, постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2000 г. № 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 г. № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» и др.).

     В системе подзаконных нормативных  актов основной массив занимают акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (постановление ЦИК Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 144/1320-3 «О содействии Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в организации проведения выборов», постановление ЦИК Российской Федерации от 9 июля 1999 г. № 7/4-III «Обеспечение информационной безопасности Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы», постановление ЦИК Российской Федерации от 29 апреля 2003 г. № 5/38-4 «О контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и др.).

     Ведомственные нормативные правовые акты субъектов  обеспечения безопасности выборов  издаются, как правило, в виде приказов, которые регламентируют организацию и тактику деятельности по обеспечению национальной безопасности в ходе конкретных избирательных кампаний. Компетентные органы издают их в пределах своих полномочий в соответствии с действующим российским законодательством.

     Все перечисленные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации, функционируют как единая система.

     Важное  место среди субъектов обеспечения  национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов занимают органы федеральной службы безопасности.