Нормоконтроль в системе административной юстиции

Администрация городского округа Самара

Автономное муниципальное  образовательное учреждение высшего

Профессионального образования

«Самарская академия государственного и муниципального управления»

Юридический факультет

Кафедра «Государственного  и административного права»

Специальность 030501.65 «Юриспруденция»

КУРСАВАЯ РАБОТА

По дисциплине: «Административная юрисдикция»

ТЕМА: «Нормоконтроль в системе административной юстиции»

Выполнил:

Студент Куприянов Н.А.

Группа 11.01.-В

Проверил доцент Кленкина О.В.

САМАРА, 2014

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...3

Глава 1. Административная юстиция и судебный нормоконтроль:

понятие и сущность………………………………………………………………….5

1.1. Понятие и сущность административной юстиции…………………………....5

1.2. Судебный нормоконтроль: понятие и сущность…………………………….10

Глава 2. Судебный нормоконтроль  в администартивном судопроизводстве

в гражданском процессе……………………………………………………………16

2.1. Судебный нормоконтроль в системе

административного судопроизводства……………………………………………16

2.2. Оспаривание нормативных актов в гражданском

и арбитражном процессе…………………………………………………………...24

Заключение………………………………………………………………………….34

Список использованных источников……………………………………………...36

Введение

В последнее десятилетие XX в. – начале XXI в. в России осуществлены инновации судоустройственного плана, обновлена нормативная база судопроизводственного процесса, существенно изменены и кодифицированы нормы по основным отраслям материального права. Преобразованы исполнительное производство и правовое регулирование исполнения уголовного наказания. Свобода и личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни и жилища, другие права и свободы граждан поставлены под судебную охрану, призванную блокировать неправомерные решения и действия органов уголовного преследования. Приоритетной во всей судебной деятельности провозглашена правозащитная функция. В связи с этим подведомственность арбитражных судов и судов общей юрисдикции была подвергнута качественным переменам.

Обновлено структурирование судебной системы по видам судопроизводства и критерию единства в рамках федеративного устройства. В составе судов общей юрисдикции появились мировые суды. Опыт участия представителей населения в отправлении правосудия обогатился использованием института присяжных заседателей. После учреждения Конституционного суда, наделенного правом контроля за конституционностью принятых парламентом законов, можно говорить о появлении у российской судебной системы особой функции – нормоконтроля, о ее заметной роли в правовом регулировании и возвышении ее в ранг самостоятельного вида власти. При этом учреждение Конституционного суда, сверяющего законотворческую деятельность парламента с буквой и духом Основного закона страны и обязанностью государства обеспечивать права и свободы граждан, дополнено определенными полномочиями участия в нормоконтроле судов общей и арбитражной юрисдикции.

Судебный нормоконтроль  как таковой можно определить следующим образом: это способ обеспечения единообразного толкования правых установлений и защиты основных прав и свобод от их законодательного ущемления. Он реализуется в виде конституционного, или абстрактного, нормоконтроля и нормоконтроля конкретного – при рассмотрении общими и арбитражными судами споров о праве и конфликтов с законом. Функция нормоконтроля возводит суд в ранг одного из основных видов власти, превращает его в элемент системы сдержек и противовесов, достраивает отсутствующее в советский период разделение властей.

Вышеизложенное объясняет  актуальность и важность рассмотрения темы судебного контроля за законностью принятия нормативных актов вообще, и нормоконтроля в сфере административной юстиции, - в частности.

Цель настоящей работы – комплексный анализ законодательства России, регулирующего осуществление  нормоконтроля в сфере административной юстиции, поиск проблем правового регулирования в данной области общественных отношений.

Задачи работы:

1) определение понятия  и сущность судебного нормоконтроля;

2) рассмотрение судебного  нормоконтроля в системе административного судопроизводства;

3) анализ правового  регулирования вопросов оспаривания нормативных актов в гражданском и арбитражном процессе.

Глава 1. Административная юстиция и судебный нормоконтроль: понятие и сущность

1.1. Понятие административной юстиции

Административная юстиция как  определенная форма правовой защиты граждан призвана не допускать тирании государства над личностью. Ее основная задача – утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Эту цель учреждения административной юстиции реализуют путем проверки законности действий и решений административных органов и восстановления нарушенных ими прав и законных интересов граждан. Причем роль административной юстиции по отношению к исполнительной власти подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция¹.

В Российской Федерации создание эффективного механизма защиты прав и законных интересов граждан в спорах с органами публичной власти считается важнейшей задачей. Проблемы административной юстиции неоднократно обсуждаются в научной литературе, семинарах, на международных научно-практических конференциях.

До сих пор административные суды так и не созданы. На законодательном  уровне нет четкости в определении  таких понятий, как «административное  судопроизводство» и «административная юстиция». Представляется, что административную юстицию следует отличать от административного судопроизводства, поскольку административное судопроизводство является лишь составной частью комплексного института административной юстиции, ее процессуальным компонентом. Как думается, институт административной юстиции должен быть представлен административным судопроизводством и административными судами. Только наличие административных судов вместе с нормами административного судопроизводства может считаться полноценным институтом административной юстиции.

Обратимся к вопросу о разграничении понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Так, Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и с традиционно используемым понятием «административная юстиция»².

По мнению Д.Н. Бахрах, понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство» – разные, не идентичные. Под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти³.

Так, А.В. Пошивайлова, полагает, что  предметом административной юстиции, вопреки широко распространенному мнению, являются далеко не все административные споры. В предмет административной юстиции входят только споры, которые возникают по инициативе власти испытывающей стороны. Следовательно, административные, управленческие, публично-правовые споры являются предметом в целом административно-юрисдикционной деятельности. И лишь некоторые из них составляют предмет административной юстиции – это административно-юстиционные споры, инициированные подвластной стороной и поставленные перед судом, против публичного акта органа власти и управления, нарушающего субъективное право или охраняемый законом интерес, с целью признания незаконными принятые органами государственной власти и их должностными лицами публичные акты или совершенные ими действия (бездействия)⁴.

Это позволяет утверждать, что научное понятие «административная юстиция» и легальное понятие «административное судопроизводство» не равнозначны и не идентичны.

По мнению И.В. Пановой, административное судопроизводство отличается также от аминистративной юстиции по правовой процедуре, которая должна быть административной и иметь в связи с этим свою специфичность. Судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, являются органами налагающими (привлекающими к ответственности, мерам административного принуждения и т.п.), а не защищающими⁵. Административная юстиция по сути своей есть судебная защита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих. Проведенные исследования и анализ зарубежного опыта свидетельствуют, что административная юстиция – это прежде всего способ защиты прав и свобод граждан от административного произвола, осуществляемый с помощью судебных средств.

Отрицают наличие административного  судопроизводства при разборе дел административных правонарушений А.Ф. Ноздрачев и А.К. Соловьева, изучая институт административного судопроизводства как судебно-процессуальный порядок разрешения споров граждан и юридических лиц (организаций) с органами публичной власти, в том числе с органами государственного управления и государственного регулирования⁶.

Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов фактически отождествляют эти понятия. Но, по мнению Ю.А. Тихомирова, административная юстиция – составная часть административного процесса, а Ю.Н. Старилов считает, что целесообразно заменить термин «административная юстиция» на понятие «административное судопроизводство (правосудие)». Видимо, он при этом исходит из того, что «административная юстиция» – научное понятие, которое нигде в законодательстве не упоминается, а также, по мнению Ю.Н. Старилова, административный суд должен осуществлять правосудие по спорным делам, содержащим спорные правоотношения. Дела об административных правонарушениях являются делами о применении наказания, соответственно данные дела возникают вне спорных отношений. Административные же дела – это дела о претензии, притязании субъекта права к государству, административной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему⁷.

Д.Н. Бахрах, являющийся принципиальным оппонентом теории отождествления административного процесса, административного судопроизводства и административной юстиции, приводит целый ряд доводов, опровергающих возможность рассмотрения понятий административного судопроизводства, административного процесса и административной юстиции в качестве тождественных⁸.

Так, он считает, что, во-первых, основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством. Во-вторых, отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает и споры между субъектами публичной власти, например между прокуратурой и областной думой, правительством области и главой муниципального образования, двумя органами исполнительной власти. Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции. В-третьих, Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является (должно быть) частью административного судопроизводства независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Очевидно, что, привлекая граждан, юридических лиц к административной ответственности, суды не занимаются административной юстицией. В-четвертых, рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов – тоже разновидность административной юстиции. Но это конституционное, а не административное судопроизводство.

В заключение хотелось бы отметить, что  административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля над законностью правовых актов управления⁹. Некоторые российские правоведы глубоко убеждены, что нет ничего более важного для судебной реформы России, нежели организация административных судов¹⁰. Стоит согласиться с мнением тех ученых, которые считают, что переход к системе административных судов явился бы лучшей гарантией соблюдения принципа гласности¹¹. Думается, что с развитием системы административного судопроизводства количество обращений граждан в суды за разрешением споров, вытекающих из публично-правовых отношений, будет возрастать, и создание административных судов будет способствовать укреплению законности и правопорядка в сфере государственного управления за счет более четкой процедуры рассмотрения административных дел и специализации судей, что позволит избежать типичных ошибок по данным категориям дел.

1.2. Судебный нормоконтроль: понятие и сущность

Основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные на конституционном уровне (гл. II Конституции РФ), в настоящее время являются непосредственно действующими, а это значит, что нормативно-правовые акты парламента, законодательного по своей сути органа государственной власти, утрачивают, в сравнении с формальным юридическим статусом советских законов, значение единственного и безусловного источника права. Отныне в состав действующего в стране позитивного права, наряду с правом законодательным, включаются перечисленные в Конституции права и свободы (первоначально сформулированные в Декларации от 17 сентября 1991 г.), а также особая часть национальной правовой системы – общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры.

Разнородные по источникам своего происхождения  нормативно-правовые акты необходимо привести в согласованную связь прежде всего по их юридической силе. Под юридической силой понимается приоритет нормативного правового акта перед другими актами или его подчиненность актам большей юридической силы. При этом акт меньшей юридической силы столь же обязателен для исполнения, как и высшей. При том условии, что он соответствует актам вышестоящих органов и компетенции органа, издавшего его.

Понятие юридической силы, таким  образом, отражает фундаментальное  свойство властной явленности права, его позитивации в официальных нормативных актах – обязательность и бесконечную в принципе длительность. Акт утрачивает юридическую силу, если наступают оговоренные в нем самом условия или применяется установленный порядок по прекращению его действия.

Субординация разнородных по происхождению  актов определена Конституцией следующим образом.

1. Если ратифицированным международным  договором установлены иные правила,  чем предусмотренные национальным законодательством, то применяются правила международного договора.

2. Федеральные, в том числе  федеральные конституционные, законы, право принятия которых предоставлено исключительно Федеральному собранию (ст. 94), не должны противоречить Конституции РФ (п. 1 ст. 15).

3. Существует род законов, обязанных  своим происхождением правотворчеству представительных органов субъектов Федерации. Помимо Конституции, норм международного права, ратифицированных международных договоров, в России действуют три «сорта» законов: федеральные конституционные законы; федеральные законы; законы субъектов Федерации. В Конституции определен круг общественных отношений, которые могут регулироваться только Конституцией РФ; круг общественных отношений, которые могут регулироваться только федеральным, в том числе федеральным конституционным, законом; круг общественных отношений, которые могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации; круг общественных отношений, которые могут регулироваться исключительно законами субъектов Федерации. Приоритеты правовых актов федеральной власти и власти субъектов Федерации находятся, таким образом, в зависимости от предмета правового регулирования (ч. 3 и 4 ст. 76).

4. Конституция РФ предоставляет  Президенту РФ право издавать  обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

5. Правительству РФ предоставлено  право на основании и во  исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. В случае противоречия указанных постановлений и распоряжений Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом РФ.

Таким образом, именно верховенство Конституции, федерального закона и  закона субъекта Федерации есть принцип, придерживаясь которого можно обеспечить единство действующих в стране нормоустановлений. Это положение дает ключ к определению характерной для России конфигурации разделения властей с точки зрения отношений между законодательной и судебной властью. Власть наших судей состоит в обязательности постановлений, венчающих отправление правосудия, т.е. в осуществлении правоприменительного полномочия посредством переноса юридической силы Конституции, федерального закона, закона субъекта Федерации и иных нормативных правовых актов на подлежащие разрешению особенные случаи в особых процедурных формах конституционного, гражданского (и арбитражного), уголовного и административного производства. Суд в России самостоятелен не потому, что творит непосредственно нормы права, уподобляясь законодателю. Этой особенностью отличается положение суда в англо-американской правовой семье. У нас суд самостоятелен потому, что вершится независимо от исполнительной власти и от чьей бы то ни было воли, способной оказывать деформирующее воздействие на подчинение судей только Конституции, федеральному закону и закону субъекта Федерации.

При этом благодаря высшей юридической силе ряда субъективных прав – права считаться невиновным, права на свободу и личную неприкосновенность, других фундаментальных прав и свобод, и с учетом сложной субординации нормативных актов в системе объективного, законодательного права это подчинение обречено быть в высшей степени творческим. Во-первых, потому, что оно созидает неведомый для истории отечественного права режим правозаконности. Например, право считаться невиновным, и закон – нормативный правовой акт, исходящий от органа представительной власти, – принадлежат к категории правовых явлений, но остаются при этом далеко не тождественными вещами. Объединить их призван суд. Он соединяет реализацию субъективных прав и свобод, не подпадающих под понятие закона, с осуществлением права в форме закона, т.е. действует в режиме правозаконности.

Идею различения права  и закона отнюдь не обязательно доводить до крайности, до взаимоисключения и понятия «неправового закона». В правовом государстве случается, что закон противоречит конституции, исполнение закона правительственной властью нарушает права и свободы граждан. Но в нем, помимо законодательной и исполнительной власти, существует еще одна ветвь власти – судебная. Выправить эти дефекты, обеспечить режим правозаконности, избавить «правление права и закона» от этих уклонений призвана именно судебная власть. Эта творческая задача решается методами конкретного и абстрактного нормоконтроля.

Задача нормоконтроля заключается в том, чтобы вывести в определенном порядке из состава действующего права отдельные нормоустановления, которые не отвечают положениям Основного закона о конституционном строе, высшей ценности прав и свобод, приоритете правил международного договора по отношению к правилам, предусмотренным в национальном законе, соответствии законодательства предметам ведения субъектов Федерации и органов государственной власти РФ, прямом действии Конституции РФ, ее верховенстве и верховенстве федеральных законов на всей территории государства, равенстве в правах и свободах и их доступности для всех и др. Особый класс общеправовых требований образуют принципы законности, относящиеся к согласованности нормативно-правовых актов по их смыслу и юридической силе, правилам принятия и опубликования, ввода в действие, прекращения действия и т.д. Учитывая динамизм и объем нормативного массива, применяемого в современной судебной практике, судебные органы обязаны, можно сказать, обречены участвовать в унификации действующего права с позиций его соответствия перечисленным выше общеправовым регулятивным началам.

Установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, суд в соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона «О судебной системе РФ»¹² принимает решение, ссылаясь на правовые положения, имеющие наибольшую юридическую силу, вплоть до непосредственного применения Конституции.

Абстрактный нормоконтроль – это разрешение Конституционным судом РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между субъектами Федерации, не вступивших в силу международных договоров РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституционное правосудие действует и на уровне субъектов Федерации. Нормативно-правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, объявляются утратившими юридическую силу.

Признаком абстрактного нормоконтроля является вынесение  решения о признании акта в  целом или его части утратившими юридическую силу. Есть ли смысл в том, чтобы к конкретному нормоконтролю общих и арбитражных судов присовокупить полномочие выносить решения, аналогичные решениям в системе конституционной юстиции? Объединить толкование закона в рамках правоприменительных процедур в общих и арбитражных судах эти два метода с тем, чтобы создать смешанную модель нормоконтроля?

Если у общих и  арбитражных судов возникает  проблема правовой коллизии и отбора норм, необходимых для применения, то решаться она должна исключительно в контексте конкретного деликта и конкретной формы судопроизводства – уголовного, гражданского или административного. Если же суды общей юрисдикции вовлекаются в абстрактный нормоконтроль, то вынесение решения о признании нормативного акта утратившим силу, равно как и механизм исполнения такого решения, не вкладываются в процедуры гражданского, уголовного и административного судопроизводства.

Поэтому попытка внедрить смешанную модель нормоконтроля  есть путь в тупиковую ситуацию.

Глава 2. Судебный нормоконтроль в администартивном судопроизводстве в гражданском процессе

2.1. Судебный нормоконтроль в системе

административного судопроизводства

Основная задача административной юстиции - утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Реализация этой задачи возможна лишь на основе административно-правовых норм, способных обеспечить справедливый баланс интересов личности и государства и содержащих предписания о том, что административные органы могут требовать от частных лиц, а те, в свою очередь, от административных органов. Тем самым определяется соотношение сферы прав публичной администрации и прав частных лиц¹³.

Основную задачу административной юстиции В.А. Рязановский видел  в установлении и защите субъективных публичных прав, к которым относились, "согласно господствующей доктрине, так называемые свободы, права публичных служб, политические права"¹⁴. Поскольку при осуществлении названных субъективных прав граждане и юридические лица вступают в отношения главным образом с государством в лице органов исполнительной власти, то и нарушения субъективных публичных прав имеют нарушения со стороны названных органов, т. е. со стороны администрации.

Администрация не притязает  на субъективные гражданские права; иск возникает в результате превышения ею собственных полномочий, неисполнения возложенных на нее обязанностей, неправильного применения закона, нарушения пределов компетенции других органов власти и т.д. Но результатом этих действий будет нарушение субъективных прав граждан и юридических лиц¹⁵. На судебные органы возложена задача проверять деятельность государственных органов с точки зрения соответствия ее закону, контролировать соблюдение установленных законом пределов этой деятельности, соответствия распоряжений администрации целям ее деятельности.

Проблемы судебного  контроля в полномочиях российских судов приобрели актуальность сравнительно недавно. Они отражают важный этап развития отечественной судебной системы. Защищать права и свободы граждан, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 18, 33, 45), обязаны все органы исполнительной власти.

Поддержание режима законности в стране путем создания специальных судебных процедур – реальный механизм такой защиты. Эти функции выполняет судебный контроль. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации судебная власть является одной из трех ветвей государственной власти, органы которой самостоятельны и действуют независимо от законодательной и исполнительной властей, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону.

Судебный контроль осуществляется конституционными судами, судами общей  юрисдикции и арбитражными судами. Судебный контроль необходимо понимать в широком и узком смысле. В первом значении понятие судебный контроль не должно рассматриваться в рамках самостоятельного судебного процесса, он выполняет факультативную роль для основного вида судопроизводства (гражданского, административного или уголовного) и рассматривается с точки зрения исправления ошибок, допущенных подконтрольным субъектом или субъектом судебного толкования. Он проявляется при осуществлении косвенного нормоконтроля, при указании судами на допущенные ошибки при вынесении частных определений, определений о направлении уголовного дела прокурору, при отмене вышестоящим судом судебных постановлений и др.

Рассмотрение института  судебного контроля в широком  понимании не является предметом данного исследования. В узком смысле судебным контролем можно считать осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы, которая, однако, не выходит за рамки правосудия.

Контрольные полномочия судебной власти можно подразделить на две основные области: судебный нормоконтроль – т.е. контроль за законностью отдельных нормативно-правовых актов, и судебное оспаривание прав – т.е. контроль за законностью действий и бездействий органов исполнительной власти, местного самоуправления и должностных лиц, в результате которого становится неясным, неопределенным содержание конкретных субъективных прав либо становится спорным сам факт их существования.

Причинами применения судебного  нормоконтроля является незаконное нормотворчество, т.е. деятельность уполномоченных органов или должностных лиц, повлекшая расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, что большинством ученых справедливо трактуется как юридическая коллизия.