Нормотворческая деятельность органов государственного управления в республике Беларусь

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

КАФЕДРА ТЕОРИИ И ИСТОРИИ  ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Курсовая работа

по дисциплине «Общая теория права»

НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Cтудент

2 курса з/в,

1 поток, гр. ГУП 1                            Алексеев Сергей Гертович

Научный руководитель         _______________________

г. Минск, 2008 

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Целью данной работы является необходимость анализа института «нормотворческой деятельности», его основополагающих принципов, рассмотрения перечня субъектов, участвующих в данном процессе правовой деятельности, их компетенцию и механизм реализации полномочий, формы и методы взаимодействия, а также основополагающие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность государственных органов по принятию, изданию, признанию утратившими силу нормативных правовых актов Республики Беларусь.

Высшая цель государства и общества - обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь, гарантий их реализации, что является основным вектором развития национального законодательства. По результатам правотворческой деятельности в целом можно судить о демократичности и степени социального развития государства.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов, исключение противоречий (несоответствий) норм действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения, создание четкой иерархии нормативных правовых актов по юридической силе, исключение случаев несоответствия актов нижестоящих органов вышестоящим, обеспечение баланса индивидуальных, общественных и государственных интересов - постоянная задача разработчиков нормативных правовых актов.

Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права.

1 ПОНЯТИЕ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

1.1 ПОНЯТИЕ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. СВЯЗЬ С ДРУГИМИ ОСНОВНЫМИ ПОНЯТИЯМИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000г. № 361-3 нормотворческая деятельность – это научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов [5].

Нормотворческая деятельность органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие либо их изменению или отмене тесно связана с понятием нормотворческого (правотворческого) процесса. Правотворческая деятельность, как процесс создания общеобязательных норм поведения участников общественных отношений, осуществляется в формах устанавливаемых государством. Основным видом нормотворческой деятельности является деятельность по подготовке и принятию нормативных правовых актов [12]. Нормативный правовой акт – официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение [5].

Направленность и процедуры  нормотворческой деятельности чрезвычайно важны для любого общества. От их содержания зачастую зависят оценка политического режима и форма правления. Как правило, правотворческий процесс является предметом регулирования основополагающих актов государства. В Республике Беларусь исходным регулятором данного процесса является Конституция.

Конституция – основной источник права, обладает высшей юридической  силой по сравнению с любыми другими  нормативными правовыми актами, действующими в Беларуси. Это и политический, и правовой документ, одновременно выполняющий учредительную, организаторскую, внешнеполитическую и идеологическую функции. В целом Конституция, как правило, является ответом на вопрос каким субъектам права представлены возможности правотворчества, участия в правотворческом процессе, какие акты могут приниматься, исходя из принципа их непротиворечия Конституции. Она определяет не только субъектов правотворческой деятельности, но и включает общие нормы, направленность и содержание которых определяют в качестве критериев содержания любых других правовых актов. [12].

1.2 ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Нормотворческая деятельность – это не только особая форма  государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и  творческий процесс, строящийся на определенных принципах. Следует отметить, что эти принципы установлены в статье 7 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». К ним относятся такие принципы как:

- принцип конституционности;

- принцип соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов;

- принцип приоритета общепризнанных принципов международного права;

- принцип защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости;

- принцип научности;

- принцип системности и комплексности правового регулирования общественных отношений.

Принцип конституционности  правотворческого процесса означает, что все действия субъектов правотворческого процесса по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего, на Конституции.

Принцип соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов означает, что не допускается издание нормативного правового акта нижестоящим государственным органом, если он противоречит актам Главы государства или вышестоящего государственного органа.

Принцип приоритета общепризнанных принципов международного права означает, что Республика Беларусь на основании статьи 8 Конституции признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им актов законодательства.

Принцип защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь, где установлено, что Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства и из статьи 60 Конституции, где каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки.

Принцип научности заключается  в том, что перед принятием  нормативного правового акта компетентным органом должны быть просчитаны все  экономические, политические, социальные и иные аспекты которые могут возникнуть в случае принятия данного нормативного правового акта. Необходимо также учитывать возможность апробации результатов научных исследований в практической деятельности по подготовке и принятии нормативных правовых актов, а также учитывать системный подход к решению правовых задач.

Принцип системности и комплексности правового регулирования общественных отношений заключается в необходимости систематизации законодательства, устранению недостатков, упорядочению и стабилизации правовой системы государства, обеспечении согласованности законодательства, сокращения множественности нормативных правовых актов, ликвидации коллизий и пробелов в правовом регулировании. Данный принцип является правовой основой для построения демократического правового социального государства. В соответствии с [2] - главный путь развития системы законодательства – кодификация, позволяющая достичь единого, юридически цельного регулирования в отраслях и определенных институтах права. Перспективным направлением систематизации является также рекодификация – принятие либо кардинальное изменение кодексов и консолидированных законов с учетом практики их применения и необходимости включения в эти кодексы и законы отдельных правовых норм, содержащихся в актах более низкой юридической силы, а также внесение в них изменений и дополнений по мере принятия новых нормативных правовых актов.

Отдельными пунктами следует выделить принцип гласности в деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) и принцип недопустимости придания нормативному правовому акту обратной силы. Обратная сила нормативного правового акта допускается лишь в одном случае, если он смягчает или отменяет ответственность граждан. Принцип гласности означает необходимость опубликования нормативных правовых актов в официальных изданиях, других средствах массовой информации или доведением их до всеобщего сведения иными способами. По решению нормотворческого органа проект нормативного правового акта может быть вынесен на публичное (всенародное, общественное или профессиональное) обсуждение.

1.3 ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ  К НОРМАТИВНОМУ ПРАВОВОМУ АКТУ, НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

К любому нормативному правовому  акту органа государственного управления (должностного лица) Республики Беларусь в соответствие с Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предъявляются следующие обязательные требования:

- соответствие принципам нормотворческой деятельности. (см. п. 1.2 курсовой работы);

- согласованность нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами;

- принятие (издание) нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;

- принятие (издание) нормативного правового акта в порядке и по форме, установленных законодательством Республики Беларусь;

- соответствие нормативного правового акта нормотворческой технике.

Требование согласованности  нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами вытекает из необходимости исключения противоречий (несоответствий) норм действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения, а также исключения возможных противоречий с актами имеющими более высокую юридическую силу.

Требование принятия (издания) нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции вытекает из четкого разграничения Конституцией Республики Беларусь компетенции органов государственного управления и принципа разделения ветвей власти на законодательную и исполнительную.

Требование принятия нормативного правового акта в порядке и по форме, установленных законодательством Республики Беларусь означает необходимость использования единого порядка внесения проекта нормативного правового акта в нормотворческий орган и его принятия, а также необходимость соблюдения единой структуры нормативного правового акта.

Помимо указанных требований с точки зрения нормотворческой  техники к нормативным правовым актам применяются также такие требования, как внутренняя согласованность, логичность построения, соответствие нормотворческой технике.

При изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются  более общие, а затем более конкретные положения. Термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными. При изложении правовых норм нормативного правового акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу. Названия нормативного правового акта, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание. Изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным, преимущественно утвердительным и в настоящем времени. Нормативные предписания о порядке вступления в силу нормативного правового акта, об изменении и (или) дополнении, о признании утратившими силу нормативных правовых актов (их структурных элементов), а также поручения государственным органам (организациям) излагаются в виде заключительных положений нормативного правового акта [12].

Особенности порядка подготовки проектов различных видов нормативных правовых актов, технико-юридические требования к их оформлению, а также правила подготовки проектов нормативных правовых актов, определяются Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов [3].

1.4 ПОРЯДОК ПОДГОТВКИ НОРМАТИВНОГО  ДОКУМЕНТА

В Республики Беларусь любой  нормативный правовой акт проходит процесс подготовки, который может включать следующие стадии:

- рассмотрение нормотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта;

- организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;

- сбор необходимых материалов и информации;

- разработку концепции проекта;

- составление текста проекта;

- согласование проекта;

- проведение юридической и иных необходимых экспертиз.

Нормотворческий орган  может осуществлять подготовку проекта  нормативного правового акта самостоятельно либо поручить иному субъекту нормотворческой  инициативы по вопросам, относящимся  к его компетенции, заказать ее Национальному  центру законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, а также в установленном порядке привлечь к подготовке проекта соответствующих специалистов из иных организаций, в первую очередь государственных, поручить специально создаваемым для этого временным комиссиям или рабочим группам.

Подготовка проекта  нормативного правового акта осуществляется с обязательным участием юридической  службы соответствующего государственного органа (организации).

Следует также отметить, что подготовка проектов нормативных  правовых актов в Республике Беларусь осуществляется на плановой основе. Планирование включает в себя разработку государственных программ и планов подготовки нормативных правовых актов.

Проект нормативного правового акта может готовиться самостоятельно тем органом, в компетенцию которого входит его принятие, либо с учетом ведомственной подчиненности могут быть даны поручения другим государственным структурам. Допустимо с согласия руководителей привлекать специалистов из тех организаций, которые не подчинены нормотворческому органу.

Перед началом работы над проектом акта, как правило, составляется план работы по его подготовке, в  котором предусматриваются следующие  мероприятия:

- определение лиц, ответственных за подготовку проекта акта, а в случае необходимости – состава временной комиссии (рабочей группы) по подготовке акта;

- сбор и изучение материалов, необходимых для подготовки проекта акта;

- определение концепции, вида, структуры проекта акт, разработка предложений по существу вопросов, относящихся к предмету правового регулирования;

- составление текста проекта акта;

- подготовка предложений по изменению и (или) дополнению, признанию утратившими силу актов (их структурных элементов) в связи с принятием акта;

- направление акта на согласование заинтересованным государственным органам (организациям), проведение его экспертизы;

- доработка проекта акта с учетом замечаний и предложений заинтересованных государственных органов (организаций);

- визирование проекта акта;

- принятие (издание) акта, либо внесение проекта акта в нормотворческий орган (должностному лицу) для принятия (издания) акта в установленном порядке, либо внесение проекта в нормотворческий орган (должностному лицу) для направления проекта акта в установленном порядке нормотворческому органу (должностному лицу) для принятия (издания) акта.

Для подготовки проекта  акта следует:

- уяснить степень полноты, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений, цель принятия акта;

- определить вид акта, принятием которого могут быть урегулированы данные отношения;

- определить предметную, пространственную, временную и субъектную (по кругу лиц) серы действия проекта акта;

- изучить относящееся к предмету правового регулирования проекта акта законодательство, в том числе международные договоры Республики Беларусь, а также законодательство иностранных государств и практику его применения, предложения государственных органов и иных организаций, научные исследования и публикации;

- провести анализ совместимости проекта акта с законодательством Республики Беларусь;

- установить в какой мере проект акта направлен на реализацию норм международных договоров Республики Беларусь;

- определить возможные последствия принятия (издания) акта. К ним относятся правовые, политические, экономические, социальные, криминалистические, экологические и другие последствия;

- определить размеры необходимых для реализации проекта акта финансово-экономических затрат, источники их покрытия и оценить целесообразность данных затрат с учетом ожидаемых результатов;

- установить в какой мере проект акта затрагивает интересы других государственных органов и иных организаций.

При изучении законодательства, относящегося к предмету правового регулирования  необходимо:

- проверить контрольное состояние текстов актов с учетом внесенных в них изменений и дополнений;

- определить акты (их структурные элементы) подлежащие изменению (дополнению), признанию утратившими силу;

- установить противоречия, пробелы и другие недостатки в изучаемых актах.

1.4 СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТА НОРАМТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Нормотворческая деятельность предполагает взаимодействие всех заинтересованных в принятии решения органов. Согласование позволяет выявить позицию соответствующих  органов (должностных лиц), в том числе предложения и замечания по тексту проекта.

В законодательстве Республики Беларусь в зависимости от уровня правотворческого органа и принимаемого акта определены субъекты, с которыми должно быть осуществлено согласование его текста.

В соответствии с законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Проект нормативного правового акта до внесения его в нормотворческий орган (должностному лицу) подлежит согласованию с заинтересованными государственными органами (организациями), если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а также если в нормативном правовом акте содержатся нормативные правовые предписания и (или) поручения, касающиеся других государственных органов (организаций), в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Согласование проекта нормативного правового акта проводится посредством:

- выражения в письменной форме согласия либо несогласия государственного органа (организации) с соответствующим проектом с обоснованием имеющихся замечаний и предложений и приложением в случае несогласия с нормативными правовыми предписаниями предлагаемой редакции проекта нормативного правового акта или его отдельных положений в соответствии с установленными правилами нормотворческой техники;

- визирования, при котором руководитель государственного органа (организации) визирует проект нормативного правового акта (при наличии по нему замечаний и предложений – с их обоснованием и приложением предлагаемой редакции проекта нормативного правового акта или его отдельных положений в соответствии с установленными правилами нормотворческой техники).

При согласовании проекта нормативного правового акта выражение в письменной форме согласия либо несогласия государственного органа (организации) с соответствующим проектом производится не позднее чем в тридцатидневный срок со дня получения в установленном порядке проекта, а его визирование – не позднее чем в пятидневный срок, если иное не предусмотрено законами, решениями Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

Проект закона, внесенный Президентом  Республики Беларусь, считается согласованным  со всеми заинтересованными государственными органами (организациями), а проект закона, внесенный Советом Министров Республики Беларусь, – согласованным с государственными органами (организациями), подчиненными Правительству Республики Беларусь.

Обязательному согласованию подлежат вносимые в Палату представителей проекты законов, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. Такие проекты вносятся на согласование Президенту Республики Беларусь субъектами права законодательной инициативы [1, 5].

Ответственность за качество проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, их согласование со всеми заинтересованными, достоверность информации о согласовании несут руководители государственных  органов, которые вносят эти проекты.

1.5 ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Проект нормативного правового акта подлежит обязательной юридической экспертизе.

Обязательная юридическая  экспертиза в зависимости от вида нормативного правового акта проводится:

- проектов нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь, – уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь;

- проектов законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (или) дополнений, внесенных в законопроект в Палате представителей, – Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. Поступившие в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проекты законов направляются в уполномоченное структурное подразделение Секретариата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь для подготовки соответствующего заключения;

- проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь – Министерством юстиции Республики Беларусь, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;

- проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов – их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов – юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

По решению нормотворческого либо иного уполномоченного законодательными актами Республики Беларусь государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.), за исключением случаев, когда законодательными актами Республики Беларусь предусмотрено проведение экспертизы в обязательном порядке [5].

Проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование общественных отношений в финансово-экономической сфере, в сферах государственной службы, судебной и правоохранительной деятельности, социальной защиты, здравоохранения, образования, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов подлежат обязательной криминологической экспертизе. Значение данной экспертизы в первую очередь представляет важность для предупреждения злоупотреблений в данных сферах.

1.6 ВНЕСЕНИЕ ПРОЕКТА АКТА В НОРМОТВОРЧЕСКИЙ ОРГАН (ДОЛЖНОСТНОМУ ЛИЦУ)

Порядок внесения проекта  нормативного правового акта в нормотворческий  орган (должностному лицу) определяется Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», и иными законодательными актами Республики Беларусь.

В зависимости от вида проекта нормативного правового  акта, вносимого в нормотворческий  орган для его принятия, к нему прилагаются:

- сопроводительное письмо и обоснование необходимости принятия (издания) нормативного правового акта, включая финансово-экономическое обоснование. В обоснование необходимости принятия (издания) нормативного правового акта должна быть включена информация о целях подготовки проекта нормативного правового акта, предмете правового регулирования его структурных элементов, изменяющих существующее правовое регулирование, о проведенном анализе законодательства Республики Беларусь и практики его применения, законодательства иностранных государств, публикаций в средствах массовой информации, обращений граждан и организаций, относящихся к предмету правового регулирования проекта нормативного правового акта, о всестороннем и объективном прогнозе предполагаемых последствий принятия (издания) нормативного правового акта, о перечне нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению, а также разработке в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта (при их наличии).

- документы, содержащие информацию о согласовании (визировании) проекта нормативного правового акта;

- экспертные заключения по проекту нормативного правового акта;

- список лиц, подготовивших проект нормативного правового акта;

- иные документы, относящиеся к проекту нормативного правового акта (по усмотрению субъекта, вносящего проект).

В случае, если в Палату представителей вносится проект закона к нему также прилагаются:

- документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь или его соответствующее поручение Правительству Республики Беларусь и согласие Правительства Республики Беларусь на внесение законопроекта, если следствием принятия соответствующего законопроекта может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов;

- документ, подтверждающий соответствующее поручение Президента Республики Беларусь Правительству Республики Беларусь внести предложение в Палату представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь об объявлении рассмотрения проекта закона срочным, в случае ели законопроект объявляется срочным;

- документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь, если Правительство Республики Беларусь потребовало, чтобы Палата представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь приняли решение, голосуя в целом за внесенный Президентом Республики Беларусь или Правительством Республики Беларусь проект закона либо его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом Республики Беларусь или Правительством Республики Беларусь, в случае если такие поправки имеют место;