Общественная палата РФ

Содержание

Введение

Демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате - к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Это перспектива, которая никого и никогда не может устроить.

Если не предпринимать организационных и правовых мер, то исторические традиции сильной преданности всех граждан, независимо от национальности, российскому государству могут быть нарушены и в перспективе утрачены, что явится фатальным событием как для многонационального народа России, так и для государства.

Историческая практика свидетельствует о том, что государственный аппарат не может нормально функционировать в условиях, напоминающих тоталитарное общество. Демократия, провозглашенная как основа российской государственности, подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства.

Тема развития гражданского общества в современной России приобретает в последнее время все большее внимание исследователей, однако, к сожалению, многие из них построены по следующей схеме. В начале делается обзор истории понятия «гражданское общество», иногда рассматриваются современные зарубежные публикации по этой теме, иногда - вопросы становления политических партий, а далее, на основе результатов социологических исследований, делался вывод о крайней слабости российского гражданского общества. Особый всплеск подобных публикаций появился после Московского гражданского форума, а также Петербургских университетских форумов по теме гражданского общества 2000-2009 гг.1

Существенно меньше пока, к сожалению, работ, в которых рассматривался бы конкретный опыт развития гражданских организаций, а также анализировались бы возможные модели их взаимодействия – сотрудничества или конфронтации – с органами государственной власти различного вида и уровня. Авторами подобных текстов часто являлись либо «рефлексирующие» активисты и лидеры некоторых НКО.2

Интересными и важными для понимания сути происходящих в стране процессов являются также публикации специалистов – социологов и политологов, которые начали изучать реальный опыт развития гражданского общества в России.

Все это подтверждает актуальность предстоящего исследования.

Цель данной работы – проанализировать участие гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти.

При этом необходимо решить следующие задачи:

-определить механизмы взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества;

-охарактеризовать формы участия  гражданского общества в разработке  и принятии решений органов  исполнительной власти и практика  их реализации;

-рассмотреть институты в России и за рубежом как новый субъект гражданского общества.

Объектом работы является общественная палата в России и за рубежом. Предметом работы является общеcтвеннaя пaлaта РФ: сравнитeльный aнализ c зaрубежными aналoгами.

1. Взаимодействие  органов исполнительной власти и институтов гражданского общества

1.1  Механизмы  взаимодействия органов исполнительной  власти со структурами гражданского  общества

Практически все серьезные работы, посвященные развитию НКО, в той или иной мере затрагивают и формы и способы их взаимодействия с органами государственной власти, на местном, региональном и федеральном уровнях. Так, по мнению В.Н.Якимца, для современной России характерно сосуществование трех разновидностей взаимодействия «НКО-власть»3:

А. Квазисоветские – традиционно сложившиеся в советский период способы взаимоотношений граждан и власти, перенесенные в современность после определенного ретуширования, но не претерпевшие сущностных изменений.

Б. Инновационные – новые или крайне редко применявшиеся в доперестроечный период методы сотрудничества, появление которых стало возможным в связи с изменением государственного устройства и доминирующего типа экономических отношений.

В. Мутантные – взаимодействия, объединившие в себе особенности первых двух видов, при этом в основе лежит некий квазисоветский вариант сотрудничества, обладающий при этом внешними свойствами, характерными для инновационных методов.

Среди инновационных механизмов взаимодействия были выделены следующие основные пять видов: конкурсные; социально-технологические; организационно-структурные; процедурные, а также комплексные или комбинированные механизмы.

Л.И.Якобсон с соавторами выделили такие три типа способов сотрудничества органов государственной власти и МСУ с НКО, как:

• взаимное информирование и координация деятельности;

• участие НКО в реализации государственных и муниципальных программ;

• стимулирование государством развития деятельности НКО.

Интересные подходы к формулированию моделей взаимодействия власти и НКО в России содержатся в работах Е.В.Белокуровой с соавторами, сложившейся из выпускников Европейского университета в СПб. Исследователи этой группы для объяснения процессов становления общественных организаций в России и форм их взаимодействия с властью, привлекают разработанные в западной политологии плюралистическую и корпоратистскую модели. Так, в кандидатской диссертации, Е.В.Белокурова выдвигает предположение, что в государстве, где долгое время господствовала корпоратистская модель взаимодействия государства и третьего сектора, государственные акторы по инерции пытаются создать корпоратистские структуры для взаимодействия с новыми организациями. Автор считает возможным реализацию в современной России двух моделей взаимодействия власти и НКО – государственно-корпоратистскую и либерально-корпоратистскую.4

Первая модель соответствует, по видимому, квазисоветской и мутантной моделям, предложенным В.Н.Якимцом, либерально-корпоратисткая – инновационной. Стоит отметить, что третий из способов сотрудничества власти и НКО из предложенных Л.И.Якобсоном – «стимулирование государством развития деятельности НКО» не укладывается, по-видимому, ни в одну из преложенных в работе Е.В.Белокуровой моделей.

Спустя три года после завершения своей диссертационной работы Е.В.Белокурова вместе со своими коллегами по ЕУ в СПб - Н.Яргомская и М.Ноженко, предприняли по заказу СПб гуманитарно-политологического центра стратегия исследование моделей взаимодействия НКО и власти в пяти регионах Северо-Запада России.

В рамках этого исследования были сформулированы три основные модели взаимодействия НКО и органов власти:

• Нормативная модель, основанная на либеральной традиции, в рамках которой НКО выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами.

• Легитимационная модель, основанная на системном подходе Д.Истона и развитого затем Г.Алмондом и С.Вербой, в рамках которого НКО выполняют важные функции на «входе» политической системы, функции артикуляции и агрегации интересов.

• Инструментальная модель. Здесь во главу угла ставиться инструментальная функция эффективного решения социальных проблем.

Как отмечают авторы, в каждом из подходов возможны варианты между полюсами участия и неучастия.

Целью настоящей работы является выдвижение, на основе существующих подходов, ряда моделей, описывающих взаимодействие органов власти и структур гражданского общества.

Исходя из кратко рассмотренных выше подходов, а также из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство.

А. Партнерское взаимодействие.

1. Модель поддержки развития  НКО, или «модель садовника». Органы  как федеральной, так и региональной  власти принимают нормативные  акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций.

2. Партнерская модель, при которой  государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытается ими управлять, а участвует в различных формах диалога с НКО, в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

3. «Модель архитектора». Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур

Б. Взаимодействие, основное на доминировании власти.

4. Патерналистская модель. Государство  разрешает определенную автономию  неправительственных организаций  при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций – путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

5. Модель «Приводных ремней». Эта  модель была наиболее ярко  представлена в Советском Союзе  в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

В. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

6. Модель игнорирования, когда государство  не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.

Г. Конфронтация.

7. Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители  государства видят, как правило, неоправданно, в лице независимых  неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного  толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

8. Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью  гражданских прав человека и  политических свобод ряд общественных  организаций и отдельных избирает  тактику гражданского неповиновения  – участия в несанкционированных  митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей.

1.2 Формы участия  гражданского общества в разработке  и принятии решений органов исполнительной власти и практика их реализации

Проводимая в стране административная реформа - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом. Достижение основной цели этой реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества. Необходимо осознать центральную роль гражданина в государстве.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N Пр-1496, предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность "действовать для государства", а тем самым для общественного блага. Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

Тенденции к "отделению" от общества и "попранию" общественных интересов, к бесконтрольности и подчинению других ветвей власти характерны для исполнительной власти ввиду специального режима ее функционирования. Поэтому участие граждан в государственном управлении обоснованно рассматривается в качестве одной из форм контроля общества за деятельностью исполнительной власти. Формальное, бюрократическое поведение государственных служащих отторгает граждан от их деятельности, создает атмосферу "таинственности", взаимного недоверия и деформирует исполнительную власть. Предупреждать, сдерживать и нейтрализовывать эти пагубные явления призван институт участия граждан в деятельности исполнительной власти.

Приемлемая позиция может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе в отношении будущих решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует обязательно использовать для получения:

- информации;

- согласия со стороны общественности  на решение соответствующего  вопроса;

- общественной поддержки и одобрения.

Превращение института участия граждан в действенный механизм сопричастности гражданского общества к государственному управлению требует решения разноплановых задач: формирование активного гражданина, осознающего свои собственные и общественно-государственные интересы; создание "ресурсных предпосылок" - деньги и иные материальные средства, свободное время, социально-политические и профессиональные знания; упорядочение и расширение организационно-правовых форм участия и др.

Науку административного права интересуют правовые формы (процедуры) "вовлечения" граждан в деятельность исполнительной власти. Необходимы "инвентаризация" прежних ключевых форм взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами, осмысление новых "технологий вовлечения"; определение проблем, вызывающих напряжение и отторжение со стороны граждан; рационализация и упрощение процедур взаимодействия. Исполнительная власть должна взять на себя функцию активизации граждан и демократизации методов своей деятельности, тем самым она окажет громадную услугу и гражданскому развитию, и в конечном счете упрочению и развитию демократических основ страны.

Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия выделяем формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации. В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, различных конфессий и т.д.

Этот метод сейчас особенно популярен и активно, как нам известно, используется Президентом и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой.

Органы исполнительной власти не практикуют опросы общественного мнения, потому что они могут наглядно отражать репрезентативные мнения и оценки деятельности должностных лиц, выполнения решений органов исполнительной власти в тех случаях, когда иные формы контактов с гражданами не дают объективной и оперативной информации.

Опросы особенно важны, когда следует знать мнение граждан, совсем не вовлекая их в процесс принятия решений. А знать это надо всегда, особенно если речь идет о решениях, затрагивающих непосредственно жизнь населения, в частности касающихся жилищно-коммунального хозяйства, государственных и иных публичных услуг: телефонных компаний; социальных служб и т.д. В положениях об органах исполнительной власти следует формулировать, по крайней мере, рекомендательные нормы о проведении опросов общественного мнения. Полезен был бы и общий нормативный правовой акт, определяющий способы и формы опроса и требования к ним.

Обращения - это контакты, инициируемые самими гражданами для того, чтобы получить ту или иную услугу, подать жалобу, внести предложение, высказать мнение, дать оценку и т.д. Эти контакты всегда были и остаются важным инструментом "вовлечения". Особенно важно использовать этот метод органам исполнительной власти, непосредственно связанным с обслуживанием потребностей граждан - правоохранительным, социального обслуживания, образования, охраны здоровья, экологии и др. И потому заслуживает поддержки практика этих органов по установке "горячих линий", созданию "контактных офисов" в целях своевременности ответов на обращения граждан и т.д. Обращения, инициируемые гражданами, отражают мнение широких слоев населения и свидетельствуют, что они испытывают настоятельную необходимость в "озвучивании" своей потребности или своего мнения. По мере регистрации обращений (контактов) граждан они могут быть использованы органами исполнительной власти для выявления тех проблем, которые волнуют население.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы предусмотрено Конституцией РФ (ст. 33). Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Поэтому порядок обращений граждан и их рассмотрения в государственных органах должен определяться федеральным законом, проект которого неоправданно долго не принимается Государственной Думой. Федеральные гарантии права граждан на обращение не действуют, а должностные лица государственных органов разных уровней не ведут личного приема граждан и не считают себя обязанными своевременно рассматривать их обращения.

Собрания и конференции (собрания депутатов). Эти формы участия граждан в деятельности государственных органов различного уровня активно использовались в советское время. На них обсуждались вопросы разного уровня и значения. Граждане получали объективную информацию о деятельности государственных органов и должностных лиц. Сейчас эти формы участия граждан практикуются лишь на местном уровне, и то весьма редко. Решения собраний и конференций имеют серьезное публичное значение. Они вправе принимать обращения к государственным органам и должностным лицам, которые должны обязательно рассматриваться, и по ним должны приниматься соответствующие решения. Задача состоит в том, чтобы возродить эти организационные формы общественной самодеятельности. Очевидно, небесполезны были бы и рекомендательные федеральные нормы о процедуре инициирования гражданами собраний и конференций, порядке избрания депутатов на конференции, процедуре проведения собраний и конференций, порядке голосования и принятия решений на них, формах информирования о решениях, принятых на собраниях и конференциях, и др. Главное, чтобы от собраний и конференций граждан были полностью устранены государственные органы и должностные лица. Иначе это будет означать введение разрешительного порядка их проведения, что недопустимо с позиций Конституции РФ.

Новые информационные технологии. Многообещающие перспективы, особенно в связи с административной реформой, как в плане повышения эффективности работы органов исполнительной власти, так и в плане совершенствования их отношений с гражданами, открывают новые информационные технологии (И.Л. Бачило, Л.К. Терещенко, Е.К. Волчинская, М.М. Рассолов и др.). Эти технологии облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью или другими факторами деятельности органов исполнительной власти и обеспечивают: доступность, подлинность, обязательность коммуникационных процессов, конфиденциальность информации и другие условия.

Новые информационные технологии помогают органам исполнительной власти лучше понимать нужды граждан и увеличивают возможность оперативного получения информации от общества. Тем самым они позволяют сделать исполнительную власть более "прозрачной" и более эффективной в отношениях с гражданами, для которых "открытость" органов исполнительной власти - ключевой вопрос демократии.

Первым шагом в раскрытии информации о деятельности исполнительной власти стало принятие Правительством РФ Постановления от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"5, в котором приведен основывающийся на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет.

Доступ граждан к информации о деятельности государственных органов является предметом конституционных норм (ст. 24, 29, 42 Конституции РФ). Поэтому механизм реализации этого права должен регламентироваться не подзаконными актами, а федеральным законом. Проект такого Закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", внесенный Президентом РФ еще в 1996 году, до сих пор не принят. Подобные законы действуют более чем в 50 государствах мира. Полагаю, что необходимы определенные федеральные законы, регулирующие право граждан на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти.

Государство проводит политику, направленную на дальнейшее совершенствование форм и методов распространения информации, создаваемой государственными органами. Правительством Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия 2002 - 2010" намечается внедрение новых методов работы государственных органов, предусматривающих не только предоставление информации, но и "информационный диалог" с гражданами.

Формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение органами исполнительной власти определенных вопросов. Если в случаях, связанных с получением информации, органы исполнительной власти имеют дело с гражданами как индивидуумами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, осуществление определенных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с объединениями. Данному критерию соответствуют следующие организационно-правовые формы.

Встречи с общественностью. Эта форма общения с гражданами пользовалась в прошлом большой популярностью, активно используется и в настоящее время. Тем не менее ее критики и в прошлом отмечали, что "встречи" создают видимость "участия", не представляют собой реальное "вовлечение" в государственное управление. Собрания, встречи, слушания и т.п. не позволяют общественности влиять на решения органов исполнительной власти.

Есть и другой недостаток. В ходе встреч (слушаний) далеко не всегда выявляются наиболее представительные мнения. Даже если на встречи приходят представители самых разных слоев населения, высказанные ими мнения далеко не всегда отражают настроения многих граждан. Тем не менее органы исполнительной власти не вправе отказываться от таких "контактов" с общественностью. Эта форма по-прежнему пользуется популярностью. Необходимы юридические решения: протоколирование встреч, принятие и документирование замечаний, предложений, подписывание протоколов представителями органов исполнительной власти и общественности и др.

Публичные слушания. Это форма участия граждан в выработке решений в основном представительных органов и их аппаратов. Практикуются палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако органы исполнительной власти вправе, а в некоторых случаях обязаны проекты своих решений также выносить на публичные слушания.

Так, Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон о введении его в действие требуют, чтобы проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территории и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и др. обязательно выносились на публичные слушания. В качестве организаторов публичных слушаний должны выступать органы исполнительной власти, к компетенции которых относится принятие решений по соответствующим вопросам. Инициаторами публичных слушаний могут быть и граждане. Есть все основания считать, что публичные слушания могут широко практиковаться органами исполнительной власти.

Управленческое консультирование. В ходе административной реформы предпринимаются практические шаги по демократизации практики управленческого консультирования. Проблемой является выбор эффективных форм управленческого консультирования. В качестве эффективных форм консультативного взаимодействия органов исполнительной власти с организациями гражданского общества Правительство РФ распоряжением от 7 марта 2002 г. N 278-р для реализации итогов Гражданского Форума рекомендовало:

- создание совместных с общественными  организациями рабочих групп;

- включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти;