Общественная палата РФ как новый субъект гражданского общества

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                              3

1 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ  ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ  И ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА                                              6

     1.1  Механизмы взаимодействия органов  исполнительной власти со структурами  гражданского общества                                                                   6

     1.2 Формы участия гражданского общества  в разработке и принятии решений  органов исполнительной власти и практика их реализации             11

2 ОБЩЕСТВЕННАЯ  ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  КАК НОВЫЙ СУБЪЕКТ ГРАЖДАНСКОГО  ОБЩЕСТВА                                                      28

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                     42

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ                                           45 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ВВЕДЕНИЕ 

     Демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь  между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате - к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Это перспектива, которая никого и никогда не может устроить.

     Если  не предпринимать организационных  и правовых мер, то исторические традиции сильной преданности всех граждан, независимо от национальности, российскому государству могут быть нарушены и в перспективе утрачены, что явится фатальным событием как для многонационального народа России, так и для государства.

     Историческая  практика свидетельствует о том, что государственный аппарат не может нормально функционировать в условиях, напоминающих тоталитарное общество. Демократия, провозглашенная как основа российской государственности (преамбула Конституции Российской Федерации), подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства.

     Тема  развития гражданского общества в современной  России приобретает в последнее  время все большее внимание исследователей, однако, к сожалению, многие из них построены по следующей схеме. В начале делается обзор истории понятия «гражданское общество», иногда рассматриваются современные зарубежные публикации по этой теме, иногда - вопросы становления политических партий, а далее, на основе результатов социологических исследований, делался вывод о крайней слабости российского гражданского общества. Особый всплеск подобных публикаций появился после Московского гражданского форума, а также Петербургских университетских форумов по теме гражданского общества 2000-2009 гг.¹

     Существенно меньше пока, к сожалению, работ, в  которых рассматривался бы конкретный опыт развития гражданских организаций, а также анализировались бы возможные  модели их взаимодействия – сотрудничества или конфронтации – с органами государственной власти различного вида и уровня. Авторами подобных текстов часто являлись либо «рефлексирующие» активисты и лидеры некоторых НКО, прежде всего НКО-посредники, действующих в режиме Центров публичной политики, либо привлеченные ими эксперты, которые, участвуя в реализации конкретных проектов, сами часто занимали уже активистскую позицию.²

     Интересными и важными для понимания сути происходящих в стране процессов  являются также публикации специалистов – социологов и политологов, которые начали изучать реальный опыт развития гражданского общества в России, иногда и сами участвуя в этом процессе, но оставались при этом прежде всего серьезными аналитиками. Конкретные данные, полученные ими в ходе интервью с активистами Третьего сектора и сотрудниками властных структур, они интерпретировали в рамках тех или иных сложившихся в мировой науке представлений и моделей, и в результате появлялись аналитические модели форм и видов взаимодействия гражданского общества и власти.

     Все это подтверждает актуальность предстоящего исследования.

     Цель  данной работы – проанализировать участие гражданского общества в  разработке и принятии решений органов  исполнительной власти в российской Федерации.

     При этом необходимо решить следующие задачи:

     -определить  механизмы взаимодействия органов  исполнительной власти со структурами  гражданского общества

     -охарактеризовать  формы участия гражданского общества  в разработке и принятии решений  органов исполнительной власти  и практика их реализации

         -рассмотреть Общественную палату Российской Федерации как новый субъект гражданского общества. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ  ВЛАСТИ И ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО  ОБЩЕСТВА

     1.1  Механизмы взаимодействия органов  исполнительной власти со структурами гражданского общества 

     Практически все серьезные работы, посвященные  развитию НКО, в той или иной мере затрагивают и формы и способы  их взаимодействия с органами государственной  власти, на местном, региональном и  федеральном уровнях. Так, по мнению В.Н.Якимца, для современной России характерно сосуществование трех разновидностей взаимодействия «НКО-власть»³:

     А. Квазисоветские – традиционно сложившиеся  в советский период способы взаимоотношений  граждан и власти, перенесенные в  современность после определенного ретуширования, но не претерпевшие сущностных изменений.

     Б. Инновационные – новые или  крайне редко применявшиеся в  доперестроечный период методы сотрудничества, появление которых стало возможным  в связи с изменением государственного устройства и доминирующего типа экономических отношений.

     В. Мутантные – взаимодействия, объединившие в себе особенности первых двух видов, при этом в основе лежит некий  квазисоветский вариант сотрудничества, обладающий при этом внешними свойствами, характерными для инновационных методов.

     Среди инновационных механизмов взаимодействия были выделены следующие основные пять видов: конкурсные; социально-технологические; организационно-структурные; процедурные, а также комплексные или комбинированные механизмы.

     Л.И.Якобсон с соавторами выделили такие три типа способов сотрудничества органов государственной власти и МСУ с НКО, как:

     • взаимное информирование и координация  деятельности;

     • участие НКО в реализации государственных  и муниципальных программ;

     • стимулирование государством развития деятельности НКО.

     Интересные  подходы к формулированию моделей  взаимодействия власти и НКО в  России содержатся в работах Е.В.Белокуровой  с соавторами, сложившейся из выпускников  Европейского университета в СПб. Исследователи  этой группы для объяснения процессов становления общественных организаций в России и форм их взаимодействия с властью, привлекают разработанные в западной политологии плюралистическую и корпоратистскую модели. Так, в своей кандидатской диссертации, защищенной в 2000 г. в ИМЭМО РАН, Е.В.Белокурова выдвигает предположение, что в государстве, где долгое время господствовала корпоратистская модель взаимодействия государства и третьего сектора, государственные акторы по инерции пытаются создать корпоратистские структуры для взаимодействия с новыми организациями. Автор считает возможным реализацию в современной России двух моделей взаимодействия власти и НКО – государственно-корпоратистскую и либерально-корпоратистскую.⁴

     Первая  модель соответствует, по видимому, квазисоветской и мутантной моделям, предложенным В.Н.Якимцом, либерально-корпоратисткая – инновационной. Стоит отметить, что третий из способов сотрудничества власти и НКО из предложенных Л.И.Якобсоном – «стимулирование государством развития деятельности НКО» не укладывается, по-видимому, ни в одну из преложенных в работе Е.В.Белокуровой моделей.

     Спустя  три года после завершения своей  диссертационной работы Е.В.Белокурова вместе со своими коллегами по ЕУ в  СПб - Н.Яргомская и М.Ноженко, предприняли  по заказу СПб гуманитарно-политологического центра СТРАТЕГИЯ исследование моделей взаимодействия НКО и власти в пяти регионах Северо-Запада России.

     В рамках этого исследования были сформулированы три основные модели взаимодействия НКО и органов власти:

     • Нормативная модель, основанная на либеральной традиции, в рамках которой НКО выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами.

     • Легитимационная модель, основанная на системном подходе Д.Истона и  развитого затем Г.Алмондом и С.Вербой, в рамках которого НКО выполняют важные функции на «входе» политической системы, функции артикуляции и агрегации интересов.

     • Инструментальная модель. Здесь во главу угла ставиться инструментальная функция эффективного решения социальных проблем.

     Как отмечают авторы, в каждом из подходов возможны варианты между полюсами участия и неучастия .

     Целью настоящей работы является выдвижение, на основе существующих подходов, ряда моделей, описывающих взаимодействие органов власти и структур гражданского общества (прежде всего, сообщества некоммерческих организаций).

     Исходя  из кратко рассмотренных выше подходов, а также из системных представлений, в первом приближении можно представить  себе три варианта взаимодействия органов  власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство. Рассмотрим эти варианты подробнее, выделяя более конкретные модели.

     А. Партнерское взаимодействие

     1. Модель поддержки развития НКО,  или «модель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций.

     2. Партнерская модель, при которой  государственные органы понимают  важность независимых неправительственных  организаций и не пытается  ими управлять, а участвует  в различных формах диалога  с НКО, в виде «переговорных  площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

     3. «Модель архитектора». Организации  гражданского общества формируют  публичную политику, предлагая повестку  дня, а также решения определенных  проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур

     Б. Взаимодействие, основное на доминировании  власти.

     4. Патерналистская модель. Государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций – путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

     5. Модель «Приводных ремней». Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

     В. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

     6. Модель игнорирования, когда государство  не замечает большинства НКО,  не мешает, но и не помогает  их деятельности. Такая модель  может быть реализована в условиях  разнообразной негосударственной  поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.

     Г. Конфронтация

     7. Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители  государства видят, как правило,  неоправданно, в лице независимых неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель (и опасающихся ее перерастанию в «Модель приводных ремней»), опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

     8. Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью  гражданских прав человека и  политических свобод ряд общественных организаций и отдельных избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей. 

     1.2 Формы участия гражданского общества  в разработке и принятии решений  органов исполнительной власти  и практика их реализации 

     Проводимая  в стране административная реформа - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом. Достижение основной цели этой реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества. Необходимо осознать центральную роль гражданина в государстве.

     Концепция реформирования системы государственной  службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N Пр-1496, предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

     Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность "действовать для государства", а тем самым для общественного блага. Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

     Тенденции к "отделению" от общества и "попранию" общественных интересов, к бесконтрольности и подчинению других ветвей власти характерны для исполнительной власти ввиду специального режима ее функционирования. Поэтому участие граждан в государственном управлении обоснованно рассматривается в качестве одной из форм контроля общества за деятельностью исполнительной власти. Формальное, бюрократическое поведение государственных служащих отторгает граждан от их деятельности, создает атмосферу "таинственности", взаимного недоверия и деформирует исполнительную власть. Предупреждать, сдерживать и нейтрализовывать эти пагубные явления призван институт участия граждан в деятельности исполнительной власти.

     Граждане  Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие  в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в его реализации. Наглядным подтверждением этого стали "протестные формы" участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, голодовки, жалобы, обращения к органам судебной власти и многие другие проявления общественного противодействия решениям законодательной и исполнительной власти. Вполне закономерен вопрос: как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность "позитивного", "повседневного" и "равноправного" участия в деятельности органов исполнительной власти?

     На  сегодняшний день в федеральных  законах и законах субъектов  Российской Федерации отсутствуют  нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах общественного  целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т.д. В положениях об органах исполнительной власти не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.

     Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в "тайных коридорах".

     Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений). Не так далеки от истины крайние утверждения: "Современные управленческие методы - это методы спецслужб".

     Действующее административное законодательство в редких случаях обязывает выслушивать мнение заинтересованных граждан или способствовать их участию в управлении. Акции граждан, продиктованные "голосом совести" или "криком души", не имеют позитивных правовых последствий. Государственные служащие в целом отрицательно относятся к участию граждан в деятельности органов исполнительной власти.

     В свете сложившейся ситуации из науки  административного права "испарились" такие проблемы, как "гражданин  и аппарат управления", "участие  общественности в государственном управлении" и другие важные вопросы, активно исследовавшиеся в прошлые годы (А. Елистратов, В. Кобалевский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.В. Мальков, В.Н. Новоселов, А.М. Абесадзе, Ю.А. Тихомиров и др.).

     Наука административного права должна осознать вызов времени. Ее вклад в сотрудничество гражданского общества и государства важен в двух аспектах. Необходимо обосновать теоретические предпосылки, наметить концептуальные направления и предложить практические формы и методы сотрудничества. Теоретическая основа важна для определения и культивирования выгод сотрудничества, для показа его преимуществ по сравнению с состоянием "войны" между государством и гражданским обществом. Благодаря теоретическому обоснованию дискуссия вокруг сотрудничества получит приоритет по сравнению с другими проблемами исполнительной власти. Научный подход призван обеспечить легитимацию сотрудничества, стимулировать граждан к участию в государственном управлении.

     Современные управленческие методы предполагают как  информационную открытость исполнительных органов, так и активное вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации решений. Нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.

     За  последние годы изменилась не только Россия, но и сами россияне. Заинтересованные в участии в делах государства российские граждане могут, будучи людьми образованными, и хотят "сказать свое слово" о решениях, которые затрагивают их судьбы, более того, "сказать свое слово" не post factum, уже в суде, а в процессе подготовки и принятия решений. Пока не будут приниматься во внимание мнения граждан, решения и действия органов исполнительной власти будут встречать апатию и противодействие. Отсюда известная неисполнительность и широкая оспариваемость исполнительных актов в судах.

     Науке административного права следует  пересмотреть взгляды на роль государственного "менеджмента". Государственные  служащие не технические специалисты, которые работают лучше, если им не "мешают". Они принимают социально-политические решения, в которых публичные интересы выше технических и экономических критериев. Эти предпочтения не могут быть проанализированы и поняты "кастой" чиновников, "самоизолированных" от общества.

     Современный государственный служащий должен уметь работать со всеми общественными сегментами, и с конкретными гражданами, и с общественными объединениями, ассоциациями, политическими партиями и т.д. Причем уметь работать с ними на самых разных уровнях: от личных контактов (приемов) до грандиозных митингов.

     Концепция реформирования системы государственной  службы Российской Федерации (разд. III) предусматривает систему мер  по организации взаимодействия государственной  службы и структур гражданского общества. Их главная цель - дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества.

     Важный  вопрос для науки административного  права: насколько "далеко" нужно  идти в допуске граждан и структур гражданского общества к подготовке и принятию решений органами исполнительной власти. Ясно, что общественности не может быть предоставлено право принятия решений и государственным служащим не может быть отведена роль советников. Но и противоположная точка зрения неприемлема: предоставление общественности только "совещательной функции" без возможности оказывать какое-либо влияние на принятие решений.

     Приемлемая  позиция, на наш взгляд, может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе в отношении будущих решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует обязательно использовать для получения:

     - информации;

     - согласия со стороны общественности  на решение соответствующего  вопроса;

     - общественной поддержки и одобрения.

     Превращение института участия граждан в  действенный механизм сопричастности гражданского общества к государственному управлению требует решения разноплановых  задач: формирование активного гражданина, осознающего свои собственные и общественно-государственные интересы; создание "ресурсных предпосылок" - деньги и иные материальные средства, свободное время, социально-политические и профессиональные знания; упорядочение и расширение организационно-правовых форм участия и др.

     Науку административного права интересуют правовые формы (процедуры) "вовлечения" граждан в деятельность исполнительной власти. Необходимы "инвентаризация" прежних ключевых форм взаимодействия органов исполнительной власти с  гражданами, осмысление новых "технологий вовлечения"; определение проблем, вызывающих напряжение и отторжение со стороны граждан; рационализация и упрощение процедур взаимодействия. Исполнительная власть должна взять на себя функцию активизации граждан и демократизации методов своей деятельности, тем самым она окажет громадную услугу и гражданскому развитию, и в конечном счете упрочению и развитию демократических основ страны.

     Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия выделяем формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации. В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, различных конфессий и т.д.

     Этот  метод сейчас особенно популярен  и активно, как нам известно, используется Президентом и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой. Но остаются открытыми вопросы: когда обязательно следует использовать такие контакты? Должны ли контакты с "ключевыми персонами" сопровождаться их участием в принятии решений? Какова их роль в выработке основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации? и др. Представляется, что эти вопросы относятся к предмету Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".