Опыт реформирования советской системы управления в СССР

Курсовая работа по Истории Отечественного государства и права

на тему: «Опыт реформирования советской системы управления в СССР (сер 60-х – 80-е  годы XX  века)»   

Москва

2007

Содержание

1. Введение………………………………………………………………………2

2. Система управления в период «развитого социализма» (1964-1985)….5

2.1 Конституция СССР 1977г…………………………………………………11

3. Система управления в период «перестройки» (1985-1991 гг.)…………16

4. Заключение……………………………………………………………………21

5. Библиография……………………………………………………………….24

6. Приложение……………………………………………………….………….25

Введение

     Вторая половина 60-х – середина 80-х годов были для СССР периодом нарастания негативных явлений во всех сферах жизни общества. Они проявлялись в стагнации экономики, росте оппозиционных настроений населения, падении авторитета Союза на международной арене. Принимаемые руководством страны меры по «совершенствованию» социализма не могли остановить надвигающегося кризиса административно-командной системы.

     В 1964 Брежнев возглавляет заговор против Хрущева, после смещения которого занимает пост первого секретаря ЦК КПСС. Брежнев был наделен инстинктом власти: в ходе аппаратной борьбы за власть и влияние в партии он своевременно устранял своих явных и потенциальных противников (например, А. Н. Шелепина, Н. В. Подгорного), расставляя на ключевые посты лично преданных ему людей (Ю. В. Андропова, Н. А. Тихонова, Н. А. Щелокова, К. У. Черненко, С. К. Цвигуна). К началу 1970-х гг. партийный аппарат поверил в Брежнева, рассматривая его как своего ставленника и защитника системы. Всесильная партийная номенклатура отвергала любые реформы, стремилась сохранить режим, обеспечивающий ей власть, стабильность и широкие привилегии.[1]

      Для стиля правления Брежнева был характерен консерватизм. Он не обладал ни политической волей, ни видением перспектив развития страны. Политическая жизнь характеризовалась ростом бюрократического аппарата, усилением его произвола. В партийных и советских кругах (прежде всего в ближайшем окружении Брежнева) процветали злоупотребление служебным положением, казнокрадство, коррупция.

     В период 70-х – начала 80-х годов в стране сложился механизм торможения, стали резко нарастать застойные явления, которые при этом все шире сопровождались застольными мероприятиями. Страна объективно нуждалась в серьезных и кардинальных реформах.

     Советское общество в предперестроечный период характеризовалось глубокой раздвоенностью: вся политическая жизнь и осмысление политических и экономических реалий настоящего должны были осуществляться в соответствии с четко заданными идеологическими канонами; быт общества, включая его культурные запросы, был не только вне идеологии, в значительной степени он противостоял ее догматам. Глубоко укоренившаяся потребительская ориентация общества усугублялась отсутствием нормального интеллектуального анализа действительности, задавленностью новых духовных исканий.

     В середине 80-х руководство КПСС провозгласило курс на «перестройку». По масштабу вызванных ею перемен в Европе, да и во всем мире ее справедливо сопоставляют с такими историческими событи­ями, как Великая французская революция или Октябрь 1917 года в России. Итак, термин «перестройка» появился в нашей политической лексике в 1985 году.

     Представители различных социальных групп и политических направлений в обществе дают на вопросы: что подразумевает собой понятие «перестройка», каковыми были ее замысел и действительное содержание –  далеко не одинаковые ответы. Есть три основных подхода к толкованию  данного понятия. Первый подход — под перестройкой понимается «революция сверху»: слом тоталитарной политической системы, изменение общественного и государственного строя в СССР; второй подход –перестройка есть предательство социализма, антисоциалистические манипуляции. Сторонники третьего подхода употребляют термин «перестройка» для обозначения того периода, который был связан с действительностью М. С. Горбачева на высших партийных и государственных постах, избравшего путь реформирования социализма.

     Перестройка, неосторожно запущенная М. С. Горбачевым, имела в качестве своего компонента смутное стремление советской интеллигенции к более эффективному и справедливому управлению. Но к созданию нового политического и административного режима общество не было подготовлено.[2]

     Цель курсовой работы – исследование развития системы органов власти и управления в СССР в сер 60-х – 90-е гг.

Система управления в период «развитого социализма» (1964-1985)

     16 октября 1964 г. в газетах появилось сообщение о состоявшемся двумя днями ранее пленуме ЦК КПСС, который «удовлетворил просьбу т. Хрущева Н. С. об освобождении его от обязанностей Первого секретаря ЦК КПСС, члена Президиума ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР в связи с преклонным возрастом и ухудшением состояния здоровья»[3].

     Пришедшие к власти лидеры были едины лишь в решимости положить конец хрущевским новациям и новому изданию «культа» – измене    принципа коллективного руководства. В остальном они существенно разнились. А. Н. Косыгин был известен как сторонник реформ, внедрения некоторых экономических стимулов в административно-командную систему; Ю. В. Андропов – сторонник последовательного  продолжения курса XX съезда партии и решительных мер в защиту социалистических ценностей; А. Н. Шелепин – сталинист.  Л. И. Брежнев занимал центристские позиции, М. А. Суслов – правоцентристские. Л. С. Брежнев был избран не первым (как Хрущева), а генеральным (как Сталина) секретарем ЦК КПСС.

     Политическая система сохранила основные особенности институтов власти предшествующих десятилетий. Важнейшими чертами преемственности было отрицание принципа разделения властей, политический монополизм и превращение партийных структур в негосударственные на всех уровнях управления обществом.

     Первые шаги нового руководства продиктованы стремлением покончить с «волюнтаризмом» Н. С. Хрущева в области партийно-государственного управления. В сентябре 1965 г. на очередном пленуме ЦК объявлено о «ликвидации совнархозов и восстановлении отраслевых министерств с начала новой пятилетки»[4]. На декабрьском (1965) пленуме ЦК реформирован Комитет партийно-государственного контроля. Его переименовали в Комитет народного контроля, властный статус его руководителей был существенно снижен. Президиуму ЦК было возвращено название Политбюро.    

     Советы разного уровня обладали на первый взгляд достаточно широкими полномочиями. Но, по сути дела, они превратились лишь в форму для придания легитимности решениям, разрабатываемым партийным аппаратом. Номенклатура манипулировала выборной властью – Советами в своих интересах. Так Верховный Совет СССР ежегодно принимал законы о государственном бюджете (ст. 60 Конституции СССР 1936 г.), проекты которых вносил Министр финансов, утверждая в этих законах, что доходы превышают расходы. Фактически же длительное время существовал большой дефицит госбюджета.

     Бюджетные комиссии палат Верховного Совета в соответствии с Конституцией 1936 г. должны были проверять исполнение бюджета. Но, поскольку, в законах о бюджете содержались лишь общие показатели: расходы на оборону, народное образование, государственное управление, социальную сферу – они не могли контролировать расходы собственно министерств и ведомств (особенно в других сферах), не заслушивали вопросы о целесообразности вложений в «стройки века» или другие имеющие жизненное значение для страны.

     Таким образом, Верховный Совет фактически был отстранен от контроля за деятельностью правительства, хотя на это имел конституционное право: «Совет Народных Комиссаров СССР ответственен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен» (ст. 65 Конституции СССР 1936 г.)[5].

     Конкретные сроки отчетов правительства перед Верховным Советом не были определены в правовых документах, не фиксировалось и право Верховного Совета выражать недоверие правительству по итогам отчета. Это порождало безответственность высших должностных лиц. В Верховном Совете отсутствовали комиссии по обороне, соблюдению законности и правопорядка, государственной безопасности, и на практике депутаты Верховного Совета не могли контролировать КГБ, МВД, Министерство обороны. Лишь иногда депутатские комиссии помогали дорабатывать отдельные законопроекты. В основном же Верховный Совет «единогласно одобрял» подготовленные аппаратом документы.

       Местные Советы, копируя работу Верховного Совета, были фактически бесправны, в значительной мере из-за слабой материальной и финансовой базы. Основную роль играли исполкомы Советов, поскольку весь состав Совета собирался лишь на сессии –  два раза в год (ст. 46 Конституции 1936 г.), а на постоянной основе действовал исполнительный комитет. Исполком готовил вопросы для обсуждения на сессиях и проекты решений к ним. Депутаты – представители народа (рабочие, колхозники и интеллигенция) лишь участвовали в голосовании. В таких условиях Совет в принципе не мог контролировать деятельность своего исполнительного органа. Помимо этого, члены исполкомов и их подразделений являлись депутатами самих этих Советов («по должности»). Получалось, что исполкомы должны контролировать сами себя. Укоренялась практика фактического подчинения Советов аппарату, а процесс подбора «послушных» кадров подстраховывал эту систему. Выдвижение депутатов было монополизировано партийными органами, политическая практика в стране основывалась на принципе: один депутат – один кандидат. В результате «выбирал» не народ, а партийные органы. Они фактически назначали депутатов с соблюдением социальных, образовательных и прочих норм.

     В такой системе именно процессы, происходившие в партии, во многом определяли общественное развитие. Благоприятные условия для роста всевластия и бесконтрольности партийной номенклатуры в центре и на местах создавала отмена в 1966 г. на XXIII съезде КПСС норм обновления руководящих кадров. Партия продолжала наращивать свое влияние общества в 70-е годы: практически не осталось предприятий и строек, колхозов и совхозов, учреждений и учебных заведений, в которых не было бы первичных парторганизаций.

     В 1971 г. на XXIV съезде КПСС в Уставе КПСС было закреплено право партийных организаций непроизводственной сферы (НИИ, ВУЗы, лечебные учреждения, министерства и т.д.) контролировать деятельность администрации. Так была закреплена в партийных документах функция КПСС как силы не только направляющей, но и управляющей.

     Универсальным средством решения всех экономических и социальных проблем провозглашалось повышение руководящей роли партии. Партийный контроль распространялся на все сферы жизни. В партийно-государственном аппарате создавались соответствующие подразделения. Аппараты ЦК КПСС, комитетов компартий союзных республик, крайкомов и обкомов все больше напоминали структуру органов управления народным хозяйством. В отличие от центрального аппарата КПСС местные парткомитеты не обладали большой экономической властью.

     Большая часть предприятий находилась в подчинении центральных ведомств, и воздействие крайкома, обкома на экономику соответствующих регионов было незначительным. Однако, реализуя установки министерств, именно край или область вкладывали собственные средства в развитие социально-культурной и бытовой сферы, экологию и т. д. В руках местной власти имелся лишь один рычаг решения социально-экономических проблем – привлечение новых капиталовложений из центра, чем и занимались вновь избранные первые лица партаппарата края или области.

     Именно для секретарей обкомов, крайкомов стремление брежневского режима к стабильности было наиболее выгодным. Все вместе они были самой влиятельной и самой многочисленной группой внутри КПСС. Значение поста секретаря обкома (крайкома) определялось тем, что он находился на перекрестке требований верхов и реальных потребностей народа. Подчиненные Москве, но часто страдающие от этой опеки, секретари среднего звена партаппарата были недовольны московской бюрократией.

     В 70-е гг. состав Политбюро изменился не только количественно, но и качественно: председатель КГБ, министры иностранных дел и обороны вошли в него не просто как партийные руководители, а как главы важнейших государственных ведомств. Это свидетельствовало о превращении высшего политического органа в некую разновидность органа государственного управления.

     Политбюро обладало реальными властными полномочиями, здесь имели место споры и столкновения мнений. Генсек именно здесь должен был принимать во внимание баланс интересов и сил при разрешении различных споров. ЦК КПСС главным образом «ратифицировал» решения, внесенные более высокой инстанцией – Политбюро. Съезды партии 70-х гг. в основном представляли собой грандиозные триумфальные парады, лишенные политического содержания.

     Ситуация в Политбюро копировалась в аппарате ЦК КПСС, отделы которого отражали различные взгляды и требования. По словам социологов, это было следствием соперничества между «группами давления».         

     С конца 1974 г. Л. И. Брежнева начал испытывать серьезные проблемы со здоровьем. С середины 1976 г. он утратил контроль за положением дел, все (меньше внимания и времени  уделял исполнению обязанностей). Наиболее значительными направлениями политики ведали теперь отдельные узкие группы руководителей высшего ранга: внешними делами и обороной – Ю. В. Андропов, А. А. Громыко, А. А. Гречко (после его смерти – Д. Ф. Устинов); экономикой – Л. Н. Косыгин и К. Т. Мазуров; идеологической и партийной работой – М. А. Суслов, Б. Н. Пономарев, М. В. Зимянин. В результате отсутствовало и эффективное координирование политики, и общая согласованность. Олигархия превратилась в геронтократию, редкий возраст членов Политбюро превышал 70 лет (при Хрущеве – 61 год, при Сталине – 55 лет). Кадров моложе 50 практически не было.

     «Ответственные посты стали в принципе пожизненными, а бюрократы несменяемыми. Очень многие секретари обкомов, министры, ответственные работники партийного и советского аппарата занимали свою должность по 15-20 лет».[6]

      Нити управления находились в руках работников более низкого ранга, не обладавших правом принимать решения и поэтому уклонявшихся от конкретной деятельности. Имитируя успехи, они прибегали к политике произвольного манипулирования информацией.

     Появились подтасовки данных  в отчетах, проектах, расчетах. По мере утраты инициативности, самостоятельности в работе имитация бурной деятельности стала средством сохранения системы.

     Итак, данное время характеризуются консервацией власти, декоративностью всей системы Советов. Партия, которая в этой ситуации определяла общественное развитие, превратилась в элемент государственной структуры и продолжала оставаться становым хребтом системы, что обрело новое звучание в Основном законе СССР 1977 г.

Конституция СССР 1977г.

     Новый Основной Закон, получивший название Конституция «развитого социализма», принят в Советском Союзе 7 октября. По иронии истории, завершение разработки и введение его в действие пришлось на время, когда «развитой социализм» утратил способности к дальнейшему поступательному развитию. Работа над проектом закона заняла долгие годы: первый, который должен был заменить Конституцию 1936 г., готовился и обсуждался вскоре после окончания Великой Отечественной войны. Однако до принятия новой Конституции дело тогда не дошло. Новые комиссии по ее разработке создавались на XIX и XX съездах партии. На XXII съезде КПСС в 1961 г. принята ее Программа и тогда же руководство партии и страны в очередной раз решило разработать новую  Конституцию, которая, как подчеркивал Н. С. Хрущев, «должна быть приведена в соответствие с Программой партии и законодательно закрепить новые формы общественного и государственного устройства нашей страны, соответствующие периоду развернутого строительства коммунистического общества».[7]

     В апреле 1962-го Верховный Совет СССР утвердил состав Конституционной комиссии во главе с Хрущевым. В своей работе она исходила из того, что новая Конституция должна обозначить основные черты «периода развернутого коммунистического строительства», показать преимущества нового общественного строя. Одним из ключевых положений нового Основного Закона должен был стать вывод о «перерастании государства диктатуры пролетариата в общенародное государство»  и преобразование в этой связи Советов депутатов трудящихся в Советы народных депутатов.

     Главным направлением развития политической системы было названо «развертывание общенародной демократии, выражающееся в невиданном росте активности и самодеятельности масс в управлении государством и народным хозяйством, в передаче некоторых функций государственных органов общественным организациям, в усилении общественных начал в деятельности государственных органов».[8]

     Одновременно предлагалось конституционно закрепить положение о руководящей и направляющей роли КПСС в советском обществе. Выдвигались даже предложения записать в Основном Законе, что высшая власть в стране принадлежит коммунистической партии, а фактическое руководство политической и хозяйственной деятельностью в республиках – Центральным Комитетам компартии и первым их секретарям.

     С отставкой Хрущева и ревизией курса на непосредственное строительство коммунизма направление дальнейшей работы над проектом Конституции, естественно, изменилось.

     Работа над проектом Конституции завершалась в соответствии с  указаниями XXV съезда партии (февраль 1976), когда либеральные и технократические тенденции в руководстве страной были прерваны, окончательно возобладала доктрина партийности, формировался жесткий внешнеполитический курс, опиравшийся на развитие военно-промышленного комплекса, ярко выражены персонификация власти и  укрепление позиций партийно-государственной бюрократии. Одновременно пропагандировались тезисы об упрочении ведущей роли рабочего класса, о возрастании социальной однородности общества, расширении прав и свобод граждан, растущем демократизме, об участии почти каждого взрослого человека в управлении делами своего государства. Все эти противоречия находили отражение и в новом проекте Конституции, авторы которого были вынуждены подчас соединять несоединимое.

     Окончательный проект Конституции подготовлен в мае 1977 г., тогда же он был одобрен пленумом ЦК и вынесен на обсуждение общественности. На октябрь была назначена сессия Верховного Совета для окончательно рассмотрения исправленного и дополненного проекта. 7 октября на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва Конституция была принята. В ней подчеркивалась преемственность идей и принципов с предшествующими ей Конституциями 1918, 1924 и 1936 гг.

     Конституция состояла из преамбулы и девяти разделов: 1. Основы общественного строя и политики; 2. Государство и личность; 3. Национально-государственное устройство; 4. Советы народных депутатов и порядок их избрания; 5. Высшие органы власти и управления; 6. Основы построения органов государственной власти и управления союзных республик; 7 Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор; 8. Герб, флаг, гимн и столица; 9. Действие Конституции и порядок ее применения.

     Согласно Конституции, все Советы народных депутатов: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, краевые, областные и другие Советы – составляли единую систему органов государственной власти. Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик  и Верховные Советы автономных республик избирались прямым (депутаты избираются гражданами непосредственно) тайным голосованием сроком на пять лет; местные Советы народных депутатов – на два с половиной года. Советы   народных   депутатов  образуют  органы  народного  контроля,  сочетающего  государственный   контроль   с общественным  контролем  трудящихся на предприятиях,  в колхозах, учреждениях и организациях (ст. 92).[9]

     Высшим органом государственной власти являлся двухпалатный Верховный Совет СССР, состоящий из равноправных Совета Союза и Совета Национальностей. Он правомочен был решать важнейшие государственные вопросы: принятие, изменение общесоюзной Конституции, включение в состав Союза новых республик, утверждение образования новых автономных республик и автономных областей, утверждение государственных бюджетов, планов социального и государственного развития (ст. 108). В перерывах между сессиями Верховного Совета СССР его функции выполнял Президиум, который согласно ст. 120 избирался из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, Первого заместителя Председателя, пятнадцати заместителей Председателя, Секретаря Президиума и двадцати одного члена Президиума Верховного Совета СССР.

     Повседневная управленческая деятельность (принятие мер по обеспечению государственной безопасности, осуществление общего  руководства строительством Вооруженных Сил СССР, в области отношений с иностранными государствами, внешней торговли, утверждение и денонсирование межправительственных международных договоров – ст. 131) осуществлялась при помощи системы государственного управления, которую возглавлял Совет Министров СССР (Правительство СССР), регулярно отчитывавшийся о своей работе перед Верховным Советом СССР (ст. 130)[10].

     Конституция также закрепила усилившуюся экономическую и политическую роль союзного центра за счет соответствующих прав республик. К концу 70-х годов СССР насчитывал почти 90 центральных министерств и ведомств (в 1924 их было 10, в 1936 – 20).

     Органами   государственной   власти  в  краях, областях,  автономных  областях,  автономных  округах,   районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах   являлись соответствующие Советы народных депутатов (ст. 145), решавшие   все вопросы   местного   значения.

     Местные Советы народных  депутатов   руководили   на   своей территории государственным,  хозяйственным и социально-культурным строительством;  утверждали планы  экономического  и  социального развития и местный бюджет;  осуществляли руководство подчиненными им  государственными  органами,  предприятиями,  учреждениями   и организациями;    обеспечивали    соблюдение    законов,   охрану государственного   и   общественного   порядка,   прав   граждан; содействовали укреплению обороноспособности страны (ст. 146).

    Новый Основной Закон сохранял положения Конституции 1936 г. о национально-государственном устройстве. Многочисленные предложения, направленные на устранение иерархии национальной государственности (и народов) внутри Союза ССР  путем возвращения к традиционному, дореволюционному принципу административного деления страны, выравнивания статуса республик, перевода отдельных республик из автономных в союзные, в расчет не были приняты. В то же время само определение Союза как «единого союзного многонационального государства» (ст. 69) свидетельствовало о стремлении усилились федеральные централистские начала. В противоречии с этим находилось закрепленное Конституцией за каждой союзной республикой «право свободного выхода из СССР» (ст. 71), подчеркивание ее суверенности (ст. 75, 80).[11]

     Конституция предусматривала принятие важнейших законов – Регламента Верховного Совета и закона о Совете Министров СССР, о Верховном Суде, о Прокуратуре и др. Их действительно приняли в течение ближайших лет. На базе союзной Конституции формировались аналогичные акты и в республиках.

     В июле 1978 г. Верховный Совет принял Закон о Совете Министров СССР, где был четко определен правовой статус правительства, как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР, правомочного решать все вопросы государственного управления. Одним из основных направлений деятельности Совета Министров, как указывалось в ст. 2 Закона, являлось укрепление сплоченности всех наций и народностей страны в целях строительства коммунизма.

На основе новой Конституции была реорганизована система правоохранительных органов: в 1979 г. были приняты законы о Верховном суде, о прокуратуре, государственном арбитраже, адвокатуре СССР. В ноябре 1979 г. был принят Закон о структуре и компетенции Народного контроля.

     На практике высшие органы власти не контролировали правительство: важнейшие решения принимались без их ведома, например, ввод войск в Афганистан в 1979 г. и др.

     Статьи Конституции о правах и свободах граждан во многом были заимствованы из прежней Конституции. Как и сталинская эта Конституция была на первый взгляд самой демократичной в мире, поскольку служила фасадом для внешнего мира. Однако ее статьи не были рассчитаны на безоговорочное применение.

     Таким образом, Конституция СССР 1977 г. окончательно оформила консервативный курс брежневской внутренней политики, узаконила жесткий идеологический контроль партии над обществом.

     Текст Конституции не оставался неизменным до конца – процедура внесения в нее поправок была чрезвычайно проста.

Система управления в период «перестройки» (1985-1991 гг.)

Так называемые перестроечные процессы связаны с деятельностью Генерального секретаря ЦК КПСС  М. С. Горбачева. В апреле 1985 г. на пленуме ЦК КПСС Горбачев изложил замысел обширных реформ. На всем протяжении 1985 – 1991 гг. Горбачев давал весьма противоречивое объяснение генезиса своего реформаторского курса. Изучив факты, сегодня можно уверенно утверждать: реальная, просчитанная и продуманная стратегия демократизации отсутствовала. Перестройка была задумана наиболее реально мыслящей частью номенклатуры с целью сохранения монополии КПСС на власть, путем проведения незначительных  реформ в политической сфере и ликвидации наиболее одиозных черт административно-командной модели экономики.

Традиционно начало всем изменениям положила ротация партийных кадров, фактически руководивших системой государственного управления: к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей областных партийных организаций, 40% членов ЦК. [12]